Para conseguir una expectativa realista respecto al trabajo en red y evitar la consideración de opciones ilusorias, es importante ser consciente de lo que significa exactamente el trabajo en red. Por ello, esta sección comienza con una discusión sobre el significado del trabajo en red. La próxima sección trata la cuestión de cuáles son los trabajadores potenciales en red. Finalmente, se analiza la perspectiva nacional en cuanto a los procesos sobre CeI y el trabajo en red.
El Diccionario Inglés de Oxford define el trabajo en red como “…la acción o el proceso de utilizar una red de personas para el intercambio de información, etc. o para beneficio profesional o de otro carácter…”. Esta definición implica la expectativa de los socios del trabajo en red de recibir ciertos beneficios. Por ejemplo, el FNUB espera beneficiarse al promover la aplicación de los CeI recibiendo la información necesaria para lograr sus propios objetivos, mientras que la comunidad internacional y los países recibirán mejor información sobre los progresos realizados hacia la Ordenación Forestal Sostenible y las Propuestas de Acción de PIB/FIB a nivel mundial (FNUB 2001). Un balance desfavorable de costes y beneficios para un socio potencial del trabajo en red provocaría, en consecuencia, desinterés y problemas de comunicación. El recibir beneficios del trabajo en red es una condición previa fundamental para su éxito. Esto abre dos importantes posibilidades para motivar a los socios a participar en las redes; para reducir su contribución o aumentar su beneficio. En general, el trabajo en red requiere como condición previa una clara percepción de los beneficios potenciales y de las contribuciones de cada socio.
También es útil considerar que hay diferentes formas de trabajo en red. La definición presentada anteriormente menciona el intercambio de información (comunicación) como un objetivo posible pero deja sitio para otras opciones importantes, tales como:
Los diferentes actores, debido a sus intereses, recursos, experiencias y competencias, proporcionan diversas oportunidades para el trabajo en red. Los socios con experiencia similar pueden colaborar de distinta forma que los socios que difieren sustancialmente en cuanto a experiencia. Estas consideraciones son importantes para evaluar en realidad el potencial para el trabajo en red. Frente a estos antecedentes en los próximos párrafos se examinan las iniciativas y actores potencialmente apropiados para el trabajo en red relacionado con la aplicación de los CeI.
Un número razonable de iniciativas está tratando de la evaluación y el seguimiento o vigilancia de los temas ambientales y relacionados con el bosque. Casi todos los países del mundo están relacionados con una o más convenciones y acuerdos ambientales internacionales. Sin embargo, para los bosques, la comunidad internacional fracasó en el intento de lograr una convención vinculante. Pero, especialmente Río 1992, dio un fuerte impulso para el desarrollo de sistemas de evaluación, basados en los CeI como un instrumento importante para que los países mejoren la aplicación de la ordenación forestal sostenible.
El Anexo 1 presenta alguna de las iniciativas de evaluación internacionales y regionales más importantes relacionadas con los bosques, el medio ambiente y la sostenibilidad. En el contexto de este documento, una iniciativa se entiende como una acción continuada y regular que tiene lugar o se realiza de una manera definida y que lleva al cumplimiento de un resultado a definir por los miembros participantes. Hay diferentes tipos de iniciativas que tratan de temas forestales, ambientales, sociales y económicos. Las iniciativas ambientales incluyen una variedad de temas como el bosque, la biodiversidad, los océanos, los humedales, la fauna silvestre y el patrimonio mundial. Cada tipo de iniciativa está relacionada con un nivel específico de compromiso de sus participantes y ofrece condiciones específicas para el trabajo en red. En particular, pueden distinguirse los siguientes tipos de iniciativas:
- Una convención es una asamblea formal que se reúne para deliberar o legislar sobre materias importantes, eclesiásticas, políticas o sociales. Éstas son legalmente vinculantes para las partes participantes y, en consecuencia, representan un alto nivel de compromiso político. Ejemplos de esta categoría son la Convención de las Naciones Unidas para la Lucha contra la Desertificación (CNULCD), la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES), y la Convención sobre Diversidad Biológica (CDB).
- Un proceso presenta una acción continua en marcha para lograr un objetivo generalmente definido. Los procesos se basan en acuerdos entre los socios. Estos acuerdos pueden ser legalmente vinculantes, como las convenciones, o voluntarios, como en el caso de los procesos internacionales sobre CeI. Algunos procesos de evaluación proporcionan también continuamente datos estadísticos sobre temas específicos como la ERF o las estadísticas de la OIMT sobre el comercio de madera.
- Un programa es un plan o esquema concreto de cualquier clase de medidas deseadas. El programa describe una serie de actividades o acontecimientos planificados. En este sentido, un programa proporciona el marco orientador y los objetivos estratégicos para la acción. Con frecuencia, los programas están dotados de recursos financieros y humanos para su ejecución. Ejemplos de esta categoría son el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) o el Programa de Conservación Forestal de la Unión Internacional para la Conservación (UICN).
- Los proyectos pretenden lograr un objetivo específico en un período definido. Los socios del proyecto tienen tareas claramente definidas a lograr con un presupuesto definido. En relación con la aplicación de los CeI a nivel nacional, el establecimiento de mecanismos nacionales de evaluación es un ejemplo para los proyectos. En esta categoría caen también una serie de iniciativas no públicas dirigidas por ONGs como la Vigilancia de Bosques.
- Una red de trabajo es un grupo de actores que actúan entre sí. Las redes de trabajo permiten un intercambio continuo de información o sirven como plataforma de discusión. Ejemplos de tales redes de trabajo son las ACB o la Red Europea del Bosque Tropical (REBT).
- Un centro de base de datos representa un tipo específico de trabajo en red para sistematizar los datos o la información procedente de diferentes fuentes para mejorar el acceso físico y temático. Facilitan la recolección de los datos requeridos para procesos determinados y estimulan también la participación de los datos. Ejemplos de este tipo son la Agencia Ambiental Europea (AAE) o la División de Estadística de las Naciones Unidas (DSNU) y una serie de sistemas mundiales de observación como el Sistema de Observación del Clima Mundial (SOCM), el Sistema Mundial de Observación Terrestre (SMOT), el Sistema Mundial de Observación de los Océanos (SMOO) y el Sistema Mundial de Observación de la Cubierta Forestal (SMOCF). Sin embargo, en algunos casos, como, por ejemplo, la Administración Nacional Aeronáutica y del Espacio, de los EUA (NASA), solamente se procesan los datos propios. Otras iniciativas como el Servicio Mundial de Información Forestal, SMIF, coordinado por una unidad de gestión situada en IUFRO, sirve como una máquina de búsqueda basada en INTERNET para proporcionar acceso a la información forestal.
Como nunca se ha logrado un acuerdo internacional para la ordenación sostenible de los bosques, las iniciativas existentes dependen de una serie de procesos voluntarios establecidos a nivel regional, la mayoría de ellos pretendiendo ayudar a los esfuerzos de los países para una mejor ordenación forestal mediante el uso de los CeI. Una evaluación forestal mundial coordinada por la FAO proporciona periódicamente información sobre el estado de los bosques del mundo. Al nivel de la Unidad de Ordenación Forestal las iniciativas de certificación forestal dirigidas por organizaciones independientes sin ánimo de lucro, como el Consejo de Administración Forestal, apoyan la producción sostenible de madera. Las iniciativas mundiales sobre medio ambiente tratan sobre todo de temas de biodiversidad, clima y agua. Además, una gran cantidad de iniciativas mundiales están relacionadas con la evaluación de parámetros sociales y económicos, como el Indicador del Desarrollo Humano, el Índice de Pobreza, las estadísticas sobre trabajo y salud y así sucesivamente. Estas evaluaciones socioeconómicas juegan un papel extraordinariamente importante para los responsables políticos.
Hay una diversidad enorme, parcialmente confusa, de iniciativas nacionales, regionales y mundiales para evaluar aspectos relevantes para la ordenación forestal sostenible. Al evaluar el potencial para el trabajo en red se ha tenido en cuenta que casi todas las iniciativas mencionadas representan ya un tipo de trabajo en red. Todas ellas incorporan una serie de diferentes países, organizaciones, secretarías y otros actores. Puede suponerse que la mayoría de las iniciativas se basan en procesos de negociación a largo plazo entre los actores que colaboran y están trabajando con mecanismos de comunicación, formales e informales, bien establecidos. En estas iniciativas hay acumulada una enorme cantidad de conocimientos valiosos, técnicos e institucionales, sobre gestión de la información. Especialmente, las iniciativas para la evaluación de los aspectos sociales y económicos pueden proporcionar también importantes percepciones para los procesos sobre CeI. Las iniciativas disponen también de una gran cantidad de información ambiental y socioeconómica apropiada para la evaluación de la ordenación forestal sostenible. Su consiguiente utilización proporciona también una oportunidad para mejorar la eficacia de los procesos sobre CeI. Indudablemente, hay un amplio potencial para compartir información y para hacer uso de información sobre los aspectos sociales y económicos de la sostenibilidad. Pero la existencia de mecanismos de comunicación bien establecidos dentro de estas iniciativas, puede también complicar el trabajo en red, ya que los procesos de negociación con nuevos socios comienzan naturalmente con el status quo de la iniciativa.
En correspondencia con la extensa variedad de iniciativas de evaluación hay un enorme número de actores implicados. Una visión más próxima de estos actores y de su papel específico genera percepciones que pueden ayudar a evaluar su importancia respecto a la aplicación de los CeI. El Anexo da una visión general incompleta pero representativa sobre algunos de los actores más importantes implicados en iniciativas internacionales de evaluación. Los actores están trabajando en áreas de investigación, desarrollo de políticas, planificación, defensa jurídica, desarrollo o asistencia técnica, y en la provisión e intercambio de información a través de redes forestales y ambientales y en la gestión de bases de datos.
Lo normal es que la información sobre tales organizaciones o grupos esté disponible más fácilmente para aquéllos que trabajan a nivel mundial o regional. Indudablemente, las organizaciones mundiales y regionales como las Naciones Unidas y la OIMT y la Unión Europea, con sus capacidades, han promovido y apoyado el desarrollo e iniciación de procesos muy importantes, investigaciones, redes de trabajo e iniciativas sobre desarrollo sostenible y recomendaciones sobre políticas, junto con organizaciones y países asociados. Estas organizaciones y grupos tratan el desarrollo sostenible desde perspectivas sociales, económicas, ambientales y de recursos naturales. Organizaciones como el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y la Organización Internacional del Trabajo (OIT) promueven la dimensión humana del desarrollo. Las organizaciones de ciencia y tecnología como la Agencia Internacional de Energía Atómica (AIEA), trabajan con más amplitud en desarrollos tecnológicos teniendo en cuenta los objetivos de sostenibilidad social y económica. El Centro de Investigación Forestal Internacional (CIFOR), como parte del Grupo Consultivo sobre Investigación Agrícola Internacional (GCIAI), representa una organización mundial de investigación, apoyada por organizaciones internacionales y gobiernos nacionales, que realiza investigaciones sobre la ordenación de recursos naturales en favor del desarrollo sostenible, contribuyendo a la definición de los CeI. El programa de investigación de CIFOR incorpora también la investigación de sistemas sociales.
Hay también una serie de instituciones independientes implicadas en el desarrollo sostenible de los bosques y del medio ambiente. El Foro Económico Mundial (FEM) y el Foro del Bosque Tropical, del Reino Unido son grupos independientes de discusión y acción que contribuyen a la discusión sobre el desarrollo sostenible. El Instituto Mundial de Recursos (IMR), el Instituto Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo (IIMAD), el Instituto Internacional para el Desarrollo Sostenible (IIDS) y Tropenbos Internacional (TBI) son organizaciones de investigación involucrados en la investigación sobre el desarrollo sostenible que contribuyen al desarrollo de políticas. El Centro de Información del Bosque Tropical (CIBT) es un grupo de defensa legal para la protección de los bosques tropicales del mundo.
La División de Estadística de Naciones Unidas (DENU) gestiona un sistema de bases de datos recopilados, procedentes de muchas fuentes internacionales, para producir y poner a disposición indicadores sociales y ambientales a utilizar en los procesos de evaluación forestal y ambiental. El Centro de Datos de los Sistemas de Observación de Recursos Terrestres (SORT), de los Estados Unidos, pone a disposición datos para científicos, gestores y usuarios técnicos.
A nivel internacional, las organizaciones relacionadas con NU dominan el panorama institucional. Las otras organizaciones implicadas en procesos de seguimiento mundial, en gran parte, están localizadas en los Estados Unidos de América y Europa. Los países industrializados dominan las iniciativas internacionales de evaluación. Gran número de las organizaciones enumeradas en el Anexo están relacionadas con más de un proceso de evaluación. Esto revela que a nivel internacional, ya es común un intenso trabajo en red sobre temas ambientales. Sin embargo, hay que considerar que dentro de las organizaciones diferentes personas son responsables de las diferentes iniciativas de evaluación, que para la calidad del trabajo en red depende fuertemente, más allá de los dispositivos Inter-institucionales, de la comunicación dentro de las organizaciones y entre el personal competente.
También resulta obvio que algunos actores están implicados en actividades similares sin vínculos o esfuerzos de coordinación visibles. Las redes ambientales y socioeconómicas parecen trabajar de forma totalmente independiente, explorando sus propios procesos, mecanismos y foros. No obstante, hay unos primeros intentos de vincular más sistemáticamente1 estas dimensiones de la sostenibilidad.
La finalidad inicial del uso de los CeI a nivel nacional es apoyar a los gobiernos nacionales en su intento en favor de la ordenación forestal sostenible, pero casi la mayoría de las iniciativas mundiales de evaluación dependen de los datos proporcionados por los países. En consecuencia, los resultados de las actividades realizadas a nivel nacional son esenciales para la calidad y el funcionamiento de la iniciativa relacionada regional (multinacional) o internacional. Para aprender sobre las experiencias de los países implicados en iniciativas de evaluación ambiental y en particular en la aplicación de los CeI, hemos enviado cuestionarios a representantes gubernamentales competentes y recibimos respuestas de Canadá, Chipre, Finlandia, Malasia, Polonia, Reino Unido y Estados Unidos de América. Además, había información disponible de la India, Brasil y Australia a partir de fuentes secundarias o de propias experiencias2. Aunque esta serie de países puede no ser una muestra representativa, las observaciones siguientes pueden ser también apropiadas para otros países:
- La evaluación de temas forestales y ambientales es una tarea compleja. La eficacia de la evaluación depende mucho de una buena colaboración entre los diferentes grupos relacionados con la ordenación de recursos naturales a nivel nacional y también subnacional. Así, a nivel nacional, el trabajo en red es una condición previa fundamental para el éxito y la calidad de las iniciativas de evaluación. Las experiencias con la aplicación de los CeI son generalmente positivas debido, y no como causa menor, al enfoque integrador de los CeI que estimula la colaboración entre las diferentes organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, por lo que se refiere al intercambio de datos y el respeto mutuo. Esta colaboración contribuye también a un entendimiento más integrado del papel de los recursos naturales para la sociedad. Además de las organizaciones gubernamentales responsables del medio ambiente y de los bosques, que son normalmente los actores principales de estas iniciativas, las organizaciones nacionales de investigación desempeñan también un papel importante. Otros contribuyentes importantes son los departamentos de estadística de los gobiernos, los grupos ambientales y las asociaciones de propietarios forestales.
- A pesar de las experiencias positivas sobre el aumento de la colaboración, la aceptación de los CeI, como parte del sistema de información nacional, no carece de problemas. La falta de entendimiento sobre la ordenación forestal sostenible y el concepto de los CeI, disminuyen significativamente la utilidad de la información proporcionada relativa a los CeI para los clientes potenciales a nivel subnacional. Incluso dentro de los departamentos gubernamentales responsables de la aplicación de los CeI, hay con frecuencia una importante falta de comprensión y apoyo. Además, las diferencias de enfoque debidas a los patrocinadores confunden con frecuencia a los propietarios forestales privados. También los técnicos responsables de la toma de datos no siempre entienden el enfoque integrador de los CeI. Es indudable, la falta general de comunicación y colaboración entre las organizaciones relacionadas con las áreas sociales y económicas. En particular, los actores implicados en la vigilancia ambiental tienen que conocer y tener experiencia en las iniciativas de evaluación de los parámetros sociales y económicos relacionados con la ordenación forestal sostenible.
- La aplicación de los CeI para la evaluación nacional exige esfuerzos sustanciales para la definición de verificadores mensurables y métodos adecuados de evaluación. Especialmente los países en desarrollo, con infraestructura logística limitada y recursos humanos y financieros reducidos, dependen de la contribución externa para desarrollar y aplicar una serie práctica de CeI. Frente a estos antecedentes, la ayuda para el desarrollo de procedimientos nacionales para la aplicación de series de CeI, por parte de organizaciones internacionales como la FAO y IUFRO se evalúa como muy positiva. Los países desarrollados no tienen normalmente dificultades similares en la creación de series de CeI en concordancia con las demandas y capacidades nacionales. Sin embargo, incluso aquí, algunos indicadores definidos a nivel internacional o regional no se apoyan en los datos, porque no es posible una evaluación adecuada.
- La composición de los CeI y la logística y métodos para su evaluación varían mucho dentro de los países, incluso entre países con condiciones económicas y ambientales similares. En consecuencia, respecto a los costos necesarios para aplicar los CeI a nivel nacional, no se puede hacer una afirmación clara, ni existe tampoco una idea clara de estos costos en los países que han comenzado a aplicar los CeI. Con frecuencia, las inversiones relacionadas con los CeI se incluyen en los costos generales relacionados con las actividades nacionales de seguimiento o vigilancia. Aunque en algunos países, la aplicación de los CeI ya ha mejorado la eficacia de la gestión de la información sobre bosques, especialmente al principio, el uso de los CeI es sólo un componente adicional a los procedimientos de evaluación ya existentes, lo que incrementa, en consecuencia, los costos generales del seguimiento.
- En la percepción de los países, la FAO debería ser el actor mundial clave para apoyar la aplicación de los procesos de evaluación forestal basados en los CeI, para facilitar el trabajo en red sobre temas forestales y también en la difusión de los resultados de las evaluaciones sobre el bosque. Asimismo IUFRO y CIFOR son considerados actores importantes mientras que la opinión sobre el papel de la OIMT es ambigua. No parece existir un intercambio eficiente de información entre las iniciativas nacionales e internacionales sobre CeI. Ello aumentaría la importancia de los procesos internacionales y facilitaría la aplicación de los acuerdos internacionales a escala nacional. El estudio reveló también que los países en desarrollo deberían estar participando más activamente en los procesos internacionales.
- El estudio demostró, además, que la capacidad financiera y de personal de la organización gubernamental es generalmente crucial para la aplicación de los CeI a nivel nacional, mientras que la importancia de la información y la tecnología dependen del contexto específico nacional. También se determinaron una serie de factores que restringen la aplicación de los CeI. En muchos casos, se mencionó el carácter incompleto de la información sobre algunos indicadores o regiones específicos. Para algunos indicadores, también la fiabilidad de los datos sufre a causa de errores desconocidos debido a métodos inadecuados. En algunos países hay, además, problemas importantes relacionados con la participación de los datos entre las organizaciones implicadas en procesos de seguimiento.
1 Iniciativas socioeconómicas y ambiéntales del PNUD, Banco Mundial, DFID, CE, la Asociación sobre la Pobreza y el Medio Ambiente - APMA. Para un caso de estudio de campo véase también Nunan et al. (2002).
2 Los autores desearían agradecer en particular las contribuciones del Dr. Michael Kleine (IUFRO).
