El análisis de las iniciativas internacionales existentes sobre evaluación y de los actores implicados, revela un tremendo potencial de colaboración. La similitud de objetivos, la experiencia complementaria, la escasez de recursos y un interés general en favor de la colaboración, representan un punto de partida ideal para desarrollar redes de trabajo eficaces. En efecto, muchas de las iniciativas citadas presentan trabajos en red y muchos actores ya están colaborando en diferentes niveles. En un intento para explorar las posibilidades para aumentar la eficacia de la colaboración, esta sección explora algunas posibilidades para organizar la información, analiza la utilidad de los CeI para facilitar la colaboración y discute los límites para su armonización.
La era de la información que estamos viviendo está caracterizada por la comunicación digital y por una excesiva cantidad de información. Hay un consenso general sobre la necesidad de organizar y estructurar esta información, con frecuencia aplastante, a fin de optimizar su utilización y beneficios. Esto se aplica también a la información generada por la vigilancia ambiental económica y social. Consecuentemente, numerosas conferencias, reuniones y consultas de expertos han tenido lugar en los últimos años para discutir las posibilidades para mejorar la gestión de la información. Por esto se han definido las dos estrategias siguientes para una mejor gestión de la información (Köhl 2000, PNUMA 2002, Braatz 2002, Puustjärvi y Simula 2002):
- Armonización: haciendo comparables y coherentes los informes a los diferentes instrumentos, por ejemplo mediante el uso de términos y definiciones comunes o comparables, unidades de datos normalizadas y años comunes de referencia. La comparabilidad significa que las definiciones se establecen de tal modo que sus posibles diferencias se pueden identificar y los datos basados en una definición se pueden transformar para atender las necesidades de otra definición relacionada. La coherencia de las definiciones refleja un acuerdo interno de los diversos elementos de las definiciones o un acuerdo entre los sistemas de definición. Con frecuencia, la armonización implica un proceso de normalización mediante la aplicación de las mismas definiciones para un concepto dentro de diferentes contextos o las mismas reglas para formular definiciones aplicables localmente.
- El perfeccionamiento se refiere a la reducción del número de informes o de la cantidad de información requerida en informes individuales; ésto es posible reduciendo la duplicación en las solicitudes de información o reduciendo el número de temas a considerar en un cierto informe.
Se han discutido varias oportunidades para implementar estas estrategias. Uno de los intentos más completos para evaluar las opciones existentes fue el estudio de factibilidad desarrollado por el Centro Mundial de Vigilancia de la Conservación (CMVC) con la finalidad inicial de explorar ideas para armonizar la información nacional con los acuerdos internacionales, especialmente armonizar la gestión de la información entre los cinco tratados mundiales relacionados con la biodiversidad3 (CMVC, 2000). En resumen se discutieron cuatro estrategias de armonización:
- Información modular: el concepto de información modular se basa en la idea de que la información requerida para aplicar las convenciones e informar sobre dicha aplicación puede definirse como una serie de paquetes (módulos) de información discreta que responden entre ellos a las necesidades de información de una convención determinada.
- Información virtual: En lugar de presentar informes, la información que comprende el informe se pone a disposición de los usuarios potenciales, introduciendo la información en un sitio web nacional, en vez de presentar la información a los centros nacionales de coordinación. De este modo, la información virtual contemplaría a los países proporcionando acceso a sus datos primarios en forma electrónica, adaptados continuamente en un ciclo que concuerda con las necesidades nacionales.
- Base de datos con regulaciones de información: El concepto consiste aquí en desarrollar un inventario consolidado y detallado de todas las regulaciones de información existentes en un país específico. La información se recopilaría en forma de una lista comentada de las “cuestiones” específicas o elementos de información exigidos (directamente o implícitamente) para cada regulación y cada una de estas cuestiones y obligaciones se escribirían con palabras clave para facilitar el análisis. El análisis subsiguiente de la base de datos debe destacar las áreas de superposición potencial y sinergias y ayudar a orientar la gestión de la información nacional y también la definición de los requerimientos de información.4
- Información consolidada: El concepto en este punto es preparar un informe “consolidado” que satisfaga la obligación de una serie de convenciones internacionales de las que forma parte el país.
El CMVC reconoció que se necesita apoyo financiero y técnico para fortalecer los mecanismos regionales para facilitar la armonización de la información de acuerdo con los tratados internacionales. Se necesita apoyo externo para el desarrollo de metodologías y normas nacionales, fortaleciendo la cooperación y proporcionando un fondo de experiencias. La elaboración de un manual genérico que proporcione en un lugar las directrices y formatos pertinentes para una serie de convenciones, se confió en que generaría un gran beneficio práctico en el trabajo diario y que sería también un instrumento para promover un proceso de armonización gradual. El PNUMA acordó con cuatro países en desarrollo proyectos piloto para probar las diferentes estrategias de armonización. Se estableció un foro web para facilitar las discusiones y el intercambio de información y de productos intermedios entre los proyectos piloto. Sin embargo, hasta ahora sólo se ha terminado el proyecto piloto relacionado con el modelo de un informe nacional consolidado (PNUMA, 2002)5.
No obstante, las iniciativas de evaluación existentes ya aplican diferentes estrategias para armonización y perfeccionamiento. De las iniciativas enumeradas en el Anexo 1 los cuatro casos siguientes pueden dar una impresión de la diversidad de estrategias aplicadas en un intento en favor de una gestión de la información más eficaz y útil.
Cada cinco a diez años, la FAO lleva a cabo evaluaciones regionales y globales de recursos forestales. Esta Evaluación de los Recursos Forestales Mundiales se realiza como proyectos técnicos completos, basándose en definiciones armonizadas del bosque, en una estrecha colaboración y participación de los países miembros y en el apoyo de una red mundial de expertos y corresponsales dentro de las autoridades nacionales e institutos de investigación -la red de expertos de ERF- que proporcionan la información de los países (FAO, 2001). Para el ERF 2000, participaron activamente 160 países en la recogida y análisis de información. Para mejorar continuamente las bases de datos, el Programa ERF apoya también a los países en desarrollo para realizar evaluaciones forestales nacionales, mediante la provisión de recursos financieros para la creación de capacidad y el conocimiento de expertos. La consulta regular de expertos6 sirve como orientación e información para la FAO. Además, un grupo asesor de especialistas se reúne con más regularidad para revisar y hacer recomendaciones destinadas a fortalecer las redes institucionales existentes, para hacer las futuras evaluaciones de recursos forestales cada vez más orientadas a los usuarios e impulsadas por la demanda, y para vincularlo más estrechamente con otros procesos internacionales.
Reconociendo el problema del cambio climático potencial mundial, la Organización Meteorológica Mundial (OMM) y el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) establecieron en 1988 el Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático (PICC), para evaluar la información científica, técnica y socioeconómica importantes para comprender el cambio climático, sus cambios y sus impactos potenciales y opciones para adaptación y mitigación. El PICC no realiza investigación ni controla los datos relacionados con el clima u otros parámetros apropiados. Basa su evaluación principalmente en bibliografía científica o técnica. El PICC apoya la Convenio Marco de NU sobre el Cambio Climático (CMNUCC) a través de su trabajo sobre metodologías para los inventarios de gases de efecto invernadero, que es necesario establecer por los países industrializados y, en transición, signatarios del Protocolo de Kyoto (“Anexo I: Partes”) (CMNUCC, 2000). Actualmente, el PICC tiene tres Grupos de Trabajo: uno, para evaluar los aspectos científicos del sistema climático y el cambio climático; un segundo, para evaluar la vulnerabilidad al cambio climático de los sistemas socioeconómicos y naturales, las consecuencias negativas y positivas del cambio climático y las opciones para adaptarse a ello; y un tercero, para evaluar las opciones para limitar las emisiones de gases de efecto invernadero y, por otra parte, mitigar el cambio climático. Un Grupo de Trabajo sobre Inventarios Nacionales de Gases de Efecto Invernadero, es responsable del Programa Nacional de Inventarios de Gases de Efecto Invernadero de la PICC. Unidades de Apoyo Técnico (UAT) financiadas por países desarrollados apoyan las actividades de cada grupo. Además, el Fondo de Fideicomiso de PICC proporciona apoyo financiero para asistir a los Co-presidentes de los países en desarrollo a realizar sus obligaciones, en particular cubrir los costos administrativos y de viajes. Otra serie de instituciones proporcionan ayuda en especie para actividades de PICC.
En 1979, la UICN estableció una oficina en Cambridge para vigilar las especies amenazadas. En 1988 el Centro Mundial de Vigilancia de la Conservación (CMVC) que es una organización independiente y sin ánimo de lucro, fue fundado conjuntamente por la UICN, el Fondo Mundial para la Fauna Silvestre (WWF) y el PNUMA. En 2000, el PNUMA estableció el CMVC como un centro independiente sin ánimo de lucro para la información y evaluación sobre la biodiversidad mundial. El centro proporciona servicios de información sobre la conservación y el uso sostenible de especies y ecosistemas y apoya a otros en el desarrollo de sus propios sistemas de información. La finalidad inicial del CMVC es la armonización de las cinco convenciones sobre biodiversidad. El CMVC tiene acceso a los datos de una extensa serie de fuentes de expertos y una amplia red de contactos y vínculos de colaboración por toda la comunidad de conservación. El CMVC no realiza evaluaciones propias pero mejora el intercambio y compatibilidad de las fuentes de datos existentes. El CMVC actúa también como centro de información que permite a los que proporcionan los datos y a los usuarios compartir datos e información. El centro recoge información sobre biodiversidad publicada, formal o informalmente, a nivel nacional e internacional y proporciona listas de biodiversidad relacionadas en sitios web, lista de servidores y enlaza la información sobre conservación y de carácter ambiental, recursos y organizaciones y también con los sitios web, que incorporan los informes nacionales o perfiles pertinentes para la conservación o gestión de la biodiversidad. El CMVC mantiene una gran colección de datos incluyendo series de datos espaciales concernientes a la conservación del hábitat. También apoya la aplicación de una serie de acuerdos relacionados con la biodiversidad a nivel nacional e internacional a través de informes de fondo para ayudar a los órganos científicos a realizar su trabajo y apoya los análisis de resultados, vacíos de conocimientos y prioridades, etc. El CMVC produce también publicaciones, tanto en forma impresa como electrónica, cubriendo los aspectos clave de la conservación de la biodiversidad. Muchas publicaciones son el resultado del trabajo en profundidad del personal especializado del programa. Expertos internacionales de todo el mundo apoyan el trabajo del CMVC. Las colecciones de datos espaciales sobre bosques, su diversidad y estado de conservación han constituido la base para un análisis estadístico importante de la protección de los bosques en el mundo realizado conjuntamente con CIFOR. El CMVC está trabajando también con IUFRO, la FAO y otras organizaciones de información forestal. Se está estableciendo un Consejo Asesor Científico de alto nivel para dirigir su trabajo.
Un ejemplo interesante para un proceso bien organizado y complejo de evaluación internacional es el Informe sobre el Desarrollo Humano - IDH, que es responsable de la evaluación del índice de desarrollo humano y de otros índices socioeconómicos. El IDH es un informe independiente encomendado por el PNUD y es el producto de un equipo seleccionado de especialistas destacados, prácticos en desarrollo y miembros de la Oficina de Información sobre el Desarrollo Humano del PNUD (PNUD, 2003). A principios de 2001, el PNUD creó una unidad para ayudar sistemáticamente a la elaboración de los Informes Nacionales de Desarrollo Humano (INDHs). Estos informes son elaborados y son propiedad de los equipos nacionales. Hasta ahora se han producido en 135 países más de 470 informes regionales, nacionales y subnacionales. La Unidad de INDH proporciona apoyo para la preparación de los INDHs mediante la participación de experiencias comparativas y buenas prácticas, creación de capacidad, formación y apoyo y la facilidad de disponer de un trabajo en Red de Internet denominado SURF HDR. La eficacia de los INDHs se basa en tres mecanismos: (1) El establecimiento de unas normas comunes de seguimiento, que incluyen la definición de los seis principios básicos siguientes: propiedad nacional, independencia del equipo editorial, calidad de los análisis, procesos participativos y completos, presentación flexible y creativa y seguimiento sostenido; un proceso de revisión sistemática, y el desarrollo de indicadores para normas mínimas sobre la calidad y el impacto de los INDHs; (2) La creación de capacidad de académicos, responsables políticos y personal del PNUD implicado en INDHs que proporciona cursos y módulos de formación; (3) El apoyo sistemático y la promoción del alcance de los informes nacionales y revisiones temáticas. Una Oficina de Comunicación es responsable de la estrategia de los medios para emprender los INDHs y da apoyo a equipos individuales sobre estrategias para un alcance y difusión más eficaces de los informes.
Los casos presentados, como otras numerosas iniciativas, disponen de mecanismos de trabajo bien establecidos. En el intento de gestionar la información necesaria más eficientemente, aplican estrategias similares, como el hacer uso de los datos existentes y de las fuentes de datos, establecer redes con organizaciones interesadas, cuidar de la creación de capacidad a nivel nacional y explorar las posibilidades de armonización mediante una definición clara de términos y conceptos. Sin embargo, muy pocas de estas iniciativas han elaborado indicadores relacionados con procedimientos de evaluación normalizados específicos y bien descritos.
Aunque se han hecho bastantes progresos, casi todas estas iniciativas se enfrentan con dificultades técnicas importantes en su intento por recoger, administrar y analizar eficazmente los datos. Muy corrientemente se mencionan los siguientes problemas: no hay consenso sobre conceptos, términos y definiciones; no hay metodologías normalizadas; hay vacíos de datos, falta de credibilidad de los datos proporcionados por los países e incoherencia de los informes nacionales. Todavía la mayor parte de la información presentada en informes nacionales complejos es más descriptiva y basada parcialmente en datos anecdóticos y opiniones de expertos (Braatz, 2002). Esto provoca serios problemas en el intento de agregar los datos a nivel regional e internacional e indica también las importantes dificultades en la aplicación de estas evaluaciones a nivel nacional. Otro serio problema es la falta de colaboración entre las diversas iniciativas ambientales pero también la total ausencia de colaboración sectorial transversal con iniciativas sociales y económicas. A nivel nacional, los departamentos forestales de los países, responsables de la aplicación de los CeI, parecen haber hecho poca colaboración sectorial-transversal con los organismos hermanos para adquirir datos. Esto incrementa innecesariamente la carga para los países, mientras se disminuye el efecto potencial de la información recogida. Ésta es la causa de que varias conferencias, seminarios y consultas de expertos continúen recomendando la mejora de la colaboración y la armonización de las iniciativas de evaluación. En los últimos años, el uso de los CeI fue percibido como un instrumento fundamental para lograr progresos a este respecto (Braatz 2001).
Varios autores han hecho hincapié en el potencial del uso de los CeI como una posibilidad prometedora para armonizar los procesos de evaluación y hacerlos más manejables y eficaces (esto es el FNUB 2001, ECOSOC 2003, Prabhu et al. 2003, Hendricks 2003). Los CeI son instrumentos diseñados para repartir la información requerida para conceptualizar, evaluar y aplicar la sostenibilidad (Prabhu et al. 1998). Ellos denotan una jerarquía de temas vinculados (principios, criterios, indicadores y verificadores), donde la información acumulada en niveles jerárquicos inferiores y más concretos se utiliza para evaluar los temas relacionados de niveles superiores y más abstractos (CIFOR 1999). En este sentido los CeI representan un tipo de red de comunicación que permite a los diferentes actores implicados en la ordenación forestal discutir los requisitos de la información y para informar sobre el estado de la sostenibilidad. Un criterio o indicador individual tiene que ser considerado dentro del contexto de otros CeI del sistema. Sólo la serie completa de indicadores relacionados con las dimensiones sociales, económicas, políticas y ambientales de los bosques, proporcionan una imagen completa de las tendencias de sostenibilidad en el nivel jerárquico de los principios y criterios. Los CeI desagregan temas complejos en elementos comunicables menores mientras que al propio tiempo permiten una interpretación integradora. Los CeI permiten la comunicación sobre aspectos específicos de la sostenibilidad y también la aplicación de procedimientos específicos para evaluar cada indicador y observar su desarrollo con el tiempo.
La evaluación de la sostenibilidad de la ordenación forestal mediante el uso de los CeI implica, sin embargo, por otra parte, la consideración de una enorme cantidad de detalles técnicos y la necesidad de transparencia y validez respecto al contenido de cada indicador. La mayoría de las series de CeI sufren importantes diferencias en cuanto a su integridad, claridad y especificidad, lo que hace su evaluación e interpretación adecuada casi imposibles (Pokorny y Adams 2003). De este modo, como se demuestra en la Figura 1, el nivel analítico de la serie de CeI tiene que completarse mediante un nivel operativo, que defina exactamente qué es lo que hay que evaluar. Para hacer posible la evaluación de una serie de CeI, hay que definir para cada indicador, verificadores y métodos específicos para su evaluación. Además, los umbrales mínimos ayudan como base para la interpretación. Solamente las series de CeI que hayan funcionado de esta forma proporcionan la transparencia necesaria como base para la gestión de información y para una evaluación colaborativa (Pokorny et al. 2004). La utilización de los CeI como base para la evaluación requiere también la aplicación de protocolos normalizados, términos técnicos y conceptos claramente definidos y directrices de evaluación relacionados con los métodos y fuentes. La falta de uno de estos componentes haría imposible la compatibilidad y credibilidad de los datos captados y estructurados mediante los CeI.
Como se ha visto en muchos procesos en marcha sobre CeI, éstos tienden a utilizarse para estructurar informes y no para organizar una evaluación integradora y especificada de aspectos de interés para evaluar la sostenibilidad de la ordenación forestal. En consecuencia, estos informes son frecuentemente descriptivos y pueden dar también la errónea impresión de datos de buena calidad. Ésta es una de las razones de la dificultad para una agregación útil. La utilidad del instrumento de los CeI depende de la calidad de la evaluación. Por ello se necesita un control rígido y mecanismos de apoyo, para mantener la calidad de los datos y garantizar la existencia de capacidad técnica en los países para realizar la evaluación.
El uso de los CeI en iniciativas de evaluación que vinculen diferentes niveles de agregación, tales como la Unidad de Ordenación Forestal, el país, la región y el mundo, exige que se sigan rígidamente directrices de evaluación detalladas. Como se mencionó anteriormente, la evaluación de la sostenibilidad depende de la definición de un enorme número de verificadores y detalles técnicos. El marco completo de los detalles de la evaluación, necesario para garantizar la coherencia y compatibilidad de la información, en todos los niveles y unidades, requiere un alto nivel de acuerdo entre los diversos socios implicados y un profundo conocimiento técnico sobre los detalles metodológicos. Así, tal tipo de procesos depende naturalmente de una dirección fuerte, mecanismos eficientes de control y una continua aportación para mantener el orden de tal sistema.
Pero este tipo de métodos técnicos impulsados de arriba abajo está en contradicción con el concepto de los CeI como instrumentos para comunicación y aprendizaje. Como resultado de los diferentes factores sociales, económicos y ambientales, las series de CeI son diversas. Diferentes actores en diferentes situaciones crearán series de CeI significativamente diferentes, incluso si el objetivo de la evaluación es idéntico (Pokorny & Adams 2003). Entre los principales motivos de la diversidad de las series nacionales de CeI están:
La diversidad de los CeI es parte del instrumento. Organizaciones como CIFOR, OIMT y CAF han reconocido este hecho y han desarrollado instrumentos para adaptar las series de CeI a las circunstancias locales y a diferentes actores. De este modo, la evaluación armonizada de una serie completa de CeI no es una expectativa realista. Incluso para indicadores cuantitativos relativamente sencillos, como la cubierta forestal y el número de empleados directos en el sector forestal, es un verdadero desafío lograr una evaluación armonizada en diferentes contextos (Matthews, 2001).
Otro aspecto extraordinariamente importante para discutir la viabilidad de armonizar series de CeI se refiere a la intención general de aplicación de CeI a escala nacional. Los CeI no se aplican para generar hechos estadísticos sobre los bosques. La finalidad esencial de los CeI es la iniciación de procesos de aprendizaje colaborativos sobre la ordenación forestal sostenible principalmente a nivel nacional, e incrementar el entendimiento y mejorar la ordenación de los bosques del mundo. Para tales procesos de aprendizaje, la propiedad de la información es una condición previa fundamental. La información permanece donde se ha generado. Los CeI mantienen esta generación de conocimientos y comunicación. Aunque dominadas por los especialistas, las intensivas discusiones entre diferentes grupos de actores, que han tenido lugar para la definición de series regionales de CeI para la certificación de la CAF, la elaboración de directrices nacionales de ordenación forestal y el desarrollo de series de CeI internacionales, produjeron un importante beneficio respecto al entendimiento y comunicación y ayudaron a clarificar por partes de la sociedad las expectativas relacionadas con la ordenación forestal sostenible. También el desarrollo de numerosas series locales de CeI, especialmente en las áreas rurales de los países en desarrollo, generaron sensibilidad y conocimiento entre los actores locales y mejoró el entendimiento de grupos externos sobre las opiniones locales respecto a los bosques. Hay muchos intentos de usar los CeI como directrices o marcos legales para auditar la calidad y legalidad de la ordenación forestal. Los actores implicados en el desarrollo de CeI están naturalmente interesados en la aplicación de sus propias series de CeI, en vez de recibir series normalizadas generadas sin su participación.
3 Convención sobre Diversidad Biológica, Convención sobre Especies Migratorias, Convención sobre Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres, Convención sobre Humedales, y Convención sobre el Patrimonio Mundial.
4 El concepto es realizado por la Agencia Ambiental Europea. Esta agencia cubre todos los acuerdos ambientales que se refieren a los países de la Unión Europea (64 en el año 2000).
5 Otra iniciativa internacional que trata de la armonización de las convenciones internacionales es el Grupo de Gestión Ambiental (GGA), que es un foro para los organismos de NU y las secretarías de GGA establecidas bajo la presidencia del Director Ejecutivo del PNUMA. La primera reunión de los GGA en enero de 2001 estableció un Grupo de Gestión de Problemas (GGP-con el PNUMA como director de tareas) para tratar de la armonización de la información ambiental, en particular con respecto a las convenciones relacionadas con la biodiversidad. El GGA examinó un documento de antecedentes sobre la “Armonización de la Gestión de la Información y de la Información para los Tratados Relacionados con la Biodiversidad” que proporciona una visión general completa y un resumen de antecedentes, fundamentos, mandatos, necesidades y beneficios de la armonización y perfeccionamiento de la gestión de la información y de la propia información a Mesa, con enfoque especial en las cinco convenciones mundiales relacionadas con la biodiversidad.
6 Celebrado en la Escuela Superior Kotka de Selvicultura e Industria Forestal de Finlandia en 1987, 1993, 1996 y 2002
