La necesidad de conceptos y definiciones comunes para un desarrollo saludable y coherente de los procesos sobre CeI ha sido destacada por los procesos en funcionamiento y aprobada por el PIB y el FIB. Los procesos que participaron en CICI 2003 recomendaron trabajar más en la mejoría de una comprensión común de los conceptos, términos y definiciones relacionados con los criterios e indicadores. Más recientemente el FNUB y el grupo ad hoc de expertos sobre MAR (FNUB, 2003b) urgieron a la 4ª reunión del FNUB a “Estimular aún más a los países miembros de la ACB para que continúen sus esfuerzos para armonizar las definiciones relacionadas con el bosque, con el fin de reducir al mínimo las incoherencias y la mala comprensión de la información y una carga excesiva de ésta ”.
Ha habido algunos trabajos en marcha a nivel internacional para tratar el tema, iniciado particularmente por la FAO con el apoyo de otra serie de organizaciones internacionales. (FAO, 2002a y FAO, 2002b). Pero estos esfuerzos estuvieron en gran parte orientados a la armonización de las definiciones relacionadas con el bosque por órganos internacionales clave que excluyeron los procesos sobre CeI. Las diferencias que existen varían desde las definiciones de los criterios e indicadores hasta la determinación de los tipos forestales. Las incoherencias en cuanto a los conceptos y definiciones plantean problemas particularmente a los países que pertenecen a más de un proceso si se les solicita que proporcionen múltiples informes. No obstante, hasta ahora no han ocasionado grandes preocupaciones ya que no hay enlaces formales u operativos entre los procesos. Pero esta situación es probable que cambie en el futuro si se produce una mayor coordinación y colaboración. La tendencia a utilizar los informes procedentes de diferentes procesos sobre CeI para obtener análisis conjuntos, aumentará también en el futuro con la posibilidad de que los CeI proporcionen el marco para una variedad de informes regulares. Éstos incluyen la Evaluación Mundial de los Recursos Forestales, de la FAO, 2005 y la información de los países al FNUB sobre el progreso del seguimiento, evaluación e información, en favor de la aplicación de la OFS. La recopilación de tales informes con agregación de los datos de los países necesitará el uso de conceptos y definiciones coherentes.
La cuarta reunión del FNUB a celebrar en mayo de 2004 es para tratar de los CeI como parte de su programa principal. Cualquiera que sea el resultado de esta reunión, es esencial la mejora continua de la comprensión común de los conceptos y definiciones, y a este respecto, son también esenciales los trabajos en marcha que incluyen organizaciones internacionales, con la cooperación de los procesos sobre CeI.
Un aspecto notable de los procesos mundiales sobre CeI es la desigualdad de su desarrollo y aplicación. Esto ha afectado a la aplicación coherente de medidas a favor de la OFS a nivel mundial. Con el fin de que los países comiencen la aplicación de los CeI sin retrasarlo hasta que llegue a disponer de suficientes datos sobre los diferentes indicadores, se ha aconsejado determinar un número limitado de indicadores. Aunque este tema ha sido considerado en muchos foros internacionales durante la última década, ha habido cierta renuencia a hacerlo. Esta resistencia es comprensible teniendo en cuenta que la sostenibilidad está definida por una serie completa de criterios. A menos que se realicen progresos en todos los frentes, ello no conduce a la OFS.
El CICI 2003 llamó de nuevo la atención sobre el tema y recomendó que “los países con capacidad limitada consideren el comenzar con una serie esencial de indicadores fácilmente medibles y comprensibles y que los amplíen gradualmente para abarcar otros indicadores de la ordenación forestal sostenible.”
Hay que tener en cuenta que la recomendación se refiere a una serie esencial de indicadores y no a una serie esencial de criterios que fue también parte del debate pasado. La razón es que parece existir un consenso internacional creciente sobre los elementos clave de la OFS. Hay siete áreas temáticas comunes de la OFS, basadas en los criterios de los nueve procesos regionales e internacionales en marcha sobre CeI, conocidos por CICI-2003, COFO 2003 y que ahora son tenidos en cuenta por ejemplo en la Evaluación Mundial de Recursos Forestales (ERF) y en el trabajo de la Asociación de Colaboración sobre Bosques (ACB) para perfeccionar la información relacionada con el bosque:
1. Extensión de los recursos forestales;
2. Diversidad biológica;
3. Estado sanitario y vitalidad del bosque;
4. Funciones productivas de los recursos forestales;
5. Funciones protectoras de los recursos forestales;
6. Funciones socioeconómicas;
7. Marco legal, político e institucional.
Este consenso sobre áreas temáticas comunes (o criterios) proporciona efectivamente una definición común implícita de la ordenación forestal sostenible. Éste es un desarrollo importante en la promoción de la OFS mundial. La próxima cuestión es si existe la necesidad de una serie esencial de indicadores. Al contrario que los criterios, que son en gran medida universales, los indicadores pueden ser específicos de la región, del proceso o del país. Para obtener datos útiles es necesario que los indicadores estén acoplados a las condiciones específicas de cada uno de ellos. En tal sentido, es cuestionable la necesidad de una serie esencial de indicadores acordada universalmente. La recomendación del CICI para países con capacidad limitada para comenzar a aplicar los CeI con una serie esencial de indicadores fácilmente medibles y comprensibles y ampliar gradualmente para cubrir otros indicadores, continúa siendo un método práctico. En cualquier caso, ha habido una tendencia reciente a reducir el número de indicadores y simplificarlos en los procesos más avanzados, porque se dieron cuenta de que eran demasiados. Este proceso y la investigación continua contribuirán a la racionalización de los indicadores, a largo plazo.
Un tema estrechamente vinculado con una serie limitada de indicadores es la investigación. Con los CeI todavía en etapa de desarrollo, hay muchos temas que es necesario resolver para hacerles plenamente operativos. Pero esto no sugiere que los países deban retrasar la aplicación de los CeI hasta que se completen más investigaciones. Es poco probable, por tanto, que cualquier país carezca completamente de los datos básicos requeridos para comenzar la aplicación de los CeI. El paso fundamental es comenzar la aplicación con la información de que se disponga y ampliarla a medida que se vaya disponiendo de los resultados de la investigación o de más información. En la determinación de áreas de investigación CICI captó bien la situación cuando recomendó que “las instituciones nacionales e internacionales deben realizar investigaciones sobre criterios e indicadores que son difíciles de evaluar”.
Hay varios temas incluidos aquí. Los datos sobre la superficie de bosque y producción que están actualmente disponibles para la mayoría de los países, no son sin embargo adecuados para demostrar cómo se están ordenando los bosques o la extensión de los servicios proporcionados especialmente en las áreas ambientales y sociales. En algunos casos, se requieren más fondos para medir datos básicos en bosques no comerciales tales como los terrenos de conservación. En otros casos, se requiere una mejor comprensión de los indicadores a medir y cómo medirlos. Existe también la necesidad de desarrollar metodologías sencillas para aquellos indicadores que han demostrado ser difíciles de evaluar. Además, los bosques, al ser ecosistemas dinámicos, cambian con el tiempo. Análogamente, los valores comunitarios tienden también a experimentar cambios con el tiempo. Estos factores subrayan la necesidad de investigación y de análisis periódicos de los sistemas de CeI para conseguir su pertinencia y eficacia continuadas. Las organizaciones internacionales y de investigación pueden desempeñar un papel importante para tratar de las necesidades de investigación, y un Grupo Asesor Técnico Internacional podría desempeñar un papel muy útil a este respecto.
Hay varios aspectos de los Procesos sobre CeI que es necesario mejorar tal como se ha determinado en diferentes foros incluyendo la conferencia CICI 200311. Nuestro estudio encontró que muchos de los procesos en marcha sobre CeI confirman esta necesidad y destacan una serie de áreas a fortalecer si los CeI han de desempeñar un papel más eficaz en la OFS.
Sólo tres de los procesos, el Paneuropeo, el de Montreal y el de la Organización Africana de la Madera, habían dedicado servicios de OE/S. La unidad de enlace de la CMPBE es una secretaría “móvil” que trabaja en un país durante un período de cinco años y supervisada por un comité general de coordinación que comprende cuatro países miembros seleccionados para mantener un equilibrio geográfico y político. Los miembros actuales de este comité son Polonia, Austria, Noruega y España con la secretaría en Polonia. Los cuatro países comparten también la financiación de la OE/S.
Canadá es la sede de la OE/S del Proceso de Montreal y en algunos costes participan otros países miembros.
Como resultado de un proyecto de varias fases patrocinado por la OIMT, se ha establecido una Oficina de Enlace en la Oficina de la OAM en Gabón, para coordinar la aplicación de todas las actividades del proyecto que tienen relación con los CeI. Los objetivos específicos del proyecto son:
(i) establecer los elementos clave de la capacidad adecuada para aplicar los PCI de OAM/OIMT a nivel nacional en los países africanos productores miembros de la OIMT; y
(ii) establecer los elementos clave con la adecuada creación de capacidad para una eficaz cooperación a nivel regional a través de OAM para apoyar a cada uno de los países miembros en la aplicación de los PCI de OAM/OIMT.
Aparte del proyecto con el que se financia la aplicación de los CeI de OAM/OIMT, el proceso de OIMT no tiene una OE/S dedicada a este fin. Sin embargo, su propia secretaría sirve como equivalente. Esta secretaría coordina todos los aspectos de la información de los países y también apoya a la formación del proyecto de CeI y a la supervisión de otros diversos aspectos del trabajo relacionado con el CeI, siendo proporcionados los costos por el presupuesto administrativo de la OIMT.
Respondiendo a nuestro estudio, los Procesos sin servicios OE/S fueron unánimes en que su ausencia ha dificultado su trabajo. Análogamente, una de las razones de la eficacia de la CMPBE y el PMCI fue considerada como resultado del papel de coordinación de sus oficinas de enlace. El progreso con los CeI de OIMT se debe en gran medida al papel similar desempeñado por su secretaría.
Los Procesos identificaron una serie de áreas en que una OE/S podría ayudar a mejorar la situación:
Todos éstos han demostrado ser instrumentos de un proceso eficaz sobre CeI, aunque la mayoría de ellos no se están realizando actualmente en muchos procesos sobre CeI.
Sin embargo, no hubo un modelo acordado entre los que respondieron en favor de un servicio OE/S. Una solución que surgió fue a favor de un OE/S de un proceso existente para proporcionar estos servicios a otro que no cuente con tal servicio. Tal dispositivo de cooperación entre el PMCI y un proceso regional, está actualmente en consideración. Hubo también apoyo en favor de que la FAO, a través de sus comisiones regionales, o medios similares, adopte el papel de los OE/S, haciendo hincapié en que tales organizaciones tienen mayor impacto que los diferentes países en el cumplimiento de dicho papel. Su experiencia y neutralidad fueron consideradas como elementos importantes para el éxito. De hecho, la FAO, en algunos casos con apoyo del PNUMA, ha desempeñado un papel activo en el establecimiento de varios de los procesos regionales sobre CeI que actualmente carecen de servicios OE/S. Otra opción podría ser vincular la OE/S con un proceso existente, por ejemplo el Proceso del Cercano Oriente que podría beneficiarse si se vinculase estrechamente con el Proceso de Teherán.
No hay un solo modelo de OE/S que pueda ajustarse a todos los procesos internacionales y regionales sobre CeI que lo necesitan. Las circunstancias de cada región son diferentes. Cuando un órgano externo desempeña el papel directivo existe una tendencia entre los países miembros a aceptar un compromiso menor. Lo fundamental para el éxito es contar con un servicio para cada Proceso que sea dinámico, responsable y representativo. Otro requisito fundamental para su éxito –apoyo técnico y financiero adecuado, nunca se puede resaltar suficientemente.
La falta de capacidad es un obstáculo fundamental que afrontan muchos países en la aplicación de los CeI. La OIMT que realiza un programa de formación completa y de ensayos de campo sobre sus CeI, encontró que éste era en la mayoría de los países un gran obstáculo para su aplicación (OIMT, 2001). La capacidad institucional del sector forestal es generalmente débil en muchos países. Dogru, (comunicación personal, 2004) en respuesta al cuestionario, reflexionando sobre el Proceso del Cercano Oriente, resumió la situación de muchos países en desarrollo:
“Los departamentos forestales son pequeños y tienen un número limitado de personal en la mayoría de los países de la región. Este personal está fuertemente dedicado a las actividades diarias de aplicación (conservación de los bosques contra los incendios, usurpaciones, otros agentes bióticos y abióticos, forestación, lucha contra la desertificación). Las estructuras y capacidades institucionales son débiles en los campos de seguimiento, evaluación, inventariación y planificación. Las unidades de enseñanza e investigación forestal son débiles o no existen en algunos de los países”.
Dogru está haciendo eco de las opiniones que se han expresado en muchas reuniones internacionales recientes y que se centraron en la OFS o el seguimiento, evaluación e información. Por lo tanto, el fortalecimiento de los CeI no puede separarse del fortalecimiento de la capacidad. La creación de capacidad incluye una serie de elementos que varían desde lo técnico y financiero a la disponibilidad de datos, mejorando procedimientos de recolección defectuosos e irregulares, almacenamiento y análisis, capacidad de seguimiento e información y conseguir una participación suficiente de los interesados.
Cuatro reuniones internacionales recientes han hecho recomendaciones sobre el fortalecimiento de la capacidad de los países relacionada con la aplicación de la OFS, en particular los CeI. Éstas son CICI 2003, una reunión del grupo de trabajo del Proceso de Montreal, en septiembre de 2003, la consulta de expertos celebrada en Kotka, Finlandia, en julio de 2002 y el Grupo ad hoc de Expertos del FNUB sobre Enfoques y Mecanismos para el Seguimiento, Evaluación e Información en diciembre de 2003. Se enumeran estas reuniones en el recuadro siguiente bajo cinco categorías principales. El tratarlos de una forma coordinada será importante para el fortalecimiento de los CeI para hacerlos más eficaces.
Un área, aunque no equivalente con el compromiso político, sí muy importante para la aplicación con éxito de los CeI, es la participación de los interesados. En las sociedades democráticas, el compromiso político con frecuencia proviene del nivel de atención de los interesados. Por ejemplo, son los interesados los que comenzaron el concepto del DS y de los CeI; la certificación tiene más apoyo político que los CeI debido a que los interesados lo están pidiendo. Éstos demuestran que cuanto mayor es el nivel de conocimiento, comprensión y compromiso de los interesados, mejores son las oportunidades para una aceptación más amplia y una mejor aplicación. También ha sido un tema analizado en muchos foros internacionales que tratan de la OFS y la participación efectiva de los interesados es uno de los factores catalizadores más importantes para el éxito de la aplicación de los CeI. A menos que exista una demanda de todas las partes interesadas, la aplicación de cualquier iniciativa de ordenación sostenible es probable que falle. No obstante, los procesos de los interesados suelen ser lentos y pueden ser costosos ya que intrínsecamente tratan de influir de algún modo en los comportamiento o aptitudes de estos grupos (Prabhu, 2003). Como han señalado muchos de los que han respondido a nuestro cuestionario, existe en la actualidad una implicación insuficiente en muchos países de los actores clave en el trabajo de los CeI. El desarrollo de los CeI ha sido, en gran parte, un proceso de arriba abajo, dirigido por agencias gubernamentales. La industria internacional y las ONGs ambientales estuvieron también implicadas pero a nivel nacional la implicación de los interesados ha sido reducida.
Se han logrado buenos progresos en la implicación de los interesados a nivel regional e internacional. Muchos foros cuentan actualmente con grupos asesores de interesados. El FNUB ha iniciado el diálogo con múltiples interesados que tiene lugar durante cada sesión del Foro. Reconociendo el papel fundamental que los interesados pueden desempeñar en la aplicación con éxito de los CeI, varias organizaciones internacionales y organismos bilaterales de desarrollo han avanzado en el apoyo a tales esfuerzos. La mayoría de tales ejemplos que fueron analizados habían recibido o financiación o apoyo técnico procedente de una o más agencias extra-nacionales.
Fortalecimiento de la capacidad: propuestas de reuniones internacionales recientes |
i) Los recursos y el papel de las organizaciones internacionales |
• Los departamentos forestales nacionales y los procesos sobre criterios e indicadores deben buscar apoyo para su trabajo sobre criterios e indicadores, a través de socios nacionales, la FAO, la OIMT, el Servicio del Medio Ambiente Mundial y otras organizaciones y mecanismos apropiados. A este respecto, la comunidad de donantes debe apoyar los esfuerzos de los países en desarrollo, incluyendo la provisión de ayuda financiera, tecnología y conocimientos. |
• Invitar al Servicio de Medio Ambiente Mundial (FAM), dentro de su mandato, a proporcionar fondos para fortalecer las capacidades nacionales de los países en desarrollo y de los países con economías en transición para el seguimiento, evaluación e información relacionados con el bosque como componente de sus proyectos sobre diversidad biológica, cambio climático y degradación de las tierras. |
• Invitar a los miembros de ACB y otras organizaciones, instrumentos y procesos internacionales y regionales, a apoyar el fortalecimiento de la capacidad de aquellos procesos sobre criterios e indicadores que están en las primeras etapas de madurez, y estimular a los procesos sobre criterios e indicadores para que intercambien sus experiencias en los esfuerzos de creación de capacidad. |
ii) Cooperación y Coordinación |
• Los procesos sobre criterios e indicadores y sus países miembros deben fortalecer la cooperación, incluyendo la cooperación Sur-Sur y Norte-Sur, compartiendo experiencias y conocimientos, mediante reuniones conjuntas, talleres, conferencias ministeriales, redes de correo electrónico y otros mecanismos apropiados. |
• Los países y procesos deben utilizar los mecanismos y foros existentes para fomentar la colaboración y coordinación entre los procesos sobre criterios e indicadores, incluyendo el fomento de la creación de capacidad. |
• Los procesos sobre criterios e indicadores deben incrementar la comunicación, la colaboración y cooperación entre sus miembros. |
iii) Recolección de datos |
• Los procesos sobre criterios e indicadores deben revisar, refinar y compartir los datos y deben desarrollar estrategias para ayudar a los países a movilizar recursos para recoger los datos necesarios. |
iv) Investigación y enseñanza |
• Las universidades y otras instituciones educativas deben ser estimuladas para incorporar en sus curricula la última información sobre la ordenación forestal sostenible y proveer técnicas para desarrollar y aplicar los criterios e indicadores incluyendo la participación de interesados, la gestión de conflictos y la llegada al público. |
• Las instituciones nacionales e internacionales deben realizar o facilitar la investigación sobre criterios e indicadores que son difíciles de evaluar. |
v) Otros sistemas para ser eficaces |
• Los países con capacidad limitada deben considerar el comenzar con una serie de indicadores esenciales fácilmente medidos y comprensibles y ampliar gradualmente para abarcar otros indicadores de la ordenación forestal sostenible. |
La participación efectiva de los interesados no implica simplemente solicitudes de participación. Debe ser una oportunidad para participar ellos mismos en la selección de los CeI. Y debe desarrollarse proporcionando tiempo y recursos adecuados y también tratándolos como parte integrante del proceso de toma de decisiones. Es necesario continuar estos esfuerzos a nivel nacional. Hay un importante papel que pueden desempeñar la FAO y la OIMT y también las oficinas de enlace de los procesos en la atracción de una mejor participación de interesados a nivel nacional.
El progreso en la aplicación de los CeI debe hacerse en dos frentes principales. Éstas están incrementando progresivamente el nivel de aplicación de los CeI12 y, al propio tiempo, incrementando el número de países implicados en la aplicación. (Véase el diagrama 1). Sólo cuando se cumplen estas dos condiciones se realizan progresos positivos hacia la ordenación forestal sostenible mundial. En el diagrama hay un movimiento hacia un nuevo nivel desde la curva A1 a la A3 tal como demuestra la flecha.
Hay, sin embargo, una serie de problemas relacionados con ambos frentes tal como se señala en este documento y en otras partes. Un área importante que no ha sido tratada hasta ahora es la necesidad de atraer a los países que están actualmente fuera de cualquier proceso sobre CeI13. Podrían existir varias razones para su falta de participación. Tal como se demuestra en el cuadro, muchos de ellos son pequeños estados insulares que no tienen capacidad o interés para llegar a implicarse en tales procesos. Algunos podrían desconocer el enfoque creciente sobre la OFS debido al pequeño tamaño de su sector forestal. Pero todos ellos podrían beneficiarse de la ordenación forestal sostenible y de la fuerza que los CeI proporcionan a este fin.
Hay que señalar, sin embargo, que la posición de estos países no es muy diferente de algunos otros que pertenecen a un proceso, de manera automática, por ser parte de una región o una agrupación que está comprometida con los CeI, pero sin ningún esfuerzo en el país para absorberlos o aplicarlos. Organizaciones internacionales como la FAO, la OIMT y otros miembros de la ACB y también ONGs podrían desempeñar un papel importante para llegar a incluir estos países en el tema, haciéndoles participantes activos.
11 Véase por ejemplo Prabhu et al, 2003.
12 Esto incluye el uso de los CeI a nivel de país para el diseño de inventarios, evaluaciones, desarrollo de políticas, directrices y evaluaciones de sostenibilidad subnacional, etc.
13 Véase el cuadro 3 del apéndice sobre una lista provisional de países.
