III. TENDENCIAS Y PERSPECTIVAS DEL SECTOR FORESTAL
DE AMERICA LATINA

1. Estudio de perspectivas del Sector Forestal en América Latina (Olman Serrano, FAO)

Como seguimiento a las recomendaciones de sus países miembros, el Departamento Forestal de la FAO se ha comprometido a presentar periódicamente estadísticas forestales, así como de analizar esta información y elaborar las perspectivas del sector.

Una de las recomendaciones específicas de la vigésima primera reunión de la Comisión Forestal para América Latina y el Caribe (COFLAC), realizada en septiembre del 2000 en Santa Fe de Bogotá incluye la elaboración de un estudio de perspectivas del Sector Forestal en América Latina.

En qué consiste un Estudio de Perspectivas

La FAO con sus países miembros y sectores interesados identifican una serie de posibilidades y opciones respecto de medidas que podrían ayudar a los países en el logro de sus objetivos relativos a los bosques y al Sector Forestal. Los equipos de estudio, integrados por personal de la FAO y expertos de los países, reúnen información y examinan las tendencias en relación con los aspectos más importantes de la esfera forestal y aquellos externos que influyen el sector. La atención se centra en los aportes sociales y ambientales de los bosques y su utilización. Los países participantes determinan objetivos para sus bosques y analizan opciones para su conservación y desarrollo. La FAO y sus miembros examinan de manera conjunta las medidas necesarias para que los países alcancen estos objetivos. Se hace hincapié en una activa determinación del futuro de los bosques, cuya base radica en las políticas y las inversiones que se ejecutan y realizan en el presente.

Una tarea importante de los estudios de perspectivas consiste en trabajar con los países a fin de identificar una variedad de posibilidades y opciones para la adopción de medidas dentro y fuera del Sector Forestal, y se dedican esfuerzos con miras a especificar las repercusiones de tales opciones. El estudio de perspectivas posee elementos tanto cualitativos como cuantitativos. En él se ofrecen proyecciones de modelos basados en el mercado de la oferta y la demanda de productos y servicios forestales en el futuro, junto con descripciones cualitativas de la experiencia y las políticas de los países. En un estudio de perspectivas se procura analizar datos informativos y estadísticos con objeto de describir o esbozar un futuro posible. Lo que se intenta es conformar un cuadro coherente de cómo podría lucir el porvenir según las decisiones que se tomen hoy día.

En los estudios de perspectivas se aborda tanto el presente como el futuro. Su objetivo principal es servir de apoyo al examen y la reforma de las políticas. Un estudio de esta índole puede señalar la gama de opciones disponibles, y presentar algunas conclusiones acerca de los diversos resultados que podrían derivarse de ellas. En términos generales, los estudios de perspectivas aportan contribuciones a tres esferas principales:

• El desarrollo y la planificación de políticas a nivel nacional

• El diálogo internacional en materia de bosques

• La planificación de las inversiones

Tales estudios describen el aspecto que podrían tener en el futuro los bosques del mundo. El estudio de perspectivas ayuda a los países a disponer sus propios objetivos de política en un contexto global, facilitando así un desarrollo y planificación de políticas a nivel nacional con mejores bases. Por ejemplo, al disponer una medida relativa a la futura disponibilidad de fibra de madera, los países - así como las empresas - pueden tomar decisiones acerca de la conveniencia de realizar inversiones en nuevas plantas de transformación y en relación con qué tipo de instalaciones deberían realizarse.

Otra utilidad análoga se puede hallar en el ámbito del diálogo internacional en materia de bosques. Una ordenación forestal eficaz puede tener relevancia social, ecológica y económica a nivel internacional, además de brindar beneficios en el plano nacional. En consecuencia, se registra un creciente interés en la información y en los datos reunidos y compilados en los niveles mundial y regional. La ordenación forestal sostenible, el cambio climático y el comercio, representan tres cuestiones en que por lógica las oportunidades y necesidades se están abordando a nivel mundial.

Un tercer uso importante de los estudios de perspectivas es el inherente a la planificación de las inversiones. La mejora de la ordenación de los bosques exige nuevos enfoques de ordenación y una utilización más eficiente. Análogamente, la naturaleza cambiante de las preferencias del mercado y de los recursos de fibra significa que la industria de los productos forestales necesitará modificar la producción y modernizar su tecnología. A fin de aumentar el capital privado necesario la industria forestal está en la obligación de convencer a los banqueros y financieros que el cambio es tanto necesario como rentable. Ello requiere de una información y datos acreditados que puedan apoyar este argumento.

Estudios de base

Los estudios de perspectivas toman, entre otras cosas, datos e informaciones de estudios de base que se han completado recientemente. Por ejemplo, a principios de 1997 se elaboró un estudio provisional de las perspectivas mundiales de los productos forestales que se concentraban en las previsiones de la oferta y la demanda futuras de madera y de productos maderables, basadas en la elaboración de modelos econométricos de las tendencias pasadas en los mercados de productos forestales. Este estudio destacó la necesidad de una investigación más detallada en dos áreas: oferta y demanda de leña y el potencial de suministro de madera de las fuentes no forestales (incluso los árboles situados fuera de los bosques y las fuentes secundarias de suministro de fibra). Además, en una ulterior discusión acerca de la perspectiva provisional se aconsejó que, por lo general, se debería prestar mayor atención al aspecto de la oferta en los futuros estudios de perspectivas. La FAO respondió a estas demandas con la ejecución de los dos estudios de perspectivas descritos a continuación:

• El Modelo de Suministro Mundial de Fibras (MSMF) se inició a finales de 1995. Junto con un modelo de previsión sencillo el estudio incluye una compilación de las más recientes estadísticas de inventarios forestales, así como datos sobre la fibra recuperada y no leñosa. En términos generales, este estudio supone una contribución al desarrollo de la política forestal al subrayar y enfatizar la necesidad apremiante de disponer de datos, información y análisis fiables sobre las fuentes de fibra industrial y sobre su utilización, y a su vez, respaldará los esfuerzos para lograr la ordenación forestal sostenible.

• El estudio de las perspectivas mundiales de los productos forestales es el quinto de una serie de estudios mundiales sobre la oferta y la demanda que la FAO, a partir de 1982, ha realizado cada cinco años aproximadamente. Este estudio, intenta ir más allá del alcance de los precedentes estudios de perspectivas, dando una mayor interpretación de las previsiones de la oferta y la demanda futura desde el punto de vista del desarrollo de la política forestal y de la ordenación forestal. De este modo, procura superar la simple pregunta de cuánta madera se necesitará en el futuro, y abordar varias cuestiones como: de dónde procederá la madera, quién la producirá y cómo se producirá y utilizará. Esto, inevitablemente, conduce a la interrogante sobre cómo tendrían que estar estructuradas en el futuro las instituciones y las políticas forestales. El estudio intenta responder a algunas de estas preguntas.

Ejemplo del estudio en Asia y el Pacífico

La FAO y la Comisión Forestal para Asia y el Pacífico llevaron a cabo el Estudio de Perspectivas del Sector Forestal en Asia y el Pacífico (EPSFAP) el cual se completó en el año 1998. Con el EPSFAP se intentó reunir una serie de datos forestales a fin de ofrecer una descripción y un análisis coherente de la situación y las perspectivas del Sector Forestal de la Región. El estudio incluyó cerca de 50 documentos de trabajo y resúmenes que vertían sobre diversos temas relacionados con la esfera forestal. Los aspectos formales del estudio culminaron en la elaboración de un informe general, que se publicó en noviembre de 1998.

El EPSFAP ha contribuido a que se atribuya considerable importancia e interés a la evolución de la Región de Asia y el Pacífico, y ha dado origen a una serie de nuevas actividades e iniciativas en ella. Una de éstas es el proyecto relativo al Programa de Ordenación Forestal Sostenible en el Asia Meridional y en el Sudeste Asiático, esto es, una actividad conjunta entre la FAO, la Comisión Europea y países participantes de la Región. El Programa tiene la finalidad de promover la ordenación sostenible de los árboles y bosques del Asia meridional y del sudeste asiático, sobre la base de políticas que integran y equilibran los aspectos pertinentes de carácter económico, ecológico y social inherentes a la silvicultura. Asimismo, tiene por objetivo fortalecer la capacidad a nivel nacional, de reunir, compilar y divulgar información fidedigna y actualizada respecto de la esfera forestal, analizar este sector y hacer llegar la información a los responsables de la adopción de políticas.

Ejemplo del estudio sobre Africa

El Estudio de Perspectivas del Sector Forestal en Africa se inició en 1998 y en este año 2000 está en plena elaboración. Este pretende complementar y reforzar las iniciativas nacionales en curso para elaborar y ejecutar programas forestales nacionales. En él se expondrán distintas alternativas futuras para el Sector Forestal africano y se indicará en qué forma las decisiones políticas pueden influir en esas alternativas. Se señalará también la necesidad de prestar apoyo institucional y de adoptar medidas. Si se adoptan políticas y acciones adecuadas, incluida una mayor inversión, Africa podrá conseguir la conservación y la utilización sostenible. El estudio de perspectivas de Africa es una tarea que realizan en cooperación la FAO y sus oficinas exteriores, los gobiernos Africanos, la Dirección General de Desarrollo de la Comisión Europea, el Banco Africano de Desarrollo, el Banco Mundial, el sector industrial y organizaciones no gubernamentales.

Estudio sobre América Latina

El estudio de perspectivas del Sector Forestal en América Latina se inicia en Octubre del 2000. Este se ejecutará bajo el marco del proyecto FAO/Unión Europea, Información y Análisis para el Manejo Forestal Sostenible y se prevé que sea completado en el año 2002. Representantes de los respectivos gobiernos, grupos no gubernamentales y sector privado unirán esfuerzos para la elaboración de una visión conjunta del Sector Forestal, formulando alternativas y acciones necesarias para alcanzar esa visión. En este nuevo proceso, es importante poner en práctica las lecciones que hemos aprendido de los anteriores estudios de Asia y Africa como son:

• La necesidad de involucrar con más intensidad a los países y sus respectivos sectores

• Hacer un esfuerzo especial para que los beneficios de este estudio sean de alcance más amplio y de utilidad práctica para los países

• Poner la debida atención a los asuntos regionales

• Reforzar la colaboración e intensificar el diálogo a nivel regional

• Tratar de abarcar una audiencia más amplia

2. Elementos constitutivos de un futuro proyecto sobre el estudio de tendencias y perspectivas del Sector Forestal en América Latina

Para la planificación de este estudio durante el Taller se le consideró en el contexto de la formulación de un proyecto para ser financiado por un país u organismo aún no definido y para ser ejecutado en el contexto de la Región. Para ello, se utilizó la metodología del marco lógico, también conocida como ZOPP³ . En una versión resumida de esta metodología se cumplieron los siguientes pasos:

• Análisis de problemas de la situación del Sector Forestal en América Latina: identificación del Problema Central, de sus causas y de sus efectos. El resultado final de este análisis es el Arbol de Problemas.

• Definición de las priorizaciones temáticas para el estudio a partir del Arbol de Problemas.

• Elaboración de la Matriz de Planificación del Proyecto para la realización del estudio con los siguientes elementos:

- Estructura de objetivos y actividades

- Indicadores y fuentes verificables objetivamente

- Supuestos Importantes

• Definición de la estructura de apoyo para el estudio:

- Involucrados principales

- Roles

- Aportes

Análisis de problemas

El Análisis de Problemas es el proceso metodológico para realizar el diagnóstico orientado a la identificación de las situaciones deficitarias, insatisfactorias o problemáticas respecto al tema central de análisis. El procedimiento de trabajo previsto era el siguiente:

• Identificación del Problema Central de la situación, es decir, la selección entre los problemas principales de aquel que permitiera el enfoque analítico más funcional para el proyecto

• Identificación de las causas principales del Problema Central

• Identificación de los efectos del Problema Central. Por razones de tiempo, este paso no fue realizado

Para la identificación del Problema Central fueron formados tres grupos de trabajo los que debían discutir y ponerse de acuerdo en una propuesta, la que debía ser confrontada con las propuestas de los otros dos grupos y de allí escoger la formulación más adecuada. Después del intercambio de ideas en cada uno de los grupos, fueron identificadas tres formulaciones que eran muy coincidentes, por lo que la selección de la formulación definitiva fue un proceso muy rápido. El Problema Central identificado fue el de Modelos no sustentables de uso del bosque.

Luego, en el plenario, fueron identificados los problemas que originan ésta situación, es decir, las causas directas del Problema Central, según la opinión de los participantes del Taller, son las siguientes:

• Capital natural degradado en los bosques nativos

• Subvaloración de los bienes, servicios y funciones de los bosques

• Desconocimiento de la dinámica de los ecosistemas

• Difícil acceso a tecnologías adecuadas

• Desconocimiento de la trayectoria del Sector Forestal

• Políticas públicas inadecuadas

• Inseguridad jurídica sobre la tenencia de la tierra

A partir de la identificación de estas causas, fueron conformados grupos de trabajo con la tarea de identificar las causas de estos problemas, es decir, las causas de las causas del Problema Central. Los resultados de los grupos de trabajo fueron presentados en el plenario donde fueron finalmente aprobados⁴.

Definición de las priorizaciones temáticas para el estudio

Utilizando el diagnóstico, es decir el Arbol de Problemas, como punto de partida para la identificación de las áreas temáticas que debería tener el estudio se hizo una discusión en plenaria con dos resultados:

• Identificación de factores importantes que deberían servir de marco referencial para el proyecto.

• Aprobación de todos problemas principales, identificados como causas directas del Problema Central, para ser considerados como temas principales del proyecto.

El marco referencial aprobado incluye los siguientes temas:

Temas transversales

• Presiones externas al sector y al país

• Elaboración de escenarios valorados económica, social y ambientalmente

• Globalización y sus efectos en el Sector Forestal

• Desarrollo de los recursos humanos

• Desarrollo y divulgación de instrumentos de proyección y decisión

• Desarrollo institucional

• Compromisos internacionales

Aspectos sociales

• Equidad y beneficios del bosque

• Participación social

Aspectos ambientales

• Monitoreo de los ecosistemas boscosos

Aspectos económicos

• Características y tendencias de los mercados

Elaboración de la matriz de planificación para la formulación del proyecto

Objetivos y actividades principales

En reunión plenaria y en grupos de trabajo fueron elaboradas y aprobadas las siguientes formulaciones para la estructura del proyecto:

Las actividades⁵ fueron elaboradas en grupos de trabajo y se utilizó el Arbol de Problemas como orientación general.

Indicadores verificables objetivamente y sus fuentes de verificación

Los Indicadores verificables objetivamente precisan los impactos esperados en el objetivo superior y en los resultados/productos. Los impactos son los cambios esperados en la situación a nivel general y en las distintas áreas de acción de la estrategia de acción. Los indicadores conllevan, además del criterio general de medición, elementos de calidad, cantidad, tiempo, región y género, si corresponde. Las fuentes de verificación especifican las fuentes de información que deben ser utilizadas para verificar el cumplimiento de los indicadores.

Los indicadores verificables para el objetivo del proyecto son:

• Impactos en sostenibilidad en aspectos económicos, ambientales y sociales

• Los programas forestales nacionales de los países utilizan los resultados del proyecto

• Incremento de la importancia del Sector Forestal en las estrategias de desarrollo de los países

• Incremento de la importancia del Sector Forestal en las cuentas nacionales de los países

• Utilización de los productos del proyecto en los foros nacionales, subregionales y regionales

• Incorporación/utilización de los productos del proyecto en la gestión institucional y política de los países

Los participantes en el Taller consideraron que no existían las condiciones de determinar, en ese momento, los atributos como la cantidad y los otros indicadores definidos más arriba. La dimensión de esos atributos es también diferenciado por países y el grado de desarrollo del Sector Forestal.

Los indicadores para los resultados/productos se encuentran en la matriz de planificación del proyecto⁶ . Las fuentes de verificación no fueron formuladas en su totalidad durante el Taller, por lo que deben ser completadas posteriormente.

Supuestos importantes

Los supuestos son de importancia para el éxito o fracaso del proyecto, pero se encuentran fuera del control de los responsables directos de éste. La incorporación de los supuestos (llamados también condicionantes externos) en la matriz de planificación deriva de la necesidad de darles un seguimiento y tratar de influir su comportamiento. Las condiciones previas son requisitos importantes que deben darse como condición inicial para la ejecución de toda la estrategia (general) o de algunas actividades específicas.

En grupos de trabajo fueron identificados los supuestos relevantes para alcanzar los distintos resultados. Para alcanzar el objetivo del proyecto no fueron identificados supuestos. Si después de un análisis posterior, aún no se identifican supuestos para ese nivel, significaría que la mera consecución de los resultados/productos (con sus supuestos), aseguraría la realización del objetivo del proyecto. Condiciones previas no fueron identificadas. Los supuestos para alcanzar los resultados se encuentran en el Anexo IV.

Definición de la estructura de apoyo para el estudio

La importancia de este paso de la planificación estaba justificada por la hipótesis de que si el estudio estuviese adecuadamente inserto en las estructuras nacionales del Sector Forestal de los países, se tendría un avance importante en asegurar su sostenibilidad e impacto regional. Para la realización de este análisis se hizo una discusión y aprobación en plenario sobre los siguientes puntos:

Criterios generales a considerar en la ejecución del estudio

• Situarlo en el contexto de la COFLAC en un marco regional y subregional

• Inserción dentro de las políticas y gestión institucional nacional

• Involucrar a los actores no gubernamentales

• Manejo comunicacional orientado a la “gente común” de las ventajas del proyecto

• Situarlo en el contexto del Consejo Centroamericano de Bosques y Areas Protegidas (CCAB-AP), del Tratado de Cooperación Amazónico (TCA) y del Mercado Común del Sur (Mercosur) y en dicho contexto en el Centro del Desarrollo Forestal (CEDEFOR)

• Involucrar a asociaciones de productores privados

• Internalización en el contexto de la COFLAC a través de talleres de reflexión nacionales con apoyo de la FAO

• Que la Carta de Acuerdo FAO – CONAF para el Plan Forestal Nacional de Chile, incorpore el tema de informaciones y perspectivas del Sector Forestal

• Buscar otros socios como la Organización Internacional de Maderas Tropicales (OIMT) y el Banco Interamericano de Desarrollo.

• Incorporar el tema en la próxima reunión del Comité Ejecutivo de COFLAC (1 de diciembre del 2000 en Ouro Preto, Brasil)

• Buscar inserción en los convenios mundiales de biodiversidad y cambio global

Involucrados y Roles principales en su ejecución

³ Sigla alemana que significa Planificación de Proyectos Orientados a los Objetivos.
⁴ Véase en Anexo 3: “ El Arbol de Problemas aprobado”.
⁵ Véase Anexo 4: Matriz de planificación del proyecto.
⁶ Véase Anexo 4.