J. W. Bruce, S. Rudrappa y L. Zongmin
John W. Bruce es investigador Titular y Profesor del Centro de Tenencia de Tierras y Departamento Forestal, University of Wisconsin - Madison.
Sharmila Rudrappa y Li Zongmin son investigadores adjuntos del Centro de Tenencia de Tierras, University of Wisconsin - Madison, Estados Unidos.
La evolución hacia una economía mixta en China ha afectado a distintos aspectos de la ordenación local de tierras forestales, especialmente al sistema de la propiedad común.
En China las reformas hacia una economía mixta comenzaron en 1978. Se han llevado a cabo bajo los auspicios del partido comunista, el cual ha dejado un amplio margen para la experimentación local respecto a formas organizativas y derechos de propiedad para la ordenación de recursos. Se ha acumulado así una notable experiencia, que debe examinarse en el contexto de un peculiar planteamiento de la legislación y el cambio social, según el cual la ley es la cumbre del proceso de cambio, ya que el estado aprueba y consolida los experimentos sociales y económicos que dan buenos resultados.
El sector agrícola fue el principal centro de atención durante las reformas de la organización de la producción rural entre fines del decenio de 1970 y el decenio de 1980. Las grandes comunas se dividieron en centros más pequeños que en muchos casos correspondían a pequeñas cooperativas provenientes de anteriores consolidaciones. A su vez, las pequeñas cooperativas a menudo se fundaban en las aldeas anteriores a la revolución.
Las reformas mantuvieron la tierra como un bien público, pero aclararon la naturaleza y el emplazamiento de la propiedad pública, así como la autoridad responsable de la gestión de la tierra, y sus recursos. La Constitución de 1982 (art. 10) y la Ley Nacional de Ordenación Territorial, que entró en vigor en 1987 (arts. 8 y 12), confirmaron que las nuevas «aldeas administrativas» habían heredado la propiedad de la tierra, y que podía asignarse su gestión a grupos más pequeños o a los hogares. La tierra incluía todos los terrenos de viviendas, parcelas de cultivo privadas, y las zonas yermas y de montañas.
Se han hecho muchos experiencias a nivel de aldea, tanto con sistemas en pequeña escala como institucionales de gestión de recursos. En cuanto a la «responsabilidad de la producción», al principio las reformas atribuían a veces la tierra de labranza a grupos más pequeños y supuestamente más manejables, que solían ser antiguos equipos de trabajo o brigadas de las anteriores comunas. La tierra se asignaba administrativamente, muchas veces de año en año, pero los equipos disfrutaban de una gran autonomía de gestión a condición de producir una cantidad determinada de un cultivo a un precio establecido. Sin embargo, a medida que avanzaba la reforma, la mayoría de las comunidades optaron por un «sistema de responsabilidad familiar», por el cual la tierra se asignaba a familias con la obligación de producir el volumen determinado. A excepción de las grandes fincas estatales del norte de China, la agricultura familiar se ha convertido en la forma más universal de organización productiva, abarcando el 95 por ciento de todas las fincas familiares.
Cambios de las bases jurídicas en la gestión de las tierras forestales
Es evidente que la producción familiar será la forma de propiedad más difundida en la agricultura de regadío china, pero se sigue experimentando sobre la organización de la producción en terrenos de ladera de montaña. Hay grandes zonas de terrenos montañosos aptos para bosques o huertos. Estas zonas se encuentran dentro del territorio de las aldeas, y anteriormente estaban controladas por las comunas. Bajo este sistema, se tendía a abandonar dichas zonas y, como suele ocurrir cuando no hay controles sociales eficaces sobre los recursos naturales, quedaron denudadas. Más del 60 por ciento de los terrenos forestales rurales están sometidos al control de las cooperativas económicas aldeanas y no del estado (Leí y Sheng, 1993).
En China la forestación suele concebirse como una recuperación de estas tierras de ladera y montaña, empleando modelos de explotación agraria que van del monocultivo de la madera a la agrosilvicultura familiar, integrado en un sistema de agricultura mixta. La preparación de estos terrenos requiere mucha fuerza de trabajo, que suelen organizar las aldeas a modo de «campaña», con un considerable apoyo de los organismos oficiales provinciales. Pero la responsabilidad de la gestión, basada en los derechos de ocupación de la tierra, suele concederse a unidades más pequeñas y a las familias, y las aldeas y proyectos han hecho experiencias tanto de propiedad forestal individual como pública.
Esto hizo necesario un gran cambio en el fundamento jurídico de la ordenación forestal. La Ley Forestal de 1979 prácticamente prohibía todo lo que no fuera silvicultura colectiva o estatal. Después de las reformas sobre tenencia de tierras de finales del decenio 1970 y principios del decenio de 1980 y de la constitución de 1982, se promulgó una nueva Ley Forestal en 1984. El artículo 23 estipula que los árboles plantados por la cooperativa pertenecen a la cooperativa, y que «los árboles plantados por los campesinos alrededor de sus casas, en parcelas privadas y en colinas bajo su gestión son de su propiedad». Continúa: «En el caso de colinas yermas y terrenos sin cultivar aptos para la forestación que son de propiedad del pueblo y de la colectividad y sean contratados por ésta o por particulares para la plantación de árboles, dichos árboles forestales plantados por la colectividad o el particular contratante son de su propiedad a no ser que en el contrato se estipule de otro modo».
Distribución de derechos sobre los terrenos forestales dentro de la comunidad
Desde un punto de vista político, un tema clave de la transición ha sido cómo distribuir dentro de la comunidad los derechos sobre las tierras forestales. Para los terrenos agrícolas, las subdivisiones iniciales de la tierra de labranza entre los hogares era rigurosamente igualitaria, dando lugar a la fragmentación de las fincas. Lo mismo ha ocurrido con los terrenos forestales en algunas comunidades y en determinados proyectos, pero también se ha experimentado con al menos tres tipos de unidades de gestión más amplias como alternativa a la simple gestión familiar. Las tres contemplan la gestión de la propiedad pública. La primera consiste en la gestión directa por la propia cooperativa económica. La unidad es pública, funciona como un propietario/administrador, instituye un sistema unificado de gestión de los recursos, y puede considerarse una institución de propiedad pública común. Se puede explotar un bosque como unidad única, o realizar varias operaciones de forma descentralizada, según resulte más eficaz, como una empresa explotaría un bosque de producción. Algunos bosques de aldeas continúan explotándose de esta forma que sigue considerándose uno de los métodos para la deforestación.
La segunda es la explotación privada, realizada a menudo por uno o más «hogares especializados» a los que la cooperativa económica concedió contratos de gestión de larga duración. La «empresa» puede ser una única familia, o puede tener la gestión y la propiedad separadas; también puede estar formada por un grupo de hogares que han aunado sus recursos y los explotan coordinadamente. Actualmente, esta es la forma predominante de silvicultura comunitaria en China, pues eran más de 150000 las explotaciones de este tipo en 1991 (Leí y Sheng, 1993).
La tercera es la asociación de accionistas, generalmente organizada por la aldea, y que puede ser de naturaleza pública o privada. Las asociaciones privadas son más amplias que casi todas las demás estructuras forestales privadas, y las asociaciones públicas se diferencian de la gestión colectiva por el carácter voluntario de la participación y por el alto grado de autonomía de gestión que se le confiere. El carácter público o privado de las asociaciones no siempre suele ser absolutamente claro.
En una localidad, se pueden encontrar una gran diversidad de formas institucionales, modelos de experimentación y cambios acontecidos con el tiempo. Por ejemplo, desde 1981, se dio a los hogares de la Prefectura de Huaihua, Provincia de Hunan, pequeñas parcelas en zonas de montaña en condiciones a las aplicadas en las zonas de producción de cereales dentro del sistema de responsabilidad de los hogares. Hasta 1984, sólo los hogares con un importante exceso de mano de obra fueron capaces de aprovechar sus parcelas forestales y, además sólo se ofrecían contratos de corta duración. La escasa seguridad en la tenencia de tierras dio lugar a que algunos hogares talaran árboles en pie, provocando una importante deforestación. Los planificadores se plantearon la posibilidad de hacer borrón y cuenta nueva con las pequeñas explotaciones y repartir los terrenos entre operadores especializados, pero les preocupaba la reacción popular.
La propia evolución lo hizo innecesario. Una reforma política de 1984 fijó por un mínimo de 15 años los arrendamientos de la cooperativa económica aldeana a los usuarios agricultores (Documento de Trabajo Rural de 1984, Documento N°1 de 1984), y reconoció la necesidad de contratos más prolongados para «proyectos con un largo ciclo de producción, como árboles frutales, montes, bosques, colinas denudadas y tierras yermas...». En estos casos, se han establecido contratos por períodos de 30 a 50 años (Bruce y Harrell, 1989; Prosterman y Hanstad, 1993). En virtud de la enmienda del art. 10 de la Constitución introducida el 12 de abril de 1988 por el Congreso Nacional Popular, los arrendamientos pueden comercializarse normalmente, pero no sólo, dentro de las comunidades. En algunas comunidades, por ejemplo en el Condado de Meitan, Provincia de Guizhou, el mercado de tierras en zonas repobladas se ha promocionado activamente mediante la financiación de las transferencias (Bruce y Harrell, 1989).
A partir de 1985, ha habido un proceso de consolidación voluntaria de estas explotaciones. Aproximadamente la mitad de los terrenos han sido objeto de transacciones. Por una parte, se han consolidado arrendamientos de terrenos montañosos en manos de un número limitado de hogares que tenían explotaciones mayores y estaban especializados en producción forestal y gestión de huertos. Otra solución, que afecta prácticamente a la misma cantidad de terreno, ha sido que los hogares reúnan sus tierras en unidades compartidas. Actualmente, el gobierno sigue la política de uniformar las cláusulas contractuales (Liu Shouying. 1992).
Otro ejemplo es el Proyecto de suelos rojos, un esfuerzo de aprovechamiento de tierras en varias provincias del sur de China, que ha experimentado con la organización de la reforestación en régimen de propiedad tanto pública como familiar. En tierras de ladera que han sido abandonadas como tierra yerma demasiado explotada durante generaciones se promueve la plantación de huertos, y otros cultivos de árboles. Los métodos adoptados en las Provincias de Jiangsu y Fujian ilustran las diferentes estrategias de ordenación. En Jiangsu, las aldeas locales movilizaron esfuerzos para la preparación de terrenos y plantación de árboles en las colinas pertenecientes a cada aldea. Los administradores de los bosques comunitarios fueron seleccionados competitivamente, y se firmaron contratos que contemplaban tanto un nivel de ingresos para la aldea, como incentivos para el administrador. La creación de grandes huertos dio excelentes resultados (Zeng Hu 1994).
Por el contrario, en Fujian, se reforestaron las laderas dentro de un programa de repoblación más amplio, que incluía el traslado de colonos de otras zonas a pequeñas propiedades con arrendamientos de 15 años. Sin embargo, los productores locales de arroz se enojaron al sentirse excluidos del programa, y hubo que redistribuir los terrenos dando prioridad a los lugareños. La duración de los nuevos arrendamientos aumentó a 30 a 50 años. Se permitieron transacciones de arrendamiento, pero se han producido pocas hasta la fecha. El modelo Fujian ha dado lugar a una reforestación más modesta y fragmentaria, dentro de un sistema de agricultura mixto, donde los arrendatarios producen para satisfacer sus necesidades alimentarias y explotan las posibilidades de producción forestal (Zeng Hu, 1994).
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El modelo albano: un caso opuesto Albania representa la versión «radical» de la reforma. En 1992, llegó al poder un gobierno no comunista que emprendió una reforma agraria espectacular. Primero el sector de las granjas colectivas, y ahora el de las estatales se subdividen en pequeñas explotaciones exclusivamente de propiedad privada, dentro de un programa gubernamental de registro y propiedad agraria con el fin de promover un mercado de tierras (Stanfield y Raco 1994). El sector forestal, a pesar de verse afectado por estos cambios, sigue estando rigurosamente controlado por el Estado, por lo menos en teoría y jurídicamente. Hasta el ano 1994, la Ley de Montes de 1968 (Ley N - 4470, 2516168) regulaba la ordenación forestal. Todos los bosques estaban controlados por una Administración Forestal Estatal, esto consistía fundamentalmente en que la producción forestal estaba organizada como «empresas forestales» administradas directamente por el Estado. En teoría, la silvicultura colectiva era posible: un colectivo podía tener un bosque de hasta 1 000 hectáreas y explotarlo sin pagar nada a la Administración Forestal siempre que cumpliera su reglamento. En realidad muy pocos colectivos tenían bosques, ya que se habían creado a partir de explotaciones agrícolas, quedando excluidos los terrenos forestales. Incluso antes de la administración comunista, la mayoría de los bosques pertenecían al Estado y a miembros de la nobleza (FAO, 1993). Durante el vacío de poder que se produjo con la caída del gobierno comunista, los campesinos asaltaron los bosques estatales cuyo acceso siempre se les había negado. Al faltar el combustible, los aldeanos empezaron a utilizar leña, provocando la deforestación de extensas zonas. La reacción gubernamental fue restablecer el control de los bosques. Se ha preparado una nueva ley sobre «Montes y Policía Forestal», la Ley N° 7623 del 13/10/92. En ella se estipula que los árboles plantados en tierras de propiedad privada pertenecen a su propietario, creando así una base jurídica para la silvicultura y la agrosilvicultura privadas. También proporciona una base para la explotación forestal de propiedad común. El Artículo 4 contempla «los bosques de propiedad estatal, que se donan para uso comunal a aldeas o agrupación de aldeas...». La «agrupación de aldeas» en Albania se llama comuna y está formada por unas 4 ó 5 aldeas. El artículo continúa: «Mediante acuerdo entre las autoridades locales y el servicio forestal, el bosque comunal puede dividirse entre los particulares de las aldeas en terrenos de 0,4 a I ha, tal y como se prescribe en los reglamentos establecidos por el Ministerio de Agricultura y Alimentación». Un informe de la FAO de 1993 ha ofrecido una redacción alternativa que podría facilitar la ordenación de la silvicultura de propiedad común por las comunidades locales: «La administración forestal puede identificar zonas de bosque aptas para su explotación en beneficio de las personas de una o más comunidades concretas. Estas zonas deben administrarse en virtud de un acuerdo de gestión comunal concertado por la administración forestal, el consejo o consejos locales con jurisdicción en las zonas interesadas, y los residentes locales que deseen participar como particulares o como familia». El informe de la FAO y un reciente memorándum del Centro de Tenencia de Tierras señalan una carencia fundamental de la nueva ley. El concepto de «tenencia» y sus efectos incentivadores para las comunidades no está previsto en la nueva ley. Además, la ley reúne a todos los bosques privados y comunales junto a los estatales en una «propiedad forestal» sobre la que la Administración Forestal ejerce un amplio control. Los técnicos forestales enumeraban una amplia gama de posibilidades, pero la mayoría de ellos eran favorables a la continuidad de la gestión estatal, o la administración de los bosques mediante contrato con empresas comerciales. Los técnicos forestales que abandonaron el gobierno crean estas empresas y consiguen trabajo a través de sus antiguos colegas. Algunos sostienen que la ordenación de los montes comunales es complicada debido a la inexistencia de leyes que definan la estructura y facultades del gobierno en el plan de la «comuna» y de la aldea. En consecuencia, el potencial de la propiedad forestal pública en Albania se ve obstaculizado tanto por las limitaciones institucionales como por la actitud reinante entre los funcionarios. Por otro lado, es un tema digno de estudios y experimentación a fin que las aldeas de las montañas se logren desarrollar económicamente. Un visitante a estas zonas empobrecidas oyó que funcionarios locales decían que se necesitaban subvenciones alimentarias para estas comunidades desde hacía muchos años. Mirando las montañas circundantes, con sus recursos forestales y minerales, resulta evidente que estas comunidades son pobres en medio de la abundancia, al habérseles prohibido el acceso y control de los recursos circundantes.. |
Evolución de los sindicatos de accionistas
Algunas aldeas han optado por la explotación de sus recursos forestales a gran escala, pero en vez de una gestión colectiva según el viejo modelo del trabajo en brigadas y en equipo, han elegido una nueva forma institucional llamada sindicato de accionistas. Un sindicato de accionistas comprende todos o algunos de los grupos de hogares de la aldea. La afiliación es teóricamente voluntaria. La gestión del bosque la concede la cooperativa económica de la aldea al sindicato de accionistas, que es una entidad jurídica aparte similar a una sociedad por acciones. El sindicato planifica un proceso de producción forestal unificado, pero cada haga tiene su propia finca forestal, y actúa por contrata como una unidad productiva del indicado de accionistas forestales de la aldea. Las aldeas administran sus propiedades forestales encargando su explotación por contrata a su propio sindicato.
Al instituirse los sindicatos forestales de accionistas, por ejemplo en la ciudad de Sanming, Provincia de Fujian, se emitieron dos tipos de acciones: las básicas y las de inversionista. Dos tercios de las acciones básicas se distribuyeron entre los productores forestales, mientras que el tercio restante se devolvió a la cooperativa económica de la aldea, para incorporarse al fondo de acumulación de la aldea. Como no se compartían los beneficios del fondo de acumulación, se abandonó este sistema. Actualmente, las acciones básicas se dividen en acciones de tierra montañosa, para aquellos que la poseen, y acciones normales, para todos los demás miembros de la comunidad. Las acciones de inversionista se emiten para inversiones en efectivo, innovación tecnológica, mano de obra y plantación de árboles (Sun, 1990; Lei y Sheng, 1993).
La fundación de los sindicatos de accionistas se llevó a cabo tras el fracaso del sistema de pequeñas explotaciones forestales. En Huaihua, la mayoría de los ajustes de las unidades económicamente inviables se lleva a cabo con transferencias a hogares especializados. Liu Shouying (1992) también ha informado de la creación de sindicatos de accionistas: «Un método habitual es que una colectividad, empresa o institución gubernamental, trabaje como organizador; los productores se conviertan en accionistas aportando sus propias tierras de montaña, y el fondo estatal para la repoblación financie el desarrollo. En consecuencia, las acciones de una explotación forestal pueden clasificarse en acciones de terrenos, acciones de mano de obra, acciones de capital y acciones acumuladas, correspondiendo el porcentaje más elevado a las acciones de terrenos y mano de obra». Esto es indicativo de la sorprendente amalgama de iniciativas públicas y privadas que encierran estos tentativos de desarrollo.
En un proceso de descentralización de la gestión que no afecta a los derechos de propiedad estatal pueden crearse sistemas similares a partir de las granjas estatales. En la Oficina Forestal del Estado de Weibe, Provincia de Heilongjiang, las reformas mantuvieron la propiedad estatal, pero asignaron parcelas de terrenos forestales a hogares que constituían la fuerza de trabajo agrícola. Los hogares practican la utilización múltiple, inclusive la producción de una amplia variedad de productos forestales no madereros por ejemplo (hierbas medicinales), y sus ingresos aumentaron considerablemente. Se están organizando empresas para la compra y tratamiento de madera y una variedad de productos no madereros, como centros autónomos con beneficios y pérdidas (Oficina Forestal de Weihe, 1987).
Sin embargo, entre los hogares agroforestales y los sindicatos de accionistas, hay una importante variedad de opciones institucionales para las empresas privadas especializadas en el sector forestal. Algunas operaciones las realizan hogares que han recibido en arriendo de sus colectividades importantes fincas forestales, y que han añadido amplios terrenos forestales a dichos arrendamientos mediante transacciones de mercado. Cuando la escala de operaciones se amplía, la empresa puede contratar mano de obra o, lo que es más habitual, reunir a varios hogares. La organización de los mismos puede limitarse a la colaboración en las actividades cuando resulte necesario; o pueden aunarse los recursos y asignarse distintas tareas a cada hogar. Otra de las formas organizativas es la asociación (Howard 1987). Dichas combinaciones y su funcionamiento son merecedoras de un estudio posterior.
El Consejo de Estado promulgó normas para el Registro de Empresas Industriales y Comerciales (7 de julio de 1982) (Rui Mu, 1983) que regulan la amplia gama de formas institucionales posibles actualmente en la ley china. Las formas organizativas se crean mediante un documento de acuerdo entre las partes interesadas que se registra oficialmente. Estas empresas se crean en virtud del registro, el cual debe recoger al menos el(los) nombre(s) del(de los) fundador(es) de la empresa, la finalidad de la empresa comercial, su capitalización y el número de empleados. A partir de la experiencia práctica con estos acuerdos, se están realizando esfuerzos interesantes a nivel provincial y se están desarrollando marcos jurídicos más generales para los distintos tipos de empresas rurales (Banco Mundial, 1988).
CONCLUSIONES
¿Qué nos enseña la experiencia china en relación a la gestión de la propiedad pública? En el sector público, el nítido marco jurídico de la cooperativa económica aldeana, y su clara propiedad de la tierra, han posibilitado el rápido desarrollo forestal de los terrenos montañosos. Respecto a las entidades privadas, la situación jurídica no es tan evidente. El «vacío legislativo» en la cultura jurídica china más que impedir facilita la experimentación, y dicha experimentación se ha demostrado muy valiosa durante este período de profunda transición. Por ejemplo, la experimentación local con grupos de accionistas, resulta más favorable que las experiencias de sistemas jurídicos más formales en los que el estado no reconoce la validez de acciones locales, a no ser que encajen fácilmente dentro de unas pocas formas organizativas generalizadas, a veces inadecuadas, reconocidas por la ley. Los contratos han cumplido una importante función para colmar las lagunas de la legislación sobre propiedad, como sobre asociaciones, valiéndose de estatutos y acuerdos para definir instituciones, y arrendamientos para dar carácter consuetudinario a los contratos de tenencia.
Por otra parte, los participantes de esta experiencia en China, a menudo vieron frustradas sus expectativas a causa de la vacilación y la confusión política respecto a los límites permisibles de experimentación (Zeng Hu, 1994). Los directores de proyecto han tenido que trabajar en un contexto incierto en el que los cambios políticos dentro del partido podían tan pronto dificultar como animar la experimentación. A la larga, este ambiente puede desanimar la acción colectiva y los acuerdos de propiedad común, que son más complejos de administrar que la actividad de un hogar dedicado a la agrosilvicultura. Se necesita ahora una mayor formalización jurídica para consolidar las formas organizativas y los derechos de propiedad, reforzándolos frente a las fluctuaciones políticas y a los intentos gubernamentales de excesiva reglamentación, que socavan la nueva autonomía y los incentivos.
Además, el desarrollo de las nuevas formas organizativas y la ampliación de opciones de tenencia, no han modificado el deseo del Gobierno de regular estrictamente las empresas económicas. Las actividades forestales suelen estar rigurosamente reguladas conforme a la legislación nacional y a las decisiones locales. La Ley Forestal de 1982 no exige un permiso para talar árboles dispersos dentro de una propiedad, pero sí para los terrrenos contratados para la silvicultura (art. 28). Esta exigencia afecta tanto a los hogares como a la gestión comunitaria. Las exigencias de permiso se especifican muy detalladamente en el Reglamento Ejecutivo de la Ley Forestal de la República Popular China. Las operaciones forestales requieren la aprobación a nivel estatal, y las que sobrepasan los 2000 mu (13,4 ha) de extensión, requieren la aprobación del Consejo Estatal (art. 1). La corta de árboles también exige un permiso, a excepción de la corta de leña en «las montañas administradas privadamente por los campesinos» (art. 8: 17-18). Se ha señalado que estas disposiciones respecto a las exigencias de permiso, y de otras medidas reguladoras, socavan la autonomía teórica de gestión lograda a través de la instauración de nuevas formas de empresa y nuevos derechos sobre la propiedad (Menzies y Peluso 1991).
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