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Table des
matières - Précédente - Suivante
Troisième partie - Perspectives et directives
Résumé
Chapitre IX - Options et directives opérationnelles
Chapitre X - Critères et indicateurs
Chapitre XI - La recherche
Cette dernière partie veut s'inscrire dans une vision prospective des actions à entreprendre. Elle tente d'en cerner l'esprit et la démarche en proposant des directives opérationnelles et d'en préciser les orientations en présentant un choix de grandes options pour une nouvelle programmation de la recherche.
Proposer des options et des directives opérationnelles est toujours une entreprise risquée, en particulier parce que le caractère souvent général de cette entreprise la rend inopérante. Par contre, c'est une tentative intéressante dans la mesure où elle force à hiérarchiser et à définir des priorités. Le lecteur devra donc faire un effort pour enrichir à la lecture le Chapitre IX de sa propre expérience. On notera que c'est souvent une mauvaise maîtrise de la logistique de l'organisation et des capacités de suivi qui est à l'origine des échecs.
Après le bilan, même modeste, de la deuxième Partie, le Chapitre X est un bon indicateur de l'état de nos connaissances puisqu'il tente de préciser de façon concrète et technique la représentation que nous nous faisons de l'aménagement durable. On retiendra le caractère inachevé de cette réflexion.
Enfin, le Chapitre XI propose des orientations en matière de recherche et de formation. On retiendra l'accent mis sur une approche régionale permettant de regrouper les moyens et d'optimiser la programmation de la recherche et sur l'effort à faire en matière de transfert.
Chapitre IX - Options et directives opérationnelles
1. Introduction
2. L'équipe d'aménagement
3. Options politiques
4. Les options techniques
5. Mise en place et suivi de l'aménagement
6. L'évaluation du plan d'aménagement
L'aménagement d'une forêt particulière suppose des acteurs, et dans le respect de cette terminologie théâtrale, on peut identifier des rôles et situer un metteur en scène.
Toute approche analogique étant suspecte, il serait dangereux de pousser trop loin cette représentation dont la pertinence est essentiellement due à la nature intime du théâtre. Mais puisque l'on parle de metteur en scène, il ne paraît pas abusif, tout au plus discutable, de l'identifier à l'équipe des aménagistes: un "director" qui a su être solitaire et autoritaire mais que l'on veut aujourd'hui plus à l'écoute de son "temps" et "des acteurs" et capable d'adapter et même de réécrire la pièce pour en faire un succès durable.
Cette équipe d'aménagistes va évoluer dans sa composition (pluridisciplinaire), son action (connaissance du milieu naturel, de "l'objet socio-économique", aménagement et suivi) et son rôle (interlocuteur des autorités politiques et administratives, des populations, gestionnaire).
Les actes de l'aménagement vont s'inscrire dans les grandes étapes que sont le démarrage de l'opération, la réalisation de l'étude, la mise en place de l'aménagement et l'organisation du suivi.
Enfin, le "script": il doit comporter l'ensemble des textes d'analyse, de synthèse, de programmation, de bilan, de prévision économique et financière et peut aujourd'hui s'organiser autour de deux outils informatiques, les bases de données relationnelles et le SIG.
Dans cet esprit, nous avons décidé de décliner les directives selon cinq rubriques:
- l'équipe d'aménagement;
- les options politiques;
- les options techniques;
- la mise en place et le suivi de l'aménagement;
- et l'évaluation de l'aménagement.
2.1. Une équipe pluridisciplinaire
2.2. Le dialogue
2.3. Une équipe évolutive
Trois éléments sont à prendre en compte: l'équipe doit être pluridisciplinaire, capable de dialoguer et de collaborer avec des partenaires très différents (recherche, administration, populations locales), évolutive entre les phases de démarrage, d'étude, de mise en place de l'aménagement et de suivi.
2.1. Une équipe pluridisciplinaire
Il est souhaitable que comporte comporte première cellule technique regroupant des compétences dans les domaines de la forêt, l'élevage et la socio-économie, une seconde cellule d'administration, de gestion et de direction ou sont associés le chef de projet et un gestionnaire, enfin une cellule "appui logistique" comportant le secrétariat et des compétences en informatique.
a/ Rôle de la cellule technique
Son rôle est clairement de procéder aux études qui vont permettre de connaître le milieu sur l'ensemble du champ abordé dans la deuxième partie de ce document et de proposer des scénarios d'aménagement.
Il est important que les méthodes de travail retenues favorisent les échanges et les approches interdisciplinaires. En particulier, la cellule d'appui logistique doit proposer des outils susceptibles de participer à ces synergies. Les systèmes d'information géographique et les bases relationnelles peuvent fournir les clefs d'une telle approche.
b/ Rôle de la cellule d'administration, de gestion et de direction
Elle gère au sens administratif et financier du terme. Elle doit être capable d'établir des budgets prévisionnels, d'évaluer le coût de telle ou telle option d'aménagement et les revenus associés aux différents scénarios d'aménagement.
Elle dirige l'ensemble de l'équipe, dans la mesure où elle s'assure du bon fonctionnement du projet et du respect des programmes.
Elle discute avec les interlocuteurs administratifs, les bailleurs de fonds éventuels et avec les populations locales ou concernées par l'aménagement lors des actions de concertation et de compromis. Elle s'assure que les relations entre l'équipe d'aménagement et les populations locales se déroulent dans le respect des procédures retenues par le projet. Cette position centrale dans l'organisation du dialogue et de la diffusion de l'information est particulièrement importante.
c/ Rôle de la cellule d'appui logistique
S'appuyant sur des moyens informatisés adaptés (bases de données relationnelles et SIG), cette cellule est l'outil d'analyse et de synthèse de l'information. Son efficacité est fonction de sa capacité à initier, en collaboration avec l'équipe technique, une approche interdisciplinaire. Au-delà de cette fonction classique, elle doit prendre conscience qu'elle est la "mémoire" de l'aménagement. Cela signifie qu'elle doit fournir aux autres membres de l'équipe et aux partenaires actuels et futurs, des outils souples, conviviaux et bien informés qui permettront de suivre et de comprendre comment s'organisent et se gèrent les décisions et les choix.
Entretien, dialogue, concertation sont essentiels à la démarche proposée. Il s'agit d'activités délicates et dont il importe de maîtriser les pratiques, sinon à courir le risque de n'obtenir que des informations douteuses et des concertations confuses. La difficulté vient du fait que les interlocuteurs sont nombreux et divers, mais aussi qu'ils sont abordés, soit comme pourvoyeurs d'informations, comme acteurs de l'aménagement ou autrement dit soit sur un registre question-réponse, soit dans le cadre d'une concertation devant aboutir à un compromis. L'approche patrimoniale et la négociation avec tous les acteurs sont des préalables incontournables.
Il est donc important que l'équipe d'aménagement ait pris la mesure de ces problèmes, ait bien identifié ses interlocuteurs et travaille selon un protocole et une déontologie suffisamment stricts.
L'équipe, telle que nous l'avons envisagée au paragraphe 2.1., doit pouvoir être renforcée temporairement par l'intégration de compétences particulières. Citons à titre d'exemple: un spécialiste de la faune sauvage, un botaniste, un géographe, un biométricien, etc. Pour cela, elle doit avoir mis en place un réseau de correspondants qui appartient à la recherche ou au développement et qu'elle peut solliciter selon ses besoins.
Les activités de formation ne doivent pas être négligées. Elles s'adressent aux partenaires qui seront amenés à jouer des rôles importants lors de la mise en place d'aménagement, aux techniciens des services forestiers, éventuellement aux étudiants.
L'équipe qui assurera le suivi de l'aménagement doit être issue soit de l'équipe d'aménagement, soit être le résultat de son travail de formation. Dans le cas d'une mise sous aménagement de toutes les forêts d'un pays, il faut adopter des méthodes simplifiées et plus économiques.
3.1. Aménagement local et développement national
3.2. Associer sur le long terme l'ensemble des partenaires
3.3. Formation et évolution des systèmes forestiers
3.4. La recherche d'un autofinancement
3.5. Un maintien global de la ressource
Les options politiques que nous allons aborder concernent les principes généraux d'une démarche qui a la volonté de se placer dans le cadre d'une approche durable et intégrée. Il ne s'agit pas pour autant d'énoncer des commandements, qui pourraient d'ailleurs s'avérer inadaptés à certaines situations, mais de mettre en humière quelques repères distinctifs du débat.
3.1. Aménagement local et développement national
On a plusieurs fois répété que l'aménagement forestier devait se situer dans le cadre d'une action plus large qui concernait l'aménagement du territoire. Mais on est en présence d'un système d'insertion qui peut s'avérer fort complexe, dans la mesure où l'harmonisation doit être envisagée entre différentes parties (forêt, agriculture, urbanisation, grands travaux, industrialisation, etc.) et à différents niveaux (nationaux, locaux). Cette situation est un facteur de cohérence mais souvent d'inertie, à tel point qu'abordé de façon frontale, ces problèmes peuvent être une cause déterminante d'échec. Des voies sont suggérées, qui passent par la démocratisation et la décentralisation. Mais outre qu'elles ne constituent qu'un cadre favorable, elles ne sont pas toujours faciles à mettre en oeuvre.
Il est possible de proposer au "simple aménagiste", qui n'a ni autorité politique, ni de grands moyens financiers, trois précautions à prendre pour la bonne insertion de son action:
* Prendre en compte les textes nationaux concernant le développement et l'aménagement du territoire et particulièrement, lorsqu'ils existent, les Plans d'Action Forestiers Nationaux (PAFN) ou les Plans Nationaux d'Action Environnementale (PNAE). Ces textes permettront de resituer et de prolonger l'action entreprise.
* Prendre contact avec l'ensemble des autres initiatives d'aménagement en cours et avec les groupements, associations, organisations qui travaillent sur les questions forestières, dans l'intention de favoriser les échanges d'informations et l'harmonisation des démarches. Cette proposition peut paraître humble et superfétatoire, mais l'ignorance mutuelle dans laquelle se tiennent certains projets opérant en total voisinage, porte à penser qu'elle n'est pas inutile.
* Rechercher des solutions qui soient au plus proche de l'action et qui conduisent à minimiser les changements institutionnels. Ainsi, la modification d'un nombre restreint de textes réglementaires bien choisis peut permettre l'encadrement juridique de nouvelles options politiques comme la réglementation du transport et du commerce du bois de feu. Il est préférable d'agir dans ce sens plutôt que de chercher à changer le code forestier ou le code rural, dont la formulation relève de processus lourds et longs.
3.2. Associer sur le long terme l'ensemble des partenaires
A maintes reprises, l'occasion s'est présentée pour rappeler que l'aménagement durable s'inscrivait dans le cadre contractuel d'un compromis, discuté et élaboré conjointement avec l'ensemble des partenaires. On retrouve d'ailleurs cette volonté dans la plupart des systèmes "critères et indicateurs" actuellement discutés.
Il n'est pas nécessaire de revenir sur ce principe. Par contre, on a moins insisté sur le fait que ce compromis s'inscrivait dans le long terme, dans un contexte que l'on peut espérer en développement, donc en mouvement. Le plan d'aménagement doit prendre en compte les évolutions potentielles. Il est moins sur qu'il les gouverne. Il doit donc être flexible et adaptable, sans pour autant qu'il y ait remise en cause de ses principes et de sa vocation. Cela suppose que le dialogue avec les partenaires puisse être maintenu. Ce point est reconsidéré dans le paragraphe 5 ci-après, dévolu au suivi.
3.3. Formation et évolution des systèmes forestiers
Pendant longtemps, les rapports d'autorité s'exerçant des services forestiers vers les populations rurales ont prévalu. Cette dernière décennie a vu s'engager un changement profond dans la pratique de certaines administrations forestières des pays tropicaux. Le forestier n'est plus cantonné à un emploi de gardien de la ressource forestière. On lui demande désormais d'occuper un rôle plus diversifié et à large responsabilité sociale (animation, formation, conseil, etc.), en association directe avec les populations.
Cette évolution est nécessaire pour que les objectifs de l'aménagement durable soient atteints. Pour y parvenir, des efforts de formation importants doivent être entrepris. Les opérations d'aménagement peuvent aider cette entreprise en insérant, de façon conséquente et prioritaire un programme de formation à leurs objectifs. Il est clair que ces opérations peuvent et doivent être conduites en associant à cette démarche les équipes de chercheurs et d'aménagistes oeuvrant dans le même esprit.
Remarque 1: Dans le domaine des zones forestières tropicales sèches, les compétences scientifiques opérationnelles sont rares. Elles sont presque inexistantes dans les services forestiers et il est important qu'un effort soit entrepris si l'on désire qu'une véritable politique d'aménagement durable soit mise en oeuvre. Les projets d'aménagement peuvent agir dans ce sens en accueillant des jeunes chercheurs et des jeunes ingénieurs. A toute entreprise d'aménagement un peu conséquente devrait être associée une opération de formation-recherche.
Remarque 2: Une des difficultés pour l'aménagement réside dans la confrontation entre multiples acteurs et entre multiples usages sur une même ressource et sur un même espace forestier. Pour faire face à ce genre de difficultés, des techniques efficaces ont été développées depuis peu (encore mal diffusées en zone sèche) qui consistent essentiellement à rechercher des objectifs à long terme communs à tous les acteurs concernés par l'aménagement.
En effet, la résolution de situations très conflictuelles peut aboutir en se situant au-delà du court et du moyen terme, car ainsi les acteurs de la négociation peuvent faire abstraction des options techniques qui leur sont personnelles et qu'ils sont prêts à défendre. Lorsque des objectifs communs à long terme ont été négociés, des solutions techniques ou organisationnelles, qui auraient été difficilement acceptables auparavant, peuvent émerger.
Ces négociations permettent, par exemple dans le cadre de la décentralisation de la gestion des ressources renouvelables, de négocier entre l'administration, les communautés et structures locales afin de contractualiser la gestion viable et durable de ces ressources.
3.4. La recherche d'un autofinancement
Si l'Etat veut pouvoir aménager d'importantes surfaces de forêt, les solutions techniques doivent être financièrement raisonnables. Cet objectif a des conséquences directes sur les options techniques à envisager et constitue sans doute un défi technique majeur pour les années à venir. En effet, il paraît difficile, sauf mobilisation par la communauté internationale de fonds importants de tabler sur des aménagements pérennes qui ne soient pas en partie autofinançables.
L'exemple de la nouvelle politique forestière du Niger montre que des coûts avoisinant la dizaine de dollars US à l'hectare peuvent s'accompagner, dans certaines situations organisationnelles, d'une rentabilité satisfaisante.
L'insertion, au sein de l'équipe d'aménagement, de compétences financières capables d'évaluer les coûts et la rentabilité de certains scénarios d'aménagement paraît nécessaire pour atteindre cet objectif: des aménagements économes et économiquement durables. Ils nécessitent à la fois:
- la reconnaissance des populations comme les partenaires essentiels de la négociation préalable dans le cadre de l'approche patrimoniale;
- la simplification des procédures administratives et des dispositifs institutionnels;
- la standardisation des méthodes permettant de proposer un cadre minimum dans lequel puisse s'inventer la flexibilité des solutions locales;
- la réduction des coûts d'aménagement afin d'assurer la duplicabilité à l'échelle du pays.
3.5. Un maintien global de la ressource
L'aménagement ne doit pas proposer des options qui mettent en péril l'espace forestier ou sylvopastoral dans sa capacité de production et dans sa diversité biologique. Cela ne signifie pas pour autant que cet espace est figé dans sa structure. Cette notion d'intégrité doit être comprise globalement et ne pas faire obstacle à des évolutions et des transformations partielles. Ce parti pris de la garantie globale de la ressource s'oppose à la préservation totale de l'espace, mais peut être la seule façon de conserver la quasi-exhaustivité des potentialités forestières et des fonctionnalités environnementales.
Cette démarche n'est concevable que si elle ne conduit pas à des irréversibilités qui n'apporteraient que des solutions temporaires.
4.1. Les options techniques associées aux sciences sociales
4.2. Les options techniques associées à l'approche forestière
4.3. Options techniques associées à l'élevage
Il est impossible d'aborder les options techniques selon trois points de vue, qui sont ceux des spécialistes des sciences sociales, forestières et de l'élevage. Toutes participent des mêmes principes:
- connaissance dynamique du milieu et de ses potentialités;
- évaluation en fonction du contexte global et des savoir-faire maîtrisés des propositions d'évolution possible;
- confrontation dans le cadre d'une approche pluridisciplinaire, intégrée et durable des contraintes associées à chaque option d'aménagement;
- recherche des méthodes de mise en oeuvre pratique et de suivi;
- évaluation économique, administrative et réglementaire.
Il est clair que ce semblant de linéarité ainsi présenté est un leurre. Toutes ces activités participent d'une démarche complexe et globale, mais d'une certaine façon leur distinction permet d'identifier certaines étapes des travaux d'aménagement.
4.1. Les options techniques associées aux sciences sociales
L'approche des populations, et principalement des populations établies dans la zone forestière et périforestière, doit être entreprise avant de démarrer tout autre activité de terrain.
a/ La nécessité d'une négociation
Les populations doivent être rapidement localisées et décrites dans leurs structures. Leurs activités, et plus particulièrement celles qui concernent leur rapport avec l'espace forestier, sont à identifier. Cette première approche doit être prioritaire et urgente, mais ne peut être immédiatement achevée. Elle sera à affiner au fur et à mesure de l'étude.
Les objectifs du projet d'aménagement doivent être présentés aux populations. Aucune action de terrain concernant la connaissance du milieu biologique, physique et pour partie économique ne doit être entreprise avant que cette première phase ne soit réalisée.
b/ Les grands domaines de l'étude entrepris par les sciences sociales
Dans le domaine des sciences sociales, on peut distinguer les axes d'étude suivants:
- l'appropriation et l'usage de l'espace forestier;
- le poids des contraintes administratives, réglementaires et coutumières;
- les filières économiques associées à l'usage de l'espace forestier;
- la place des autres activités, qu'elles soient agricoles, industrielles, commerciales, etc.
Dans certains cas, d'autres voies peuvent être explorées, en particulier lorsque la région est un lieu de fortes migrations.
On a vu au chapitre VIII quelles étaient les méthodes et les outils disponibles pour aborder ces différents points; on n'y reviendra pas, mais on peut rappeler que l'approche ne doit pas être uniquement descriptive, mais aussi analytique et systémique.
c/ L'identification des conflits
Les conflits sont nombreux. Il s'agit de dégager une évaluation objective de leur importance et de les hiérarchiser selon leur degré d'irréductibilité. Ils concernent:
- la répartition des activités d'un même usager;
- les usages entre eux;
- les usagers et l'espace forestier dans sa nature physique et biologique;
- les usagers et l'administration;
- les usagers et les filières commerciales.
A un moment donné, sauf dans les périodes d'instabilité, l'ensemble des conflits caractérise un état "d'équilibre". Son étude doit donc procéder à la fois de l'analyse individuelle et globale. Il en est de même de la recherche des solutions. Certains conflits peuvent être résolus par une approche réglementaire, d'autres par la mise en place de nouvelles organisations locales, par des incitations financières ou par la recherche d'objectifs communs à long terme. Toutes ces solutions doivent être envisagées, mais c'est dans leur cohérence globale qu'il va falloir trouver les propositions finales.
Cette ultime étape précède directement les propositions d'aménagement.
d/ L'organisation des acteurs
Au-delà de leur rôle d'analyse de "l'objet socio-économique", les sciences sociales sont porteuses d'une autre fonction. Elles doivent permettre d'identifier les groupes et les futures organisations qui par leur engagement vont être garants de la pérennité du compromis réalisé lors de la mise en place du plan d'aménagement. Certes, l'aménagement élargit le débat à l'ensemble des partenaires, mais parallèlement, il "modernise" l'espace social et il doit favoriser l'émergence de nouvelles responsabilités. Les sciences sociales sont à même de contribuer fortement à leur identification.