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粮农组织/世界卫生组织
全球食品安全管理人员论坛
2002年1月28-30日，摩洛哥马拉喀什
增加食品安全系统的效率及透明度——分享经验
自文明社会早期起，食品安全就已经是人类十分关心的问题。古代埃及和中国文明就掌握了发酵这一目前尚在使用的原始的食品安全措施。建造了谷物“筒仓”等精致的食品储藏系统。令人惊奇的是，在不掌握科学知识的情况下，古代埃及人在建造这些“筒仓”时就尝试通过在“筒仓”底部开口抽取由顶部倒入的谷物的方式来控制湿度和防止人类及动物的污染。
在近代历史上，微生物的发现、杀虫剂及化肥的广泛应用、食品工业的进步以及不断迅速扩展的国际食品贸易使各种食品安全措施的建立成为必要。
联合国系统认识到，鉴于食品安全对健康和经济的影响，因此具有至关重要的作用。《食品法典》肇始于1963年，目的是保护消费者健康并确保食品贸易的公平做法。成立了多个委员会和小组委员会，宣布了国际协议和声明，制定了保障食品安全的新的预防方法。其中最重要的有风险分析框架及危害分析临界控制点方法。尽管做出了这些努力，但据估计，每年发达国家中仍有三分之一的人口受到食源性疾病的影响。发展中国家的情况更为恶劣，所通报的病例只是真实情况的冰山一角。水源性及食源性腹泻疾病每年造成约三百万人死亡。百分之二到三的食源性疾病会导致长期病患。
目前存在若干挑战性问题。今后还将有更多问题出现。我想对其中一些挑战进行简要说明。
以往的食品安全评价主要是定性评价而不是定量评价。许多决策依据的是主观的观察和评价。随着科学的进步，开始努力对与食品有关的风险进行量化。在决定优先重点时，通常应用成本收益法。定量风险评估的应用要求有坚实的科研基础，这在发展中国家可能尤为不足。食品安全法规的某些成本和收益是无形的，难以转化为监测数量。要对可能是以主观术语表述的风险和以经济术语表述的收益进行比较往往十分困难。我们能够对生活质量或更为复杂的人的生命成本进行量化吗？
尽管应该主张定量风险方法的构想，但也要包括对不可量化问题的主观考虑以及各种影响食品安全的要素。
无论采用何种食品安全政策，症结都在于政策的实施及有关法规的执行。需要在政策与惯例以及理论与实际之间搭起桥梁。在确定优先重点时存在偏见的情况并不少见，这是由于政客们寻求公众支持或机构或科研院所之间存在竞争关系而造成的。发展中国家的情况更为严峻。基础设施可能不足，有很多其他方面参与对卫生、社会及经济优先重点的竞争。你如何能够说服某一贫穷国家的决策者在有限的卫生预算中拨出款项控制某一种具有潜在长期致癌危险的食品污染物，而大多数人在还没有患癌症前就因其他原因死去？
国际组织及全世界的科学家应该向发展中国家提供支持，根据现有的制约和能力情况为实施食品安全管理措施激发意愿、培养技能。应该帮助他们对食源性疾病的发生进行流行病学研究，帮助他们更新食品法律法规并建立国家或区域培训中心和相应的实验室。联合国系统各组织应提醒政策制定人不可对食品安全问题掉以轻心。
公众舆论正日渐成为影响政府有关食品安全问题决策的推动力量。在发达国家，公众敦促施行更为严格的安全措施，但常常并没有科学依据。公众对食品环境的恐惧是认识不断提高的负面作用。媒体往往渲染恐惧情绪而不是对事实进行评价。有时候，公众可能会将科学界内部的辩论误认为是不确定性。
科学界有责任建立其自身具有动态前瞻性且适时的信息系统，使公众了解有关食品安全的可靠科学信息，减轻不必要的代价不菲的担忧。
许多发展中国家的情况正好相反。公众对不安全食品危险及后果的认识不足。人们对安全管理措施反应冷淡。社会文化因素、贫穷、文盲及对某些地方性食源性病原体的抵抗力都是造成这种冷淡的原因。由于经济或政治原因，决策者可能不愿意采取行动提高公众认识。
科学界应开展公众信息运动，克服这些障碍，因为在发展中国家科学界的可信度要高于政府。
与食品安全有关的联合国机构可以在克服区域或国家级存在的分歧方面发挥更大作用，而同时不损害各合作方的自由。对疯牛病的不同反应就是一个例子。欧洲与美国在应用预防原则方面的分歧是另一个例子。
联合国系统各组织应促进“法规融合方法”，通过协调、相互承认或调和的方式克服各国间在安全法规方面的差别。由于政治、经济及社会原因，这不是一项简单的工作，这应该被确定为今后十年应达到的目标。
各国国内的学科间协调工作应得到加强。在美国，食品供给的安全管理职责分别由不同机构承担（美国农业部、食品及药物管理局和环境保护署等），有时会产生不必要的争执。在发展中国家，应授权国内某一法规委员会协调涉及食品安全管理的各部委的职责。基于风险的战略的一个先决条件是采用一种通过负责食源性疾病监控和安全的所有部门的有力合作而完成的跨学科方法。
食品出口是许多发展中食品出口国收入的重要部分。满足国际上对其食品质量和安全的要求对这些国家具有重要意义。另一方面，没有有力科学依据的不必要的食品安全限制措施可能阻碍食品出口及相应的经济发展，加剧贫困。对于没有钱购买食品的穷人来说，当务之急是获得食品，而不是食品的安全。食品出口国本身与贫困的斗争将对国内及国际范围内食品安全管理措施大有助益。这些问题在《实施卫生与植物检疫措施协议》及《技术性贸易壁垒协议》中进行了具体规定。各国可以采用不同的食品安全标准，条件是这些标准要以现有的科学事实为依据，不对国际贸易构成不必要的贸易壁垒。如何实现这一平衡呢？食品法典委员会无权强制其成员国实施法典标准。在签订《实施卫生与植物检疫措施协议》后，食品法典标准被公认作为各国要求的尺度或基准。要使食品法典委员会的建议标准在自愿或强制遵守方面更具约束力尚需进一步的国际磋商。
政府食品管理机构越来越多地采用食品工业自身质量管理措施的方法。由有关政府部门进行正式监测，以确保其符合国内及多国法规。跨国食品公司在食品消费量中的分额不断扩大。食品公司热衷于通过提供高质量的安全食品维持其声誉。许多这样的公司在发展中国家开设了食品加工厂，因为发展中国家的食品安全管理措施可能不象发达国家那样严苛，且发展中国家政府进行适当监测的能力可能也有限。无论他们的工厂设在哪里，跨国公司都应该保持最高标准。
另一个问题是专利权问题。根据《与贸易有关的知识产权协议》，多数跨国公司都持有对转基因食品或植物品种的专利权。发展中国家的农民若要重新使用他们自己收获的种子可能还需要向有关公司支付费用，加重这些农民的经济负担，这可能对国家食品安全系统产生不利影响。
需要通过共同商定的公平的指导准则来加强政府与私营部门之间的伙伴关系。
运输事业的进步及食品贸易的迅猛发展使得有必要对跨国运输的粮食及食品采用更严格的法规。仅仅某一个污染源就可能产生全球性后果。
通过在科学及管理领域的及时信息交流，食品安全措施将受益于信息及通讯技术的进步。但应采取相应的公众教育措施，以确保公众对信息的方便享有不会造成公众认识的不确定性。
由于人为及全国性灾难持续发生，紧急情况供膳计划的安全措施应得到进一步完善。2001年9月11日的悲剧事件引起国际社会对可能针对食品的生化或放射性污染的关切。应制定必要的预防、监测和干预措施并纳入现有的食品安全管理系统。
对新鲜及最低限度加工食品的偏好可能促使食品工业采用精细的加工程序，要求在制备和储藏过程中更为小心谨慎。
需要基础研究工作来应对新识别的食品危害：新病原体、畜病、有毒物质、放射危害及转基因食品或新的食品加工技术的可能副作用等。也需要进行进一步的研究来判断某些食品污染物的长期潜在致畸、诱变或致瘤作用。
今后几年中的科学进步将有望产生更为有效的、减轻食品工业责任的食品安全管理措施。但也存在这样的担心，即随着我们知识的增长，我们开发的更为复杂的技术将超过许多国家资金能力所能承受的范围。应用研究应致力于开发更为准确的、以科学为依据的方法，这些方法应是经济可行的，并对快速发展的科学知识具有敏感性和做出及时反应。
我们期待各位在探讨这些及其他问题时自由发表宝贵意见。大家的意见将有助于加强国际合作，维护人类健康。
