2. Poblaciones de peces compartidas: panorama general

Por los términos «Poblaciones de peces compartidas» la FAO entiende (véase, en particular, el Código de Conducta para la Pesca Responsable, Artículo 7 (FAO, 2003b)) lo siguiente:

(a) recursos pesqueros que atraviesan la frontera de la ZEE de un estado ribereño y pasan a la(s) ZEE de uno o más de los otros estados ribereños: poblaciones transfronterizas;

(b) especies altamente migratorias, que se definen en el Anexo 1 de la Convención de las Naciones Unidas de 1982 sobre el Derecho del Mar (Naciones Unidas, 1982), consistentes sobre todo en las principales especies de túnidos (estos recursos, al ser por naturaleza altamente migratorios, se encuentran tanto dentro de la ZEE del estado ribereño, como en la alta mar adyacente);

(c) todas las poblaciones de peces (con excepción de las poblaciones anádromas/catádromas) que se encuentran tanto en la ZEE del estado ribereño como en las zonas adyacentes de alta mar: poblaciones transzonales;

(d) poblaciones de peces que se encuentran exclusivamente en alta mar: poblaciones de peces diferenciadas de alta mar.^[3]

Es evidente que estas categorías no se excluyen mutuamente. Pueden encontrarse muchos ejemplos de poblaciones de peces que entran en la Categoría (b) o Categoría (c) y que entran también en la Categoría (a).

John Caddy (1997) ofrece una definición de poblaciones transfronterizas que, con una modificación secundaria, puede ampliarse para abarcar las poblaciones transzonales y las altamente migratorias (pero no las diferenciadas de alta mar). La definición de Caddy, modificada, es la siguiente:

...un grupo de organismos comercialmente explotables, distribuidos más allá o que emigran a través de la frontera marítima entre dos o más jurisdicciones nacionales, o la frontera marítima de una jurisdicción nacional y la alta mar adyacente, cuya explotación puede ordenarse de forma eficaz sólo mediante la cooperación entre los estados interesados...

Dicho sea de paso, no todos están de acuerdo en que la cooperación entre los estados/organismos pertinentes es necesaria para la conservación y ordenación de todos estos recursos. Sea lo que fuere, una cuestión fundamental pertinente a las poblaciones de peces compartidas, que será un tema recurrente a lo largo de este documento, es el desarrollo de regímenes apropiados de ordenación y conservación (con la posibilidad de incluir regímenes no cooperativos) para estos recursos.

La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982 (en adelante, Convención de las Naciones Unidas de 1982) (Naciones Unidas, 1982), que entro en vigor en 1994, y el Acuerdo de las Naciones Unidas sobre las Poblaciones de peces de 1995 (Naciones Unidas, 1995)^[4], que entró en vigor en 2001, proporcionan el marco jurídico básico para dichos regímenes. La Convención de las Naciones Unidas de 1982 pide a los estados miembros, tanto si son estados ribereños como si pescan en aguas distantes (EPAD), que cooperen, o al menos negocien, en lo relativo a la ordenación y conservación de todas las categorías de poblaciones compartidas. Al hacerlo, la Convención de las Naciones Unidas de 1982 establece la base sobre la cual los estados han de negociar y cooperar. Esta negociación o cooperación podrá llevarse a cabo por medio de acuerdos bilaterales o de otro tipo, o podrá realizarse a través de apropiadas organizaciones pesqueras regionales o subregionales (OPR).

2.1 Algunas características de las poblaciones de peces compartidas

Uno de los primeros análisis de los problemas de la ordenación y conservación de recursos pesqueros compartidos fue el preparado por John Gulland de la FAO, antes de la clausura de la Tercera Conferencia de las Naciones sobre el Derecho del Mar (Gulland, 1980). En su documento, Gulland centra su atención en las poblaciones transfronterizas, debido a la importancia que se les atribuía entonces. Sin embargo, su análisis puede ampliarse fácilmente a las poblaciones transzonales y altamente migratorias.^[5]

En cualquier caso, Gulland presenta una categorización biológica/geográfica de las poblaciones de peces transfronterizas, que es útil para centrar el debate de los problemas de la ordenación de los recursos. Establece las siguientes distinciones:

I. poblaciones que se presentan dentro de dos o más ZEE, pero no muestran pautas migratorias claras;

II poblaciones que se presentan dentro de dos o más ZEE, y muestran claras pautas de desplazamiento:

1) como consecuencia de la migración estacional

2) en función de las etapas de desarrollo.

Si cambiamos poblaciones que se presentan dentro de dos o más ZEE, en I y II, por poblaciones que se presentan dentro de la ZEE y de la alta mar adyacente, tendremos una descripción de las poblaciones de peces transzonales y las altamente migratorias.

En el caso de (I), Gulland defiende que no siempre se ve con claridad si la explotación en un lado de la frontera correspondiente ejercerá necesariamente un efecto significativo en las oportunidades de captura en el otro lado de la frontera (Gulland, ibid.). Munro (1987) ofrece un ejemplo de este tipo relacionado con la rica pesquería de vieiras del Banco Georges, compartida por Canadá y los Estados Unidos. El recurso era y es evidentemente una población transfronteriza. Sin embargo, era discutible que las capturas canadienses (estadounidenses) de vieiras ejercerían algún efecto significativo en las oportunidades de captura estadounidenses (canadienses). Las vieiras adultas son más o menos estacionarias. Además, aunque hay un cierto movimiento transfronterizo en la etapa larval, en 1987, había extensos fondos de vieiras productoras de larvas, los cuales estaban sin explotar debido al terreno del fondo marino.

Estos hechos indujeron a argumentar que, como los estadounidenses y los canadienses podían explotar el recurso sin perjuicio de sus respectivas oportunidades de explotación, no hacía falta una ordenación cooperativa de la pesca de este recurso compartido (Munro, 1987). Los autores del presente documento desconocen si continúa hoy la situación predominante en 1987. No obstante, queda planteada la cuestión que nos lleva a nuestra primera conclusión: la ordenación pesquera cooperativa de un recurso pesquero compartido no es necesariamente obligatoria o conveniente en todos los casos. Se refuerza esta conclusión con el hecho de que el establecimiento de un régimen cooperativo de ordenación pesquera no es algo que no cueste. Como se señala en el informe de la Consulta de Expertos Noruega-FAO, para obtener beneficios de la cooperación se necesitan considerables inversiones de recursos financieros, las cuales deberán evaluarse debidamente en un marco de comparación entre costos y beneficios (FAO, 2002a). Si la evaluación muestra que los beneficios netos esperados de la inversión serán negativos, es evidente que falla el razonamiento en favor de la cooperación.

La consecuencia es que, en el caso de un tipo de recursos como el de vieiras del Banco Georges, los estados competentes podrían, de conformidad con la Convención de las Naciones Unidas de 1982, entablar negociaciones y concluir que un régimen satisfactorio de conservación y ordenación consistiría en que cada estado ordenara su segmento del recurso de la mejor forma posible, sin referencia a otro u otros estados. De hecho, se verá que la Convención de las Naciones Unidas de 1982 prevé este resultado.

2.2 Niveles de cooperación en la ordenación y conservación del recurso

Supongamos ahora que las actividades de explotación de un estado, que comparte un recurso pesquero, no merman sensiblemente las oportunidades de otro u otros estados que comparten el recurso, de forma que a primera vista no hay, de hecho, razones para la cooperación. La cuestión que se plantea entonces es el nivel apropiado de cooperación. Como señala Gulland, hay, al menos, dos niveles de cooperación (Gulland, 1980). El primero, o el que podríamos denominar nivel primario, es el de la cooperación únicamente en la investigación, sin referencia a programas coordinados de ordenación. Como todas las partes convendrán en beneficiarse de la mejora de la información y los datos, la cooperación será relativamente fácil de conseguir. Sin embargo, la cuestión está en la palabra relativamente. Sigue siendo posible que una o más partes sospechen que la información de la investigación, que comparten, sirva para beneficiar a sus rivales en la explotación del recurso, a sus propias expensas.

En cualquier caso, si no es posible lograr una cooperación en este nivel primario, es evidente que no será posible conseguir una cooperación en la ordenación activa del recurso. En los regímenes de ordenación cooperativa que han tenido éxito, suele verse retrospectivamente que la cooperación en la mera investigación ha sido la precursora de la cooperación en la ordenación activa.

La importancia de esta etapa primaria de cooperación quedó patente en la Consulta de Expertos Noruega-FAO. Se vio que existe una cooperación científica, aunque no hay ninguna cooperación en la ordenación activa, entre Kuwait e Irán en el Golfo Pérsico, entre los estados Latinoamericanos del Pacífico en el Pacífico sudoriental y entre los estados ribereños del África noroccidental (Al-Hussaini, 2003; Zuzunaga, 2003; Samb, 2003). En cada uno de estos casos, existen perspectivas de que la cooperación a nivel científico creará los fundamentos para una cooperación más amplia en la ordenación de los recursos en el futuro.

En la Consulta de Expertos Noruega-FAO se comprobó también que una cooperación científica insuficiente puede contribuir a obstaculizar el desarrollo de una cooperación en la ordenación activa de los recursos. Aunque la cooperación en la ordenación de la principal población compartida de merluza beneficia claramente a Sudáfrica, Namibia y Angola, la falta de conocimientos científicos sobre el recurso está obstaculizando el desarrollo de un acuerdo de cooperación efectiva (Sumaila, Ninnes y Oelofsen, 2003). Al otro lado del Atlántico Sur, la disminución de la investigación científica cooperativa por falta de fondos está obstaculizando una cooperación eficaz en la ordenación de los recursos pesqueros compartidos por Argentina y Uruguay (Chaluleu, 2003).

Lo que podemos llamar cooperación en el nivel secundario - «ordenación activa" - implica, casi por definición, el establecimiento de programas coordinados de ordenación conjunta. Como señala Gulland (1980) esto exigirá:

(a) la asignación de partes de la captura a los distintos estados (o entidades) participantes;

(b) la determinación de una estrategia óptima de ordenación a lo largo del tiempo, que incluya, entre otras cosas, la determinación de capturas mundiales óptimas a lo largo del tiempo;

(c) la aplicación y cumplimiento de acuerdos de ordenación coordinada.

El Informe de la Consulta de Expertos Noruega-FAO sostiene que, para conseguir todo esto, será necesario tener:

• una autoridad de la ordenación cooperativa;

• un plan detallado de ordenación conjunta;

• un conjunto de objetivos comunes acordados;

• instrumentos acordados para los responsables de la ordenación, incluyendo indicadores y puntos de referencia para el seguimiento de los resultados;

• un órgano científico conjunto que facilite asesoramiento.

Es de esperar que el plan detallado de ordenación conjunta contenga como mínimo: (i) una descripción de la pesquería, (ii) objetivos de la ordenación, (iii) medidas para alcanzar los objetivos, (iv) indicadores o puntos de referencia para medir los resultados reales en comparación con los objetivos, (v) normas para decidir cómo cambiar la ordenación cuando no se estén alcanzando los objetivos, y (vi) necesidades de información e investigación para apoyar la ordenación (FAO, 2002a).

Es evidente que el establecimiento de una cooperación de nivel secundario en la ordenación de poblaciones compartidas es una tarea mucho mayor que el de dicha cooperación al nivel primario. Aparte de los gastos y las complicaciones administrativas que entraña el establecimiento de un mecanismo para la cooperación de nivel secundario, surgen varios otros problemas y dificultades. En primer lugar, incluso la cooperación en la investigación puede perder su carácter benigno. Los resultados de la investigación pueden influir en las asignaciones de las capturas y, por lo tanto, pueden convertirse fácilmente en «instrumentos de combate" en las negociaciones entre los estados interesados.

En segundo lugar, hay que considerar el apartado (b) de la lista de Gulland relativo a las estrategias óptimas de ordenación. Aunque, para facilitar la exposición, llegaremos a hablar en términos de ordenación de poblaciones compartidas únicas, es probable que la realidad sea mucho menos simple en muchos, si no en la mayoría, de los casos. En muchos casos, lo que se comparte podría llamarse mejor ecosistemas, en los que hay conjuntos de poblaciones compartidas que se relacionan de formas complicadas e intrincadas (p.ej. mediante relaciones depredador-presa).

Además, al hablar de ordenación óptima, se tropieza con el hecho de que no hay ninguna garantía de que los estados interesados tengan las mismas metas en la ordenación del recurso. La FAO reconoció este hecho ya desde 1979, con referencia a las poblaciones transfronterizas, por medio de su Comité Asesor en Investigaciones de los Recursos Marinos (FAO, 1979). Dicho Comité señaló que, si dos estados ribereños comparten un recurso pesquero, es posible que uno sea partidario de CTP bajas a largo plazo, pero de una gran población y con tasas elevadas de captura, mientras que el otro puede mostrarse favorable a CTP grandes a largo plazo y aceptar tasas bajas de captura. Si las metas de la ordenación no son idénticas, se plantea el problema de elaborar un programa de compromiso mutuamente aceptable para la ordenación de los recursos (FAO, ibid.).

Así pues, el establecimiento de la cooperación en la conservación y ordenación al nivel secundario puede resultar frustrante y costoso. Cabría añadir que el costo previsto puede valorarse no sólo en términos económicos, sino también, por lo que respecta a los estados ribereños, en la forma en que se percibe una pérdida de soberanía. Si los beneficios económicos netos de la ordenación cooperativa resultan no ser sustanciales, es posible que los estados interesados, teniendo en cuenta la posible pérdida de soberanía, lleguen a la conclusión de que la cosa no vale la pena.

Ciertamente, en el caso de las poblaciones transfronterizas, cada uno de los estados ribereños interesados, después de evaluar los beneficios de la cooperación, podría concluir lo siguiente. Si ordenara por sí solo su segmento del recurso de forma racional y los otros estados que comparten el recurso hicieran lo mismo, los resultados generales de la ordenación del recurso, aunque no serían ideales, serían suficientes, aún en el caso de que las oportunidades de captura del estado ribereño resultaran afectadas por las de los otros estados ribereños. Una de las cuestiones centrales que hay que plantearse es si, de hecho, es razonable o no esta cómoda visión del mundo.

2.3 Importancia de las poblaciones de peces compartidas en la pesca de captura mundial

Además de las dificultades para llegar a una cooperación eficaz en la ordenación del recurso, la trascendencia de la cuestión de la ordenación cooperativa de los recursos pesqueros compartidos depende en último término de la importancia de dichos recursos en términos de la pesca mundial. No existen medidas exactas, pero hay pruebas suficientes de que es realmente grande la importancia de las poblaciones de peces compartidas en la pesca de captura mundial.

Como primer dato, John Caddy (1997) realizó una investigación completa sobre las poblaciones transfronterizas. Caddy, en su documento de 1997 (Caddy 1997), observa en primer lugar que, en 1982, cuando se estaba estableciendo el régimen mundial de las Zonas Económicas Exclusivas (ZEE), él había señalado que una proporción importante de los recursos pesqueros que se estaban incluyendo en la ZEE resultaría que se hallaban compartidos con otros estados ribereños. Después de ello, con la ayuda de la base de datos del Sistema de Información Geográfica, procede a la estimación del número de fronteras marítimas de ZEE contiguas y, haciendo un cálculo muy por lo bajo del número de recursos pesqueros que atraviesan dichas fronteras por término medio, llega a una estimación de 1 000 a 1 500 recursos pesqueros transfronterizos (Caddy, ibid.). Resumiendo, hay poblaciones de peces transfronterizas en todas partes, en todo el mundo.

Como contribución a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre las poblaciones de peces, la FAO preparó un estudio acerca de las poblaciones mundiales altamente migratorias y transzonales, tanto actuales como potenciales (es decir, Categorías (b) y (c)) (FAO, 1994). En dicha publicación, la FAO presenta estimaciones de las capturas anuales totales de las dos categorías de poblaciones hasta 1991. Después de actualizar estas estimaciones hasta 2001, llegamos a la conclusión de que, en este último año, la suma de las capturas anuales de poblaciones altamente migratorias y actual y potencialmente transzonales podría ascender hasta 15 millones de toneladas. Este volumen es, a su vez, aproximadamente igual a un quinto de las capturas totales de la pesca de captura marina de dicho año (FAO, 2002b; 2003a).^[6] No se puede sino adivinar cuál sería la proporción, si fuera posible añadir las capturas de las poblaciones transfronterizas que no son también transzonales o altamente migratorias, así como las capturas de poblaciones diferenciadas de alta mar. Por ejemplo, muchas poblaciones importantes de peces pelágicos pequeños (p. ej. Pacífico sudoriental, África occidental y austral) son, por naturaleza, transfronterizas, pero no transzonales. La inclusión de estas poblaciones podría elevar las capturas totales de poblaciones de peces compartidas a cerca de la tercera parte de las capturas mundiales de la pesca marítima.

Asimismo, señalaremos (y no sorprenderá) que la ordenación de las poblaciones de peces transfronterizas es con mucho una tarea considerablemente más fácil que la ordenación de las poblaciones altamente migratorias, transzonales y diferenciadas de alta mar. Sin embargo, John Caddy, basándose en su investigación, sostiene que sólo un pequeño porcentaje de las 1 000-1 500 poblaciones de peces transfronterizas que son relativamente fáciles de ordenar están sujetas a una ordenación cooperativa (Caddy, 1997). Podemos añadir a esto la observación de que el Acuerdo de las Naciones Unidas sobre las poblaciones de peces surgió en respuesta a la insuficiencia manifiesta de la ordenación de muchas de las poblaciones mundiales altamente migratorias y transzonales (así como a las limitadas orientaciones que ofrecía la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982 con respecto a la ordenación de estas poblaciones).

Hay que reconocer que la información de que disponemos es incompleta y algo fragmentaria. No obstante, nos permite adelantar las proposiciones siguientes. Si realmente la ordenación cooperativa es importante para la estabilidad y productividad a largo plazo de la mayoría de las poblaciones de peces compartidas, el margen para mejorar la ordenación de dichos recursos es inmenso. En segundo lugar, la importancia potencial de esta mejor ordenación para la sostenibilidad de la pesca de captura mundial es incluso, en general, muy elevada.

Una vez completada la visión panorámica de las poblaciones de peces compartidas, volvamos a la cuestión de la conservación y ordenación de estas poblaciones, comenzando con la Categoría (a), las poblaciones de peces transfronterizas.