Al examinar la ordenación de las poblaciones ícticas transfronterizas, procederemos de la forma siguiente. Comenzaremos con un panorama del régimen jurídico pertinente y después volveremos a examinar los aspectos económicos básicos de la ordenación de dichos recursos. Concluiremos con un examen de cuestiones de vigilancia y cumplimiento, así como de cuestiones institucionales relacionadas con las disposiciones para la ordenación cooperativa de los recursos en la práctica.
La Convención de las Naciones Unidas de 1982 contiene sólo una disposición relacionada con la ordenación de poblaciones ícticas transfronterizas, a saber, el Artículo 63(1), que dice lo siguiente:
Cuando en las zonas económicas exclusivas de dos o más Estados ribereños se encuentren la misma población o poblaciones de especies asociadas, estos Estados procurarán, directamente o por conducto de las organizaciones subregionales o regionales apropiadas, acordar las medidas necesarias para coordinar y asegurar la conservación y el desarrollo de dichas poblaciones, sin perjuicio de las demás disposiciones de esta Parte [V]. (Naciones Unidas, 1982, Artículo 63(1)).
La Convención impone a los Estados ribereños competentes el deber de negociar acuerdos para la ordenación de las poblaciones transfronterizas. Sin embargo, es importante señalar que no impone a los Estados el deber de llegar a un acuerdo. Si los Estados no pueden llegar a un acuerdo, cada Estado deberá ordenar el segmento de la población transfronteriza existente dentro de su ZEE. Deberá hacerlo de conformidad con los derechos y deberes relacionados con la ordenación y conservación de la pesca de un Estado ribereño dentro de su ZEE, según lo establecido por la Convención. Podemos denominar esto como opción por defecto.
Aparte de esto, la Convención de las Naciones Unidas de 1982 dice poco. No expone objetivos de la ordenación y conservación, ni principios para la asignación de la captura entre los estados pertinentes ni, más en general, la forma en que ha de alcanzarse la cooperación. De hecho, el jurista americano experto en derecho del mar, William Burke, comenta (con cierta mordacidad) que «la obligación sustantiva impuesta por el Artículo 63(1) no puede describirse debidamente como tremenda, imponente o, ni siquiera quizás, como que entrañe muchas consecuencias» (Burke, 1983, p. 36).
No obstante, podemos ofrecer al menos una interpretación del deber de negociar, que implica el Artículo 63(1), y del término «desarrollo» que aparece en dicho artículo. En los casos de la Plataforma continental del Mar del Norte[7], la Corte Internacional de Justicia se ocupó del derecho a negociar en el contexto de las limitaciones de las fronteras marítimas. Señaló que
... las partes tienen la obligación de entablar negociaciones con vistas a llegar a un acuerdo y no sólo pasar por un proceso formal de negociación. Añadió que tienen la obligación de comportarse de tal forma que las negociaciones sean significativas, lo que no ocurrirá si cualquiera de ellas insiste en su propia posición sin prever ninguna modificación de la misma.[8]
Estas observaciones acerca de las normas sustantivas que deben cumplir las negociaciones son, de hecho, aplicaciones del principio de la buena fe a circunstancias específicas (Molenaar, 2000).
Con respecto al término «desarrollo», Nandan, Rosenne y Grandy (1993, p. 647) afirman que la mención de «desarrollo» se refiere al desarrollo de esas poblaciones en cuanto recursos pesqueros. Esto incluye una mayor explotación de poblaciones poco aprovechadas, así como la mejora de la ordenación de poblaciones muy pescadas con vistas a una explotación más eficaz. Esto, unido a lo exigido en el Artículo 61 de no poner en peligro una determinada población a causa de la sobreexplotación, prevé una estrategia a largo plazo de mantenimiento de la población como recurso viable.
Después de ello, podemos señalar que, aunque las disposiciones de la Convención de las Naciones Unidas de 1982 relacionadas directamente con las poblaciones transfronterizas parecen limitadas, existen en dicha Convención disposiciones que, como mínimo, son potencialmente pertinentes para la ordenación de las poblaciones transfronterizas. Tales son las disposiciones relacionadas con la solución de controversias (Parte XV), «Buena fe y abuso de derecho», (Artículo 300), las relativas a la investigación científica marina, entre ellas, los Artículos 246(3), 246(5) (a) y 249, y los artículos sobre los derechos del estado ribereño (Naciones Unidas, 1982).
Por último, debemos tomar nota también del Código de Conducta de la FAO para la Pesca Responsable (FAO, 2003b), incluso aunque no se trate de un instrumento vinculante. Las disposiciones del Código relativas a las poblaciones ícticas son en general pertinentes, junto con las relacionadas más en concreto con las poblaciones compartidas (véanse los párrafos 7.1.3, 7.3.2 y 12.17 [FAO, 2003b]).
La economía de la ordenación de las poblaciones transfronterizas, lo mismo que el planteamiento de las cuestiones relacionadas con las mismas, ofrecen el fundamento para la economía de la ordenación de las otras tres categorías de poblaciones compartidas. Esto se debe en parte a la historia de la ordenación de poblaciones compartidas. El significado y la importancia de los problemas de la ordenación de las poblaciones transfronterizas se reconoció mucho antes de la clausura de la Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, mientras que la importancia de los problemas de la ordenación de poblaciones transzonales y altamente migratorias no se reconoció hasta fines de los años ochenta. En cambio, se han reconocido hasta ahora sólo limitadamente los problemas de la ordenación de las poblaciones diferenciadas de alta mar. Por ello, el desarrollo de la economía de la ordenación de las poblaciones transfronterizas puede remontarse a fines de los años setenta (Munro, 1979), mientras que el desarrollo de la economía de la ordenación de las poblaciones transzonales y altamente migratorias comenzó solamente a comienzos de los años noventa (Kaitala y Munro, 1993). En el momento de redactar este documento, no hay nada en la literatura académica sobre la economía de la ordenación de las poblaciones diferenciadas de alta mar, si bien se puede extraer alguna conclusión de la economía de la gestión de las otras tres categorías de poblaciones ícticas compartidas.
El hecho de que la economía de la ordenación de las poblaciones transfronterizas haya precedido a la de la ordenación de las otras categorías se debe también a que la dificultad de la ordenación de las poblaciones transfronterizas es relativamente menor que la de las transzonales/altamente migratorias y diferenciadas de alta mar. La ordenación de las poblaciones transfronterizas es una tarea mucho menos complicada que la ordenación de las otras tres categorías de poblaciones. En el caso de las transfronterizas, en contraposición a las otras categorías de poblaciones compartidas, los estados interesados son, con pocas excepciones, los mismos a lo largo del tiempo y los derechos de «propiedad» compartidos o comunes sobre los recursos correspondientes son razonablemente claros (McRae y Munro, 1989). Además, el número de estados implicados suele ser relativamente pequeño. En el análisis económico de la ordenación de estas poblaciones transfronterizas, se puede trabajar en muchos casos con modelos de sólo dos países.
La economía básica de la ordenación de las poblaciones ícticas transfronterizas, que se halla ya razonablemente bien desarrollada, ha sobrepasado los dominios de los economistas académicos. Se está abriendo camino en las publicaciones oficiales, como lo demuestran la publicación de la OCDE 1997, Towards Sustainable Fisheries (OCDE, 1997), y el estudio, Managing Transboundary Stocks of Small Pelagic Fish, preparado por M. Agüero y E. González para el Banco Mundial (Agüero y González, 1996). Es también objeto de debate entre los especialistas en cuestiones pesqueras, desde puntos de vista de disciplinas distintas de la economía. El documento de John Caddy de 1997 (Caddy, 1997), que citaremos ampliamente constituye un buen ejemplo de ello.
El modelo económico, que se utiliza en el análisis de la ordenación de los recursos ícticos transfronterizos, es una combinación de dos componentes. El primero consiste en el modelo bioeconómico actualmente estándar, que se emplea en el análisis de las pesquerías circunscritas a las aguas de un único estado ribereño (véanse, por ejemplo, Clark, 1990; OCDE, 1997; Bjørndal y Munro, 1998), mientras que el segundo consiste en la teoría del comportamiento estratégico, conocida más popularmente como la teoría de juegos.
La economía pesquera, en el contexto de los recursos de pesca de captura circunscritos a las aguas de un único estado ribereño, se ocupa del acceso libre inherente o de la naturaleza de «acervo común» de los recursos, la cual es, a su vez, un reflejo de la ausencia o de la aplicación inadecuada de derechos «de propiedad» a los recursos. La condición de «acervo común» de los recursos puede conducir fácilmente a una grave explotación de los mismos y a notables desperdicios económicos. Gran parte de la economía pesquera se ocupa de los medios de contrarrestar los efectos funestos de esta condición de «acervo común» de estos recursos.
Un concepto útil, que se remonta a la llegada de la moderna economía pesquera, es el de Equilibrio Bionómico (Gordon, 1954). Se trata del equilibrio que el recurso y la industria alcanzan simultáneamente cuando una pesquería es una pesquería de «acervo común» a ultranza, con una falta completa tanto de derechos de «propiedad» del recurso claramente definidos, como de reglamentos pesqueros nacionales o internacionales. El equilibrio bionómico se caracteriza por la sobreexplotación del recurso desde el punto de vista de la sociedad[9] y por una capacidad de flota que excede con mucho de la que se necesitaría si se explotara el recurso de forma óptima. En cuanto tal, el Equilibrio Bionómico puede considerarse como el punto de referencia de lo no deseable en la ordenación pesquera.
Si bien se conoce razonablemente bien el modelo bioeconómico estándar de pesca de captura, no es tan conocida la teoría del comportamiento estratégico: teoría de juegos. Suponiendo que la mayoría de los lectores no están familiarizados con este segundo componente del modelo económico de las pesquerías transfronterizas, vamos a examinar ahora sus elementos esenciales.
La teoría del comportamiento estratégico se relaciona con situaciones en las que el bienestar de un «individuo" depende, no sólo de las acciones del mismo «individuo», sino también de las acciones de otros «individuos», con los cuales el «individuo» en cuestión interactúa. Los «individuos» pueden ser personas, empresas, partidos políticos, estados, etc. En cualquier caso, el «individuo» se ve obligado a tener en cuenta que su bienestar resulta afectado por las acciones de otros, y viceversa. La teoría se conoce vulgarmente como teoría de juegos, porque los juegos (p. ej. las cartas) ofrecían ejemplos fáciles en las primeras etapas del desarrollo de la misma.
Un sector de la economía en el que se ha utilizado mucho la teoría de juegos es la organización industrial, la cual se dedica generalmente al estudio de industrias dominadas por unas pocas grandes empresas. Puede servir como ejemplo la industria de las líneas aéreas. La estructura de tarifas y otras políticas aplicadas por una línea aérea importante, como Lufthansa, ejercerán notablemente un efecto en las líneas aéreas rivales. Cabe esperar que estas reaccionen. Ciertamente, Lufthansa preverá tales reacciones y las tendrá en cuenta en su planificación.
La organización industrial es sólo uno de los numerosos campos en los que pueden preverse interacciones entre «individuos". Muchos sectores de la economía están influidos por la teoría de juegos, lo mismo que muchos sectores ajenos a la economía, tales como las relaciones internacionales y los estudios sobre derecho. Se utiliza también la teoría de juegos en algunas ciencias naturales. Por ejemplo, es muy importante en la biología evolutiva.
La ordenación cooperativa de los recursos pesqueros entre Estados ribereños que los comparten es digna de tenerse en cuenta, como lo hemos señalado, si las actividades recolectoras de un estado ribereño ejercen un impacto significativo en las oportunidades de recolección de los otros Estados que comparten el recurso. Si se da esta condición, resulta inevitable la interacción estratégica entre «individuos", en la forma de Estados ribereños que comparten el recurso. Intentos anteriores de los economistas de analizar la ordenación de pesquerías transfronterizas, sin la ayuda de la teoría de juegos, degeneraron rápidamente en algo incomprensible. Se progresó poco en el desarrollo de la economía de la ordenación de poblaciones ícticas transfronterizas hasta que se aprovecharon los instrumentos analíticos que proporciona la teoría de juegos. Cabe señalar, al respecto, que los economistas especialistas en recursos naturales y medio ambiente, que estudian cuestiones relacionadas con la ordenación de otros recursos compartidos, p. ej., recursos de aguas, calentamiento mundial, se ven obligados a utilizar la teoría de juegos (véanse, por ejemplo, Barrett, 2003).
Quizás el principal obstáculo que ha sufrido la teoría ha sido su nombre popular: teoría de juegos, que da la impresión de frivolidad. No es así. Reconociendo la aplicación cada vez mayor de la teoría, en 1994 se concedió el Premio Nóbel de Economía a tres especialistas en la teoría de juegos, uno de los cuales, John Nash, puede considerarse el fundador de su versión moderna tal como se aplica a la economía.
En la terminología de la teoría de juegos, a los «individuos" se les llama «jugadores". Se supone que los «jugadores" son racionales y tienen distintas posibilidades de actuar a las que se llama «estrategias". A los resultados que espera un jugador siguiendo una determinada estrategia se les llama «pago". No hace falta decir que las dimensiones de los resultados o «pago" esperados dependen de las reacciones conocidas o previstas de los otros «jugadores". La interacción entre los jugadores, al ejecutar sus estrategias, es el juego. El resultado estable de un juego, si existe, se denomina «solución" del juego. Por último, el juego puede ser un asunto que se trata «una sola vez", o puede repetirse.
Existen dos amplias categorías de juegos, los competitivos o no cooperativos y los cooperativos. En el juego cooperativo, se supone que los jugadores están motivados totalmente por el interés propio, pero tienen algún incentivo para tratar de cooperar. Es de importancia primordial el hecho de que los jugadores sean capaces de comunicarse entre sí eficazmente. En los juegos competitivos, no cooperativos, las líneas de comunicación entre los jugadores son casi siempre defectuosas o simplemente no existen.
Sin embargo, una vez dicho esto, hay que destacar que las líneas abiertas de comunicación entre los jugadores no garantizan por sí mismas una solución estable a un juego cooperativo. Como veremos, la comunicación efectiva entre los jugadores es una condición necesaria, pero no suficiente, para el resultado (solución) estable del juego cooperativo.
Al analizar la economía de la ordenación de los recursos ícticos transfronterizos, los economistas se han planteado dos preguntas fundamentales. La primera es cuáles serán las consecuencias si los Estados ribereños afirman que no pueden cooperar en la ordenación del recurso, lo que implica que los estados adoptarían la opción por defecto, de la que se trató con referencia al Artículo 63(1) de la Convención de las Naciones Unidas de 1982. Es decir, cada Estado ribereño seguiría su propio camino y ordenaría lo mejor que pudiera el sector del recurso incluido en su ZEE. Si la respuesta a la pregunta es que las consecuencias negativas de la no cooperación resultarán insignificantes, no será necesario proceder ulteriormente.
Si, por el contrario, la respuesta a la pregunta es que las consecuencias negativas de la no cooperación son graves, la cooperación tiene importancia y hay que plantear la segunda pregunta fundamental. ¿Qué requisitos deben cumplirse para que un régimen de ordenación cooperativa del recurso sea estable y sostenible a largo plazo? Cabe mencionar, al respecto, que esta segunda pregunta plantea la cuestión de la equidad. Los regímenes de ordenación cooperativa que uno o más jugadores perciben como no equitativos son, por definición, inestables.
No es sorprendente que, a la primera pregunta, la relativa a las consecuencias de la ordenación no cooperativa de un recurso íctico compartido, se responda utilizando la teoría de juegos no cooperativos. Consideremos un juego entre dos «jugadores" (Estados ribereños). Quienes han investigado la cuestión suponen normalmente que cada uno de los jugadores tiene facultades plenas y eficaces para la ordenación del recurso dentro de sus propias aguas, si bien haremos algún comentario al respecto más adelante.
Hay que conceder, desde el comienzo, que existen casos en que la opción por defecto es perfectamente aceptable. Ofrece un ejemplo de ello la pesquería de vieiras del Banco Georges, compartida por Canadá y los EE.UU., en los años ochenta (Munro, 1987). Sin embargo, la característica principal de la pesquería era que los beneficios económicos que Canadá extraía de la misma eran esencialmente independientes de las actividades de recolección estadounidenses, y viceversa. Por lo tanto, no había ninguna interacción estratégica efectiva entre los dos Estados ribereños en lo relativo a la pesquería. Así pues, la teoría de los comportamientos estratégicos (juegos) era sencillamente irrelevante en este caso.
Consideremos los muchos casos de poblaciones transfronterizas en los que las actividades de recolección de cada uno de los Estados ribereños influyen en el bienestar económico de los otros estados ribereños que comparten el recurso y en los que la teoría de los juegos no cooperativos es ciertamente pertinente. John Nash (1951) definió la solución estable de un juego no cooperativo como una situación en la que cada jugador no tiene ningún incentivo para cambiar, dadas las estrategias que siguen los otros jugadores. En 1980 se publicaron dos investigaciones independientes de juegos de pesca no cooperativos (Clark, 1980; Levhari y Mirman, 1980). Ambas llegaban a la misma conclusión. La solución estable en el juego no cooperativo implicaría, salvo en circunstancias inusuales, una mala ordenación del recurso desde el punto de vista de la sociedad. Clark (1980) sostiene que, si los jugadores son simétricos, es decir, idénticos en todos los aspectos, el resultado será similar al que se encuentra en una pesquería nacional de acceso libre sin límites, es decir, el Equilibrio Bionómico (Gordon, 1954), que hemos caracterizado como el punto de referencia de lo no deseable en la ordenación pesquera. El resultado general del juego de la pesquería es un ejemplo del que probablemente es el más famoso de los juegos no cooperativos, el llamado «Dilema del prisionero".
Lo esencial del juego del «Dilema del prisionero" es que los participantes en el juego no cooperativo se verán impulsados a adoptar estrategias que cada uno reconoce que no son deseables. El nombre proviene del relato narrado por el autor del juego para explicar el punto esencial. Dos hombres son arrestados por la sospecha de que han cometido un robo importante. Las sospechas son, de hecho, totalmente fundadas. Se mantiene a los dos sospechosos, A y B, totalmente separados entre sí. La imposibilidad de comunicación entre ambos actúa como una barrera perfecta para impedir la cooperación.
El prisionero A es interrogado por el fiscal, el cual admite que la prueba que tiene es limitada. Se dice a A que si él y B se declaran inocentes, pueden esperar obtener cada uno de ellos una condena de seis meses como imputación menor. Si ambos, A y B se reconocen culpables, recibirá cada uno de ellos una condena de cinco años. Si A se declara culpable, pero B se declara inocente, A será absuelto por haber contribuido al enjuiciamiento. Si A se declara inocente, pero B se declara culpable, las cosas se pondrán muy mal para A, ya que le caerán diez años. El fiscal mantiene la misma entrevista con B.
A y B son los jugadores. Cada jugador tiene dos estrategias posibles: declararse culpable o declararse inocente. Si A y B pudieran comunicarse y, lo que es importante, si pudieran concertar un acuerdo vinculante (es decir, un acuerdo en el que cada uno estuviera seguro de que el otro no podría hacer trampas y de hecho no las haría), ambos se declararían inocentes, y esperarían salir de la cárcel a los seis meses. Pero no pueden comunicarse. Para A, la mejor estrategia, independientemente de cuál de las dos estrategias pueda elegir B, es la de declararse culpable. Lo que vale para A, vale también para B. Por lo tanto, ambos se declaran culpables y terminan por obtener el resultado decididamente inferior de una condena de cinco años.[10]
Apliquemos ahora el concepto del «Dilema del prisionero" a una situación de pesca algo diferente. Supongamos que A y B son dos estados ribereños «simétricos" que comparten un recurso. Supongamos que, en el pasado, ni A ni B se habían empeñado en la ordenación efectiva de su parte respectiva del recurso. Por consiguiente, el recurso se halla sobreexplotado al nivel común de Equilibrio Bionómico, hecho que reconoce tanto A como B. A y B son amonestados ahora por un órgano internacional externo para que emprendan una ordenación eficaz de su parte respectiva del recurso. Sin embargo, no hay ninguna intención de cooperación entre A y B.
A tiene ante sí dos «estrategias": realizar y costear un programa de ordenación, o no hacer nada. Supongamos que A sufraga el costo de un programa sólido de ordenación y que el recurso aumenta por encima del nivel de Equilibrio Bionómico. Al no haber cooperación, el resultado no es estable, y el recurso volverá a la situación en que estaba al comienzo. B habría tenido el placer de disfrutar algunos beneficios temporales de los esfuerzos de ordenación de A, sin incurrir en ningún gasto. En estas circunstancias llamaríamos a B «gorrón". Para A, es probable que el sufragar el costo de la ordenación sea, en el mejor de los casos, poco más que una actividad inútil. En cambio, si A no hace nada, y si B es lo suficientemente estúpido como para dedicarse a la ordenación del recurso, A disfrutará de los beneficios de ser «gorrón". Evidentemente la mejor estrategia de A será no hacer nada. B se enfrenta con las mismas estrategias. Lo que vale para A, vale para B. Por lo tanto, podemos predecir que A y B no harán nada, si bien continuarán reconociendo las consecuencias de la falta de una ordenación eficaz.
Hace tiempo que los economistas han llegado a la conclusión de que el poder predictivo de la teoría económica de la ordenación no cooperativa de las poblaciones transfronterizas es elevado. Reforzaron esta conclusión los estudios de casos presentados en la Consulta de Expertos Noruega-FAO. Los autores de los estudios de casos sobre las poblaciones transfronterizas de merluza, compartidas por Angola, Namibia y Sudáfrica, calculan que la falta de una ordenación cooperativa eficaz del recurso ha llevado, al cabo del tiempo, a la pérdida de aproximadamente el 25 por ciento de los beneficios económicos netos potenciales (renta del recurso) que podían derivarse de su explotación (Sumaila, Ninnes y Oelofsen, 2003).
El estudio presentado a la Consulta de Expertos que ofrecía el ejemplo más vivo de las consecuencias de la ordenación no cooperativa de una población transfronteriza, era el relativo al salmón del Pacífico, compartido por los Estados Unidos y Canadá (Miller, 2003).
Las especies de salmón del Pacífico, al ser anádromas, se reproducen en aguas dulces de ríos, corrientes y lagos. Después de cierto tiempo emigran a un entorno oceánico y, posteriormente, vuelven a sus hábitat de agua dulce para desovar y morir. Se pescan normalmente los peces cuando se acercan a las desembocaduras de los ríos en su camino hacia el desove.
En el Pacífico noreste, el salmón del Pacífico se encuentra desde el norte de California hasta Alaska, por lo que los recursos son esencialmente compartidos. Es inevitable que las capturas de los pescadores canadienses «intercepten" salmones producidos en Estados Unidos. Es igualmente inevitable que los pescadores estadounidenses «intercepten" salmones producidos en Canadá.
Aunque muchos salmones del Pacífico se trasladan a alta mar durante parte de su ciclo vital, se trata de un recurso transfronterizo a todos los efectos, lo que se debe al Artículo 66 de la Convención de las Naciones Unidas de 1982. Dicho artículo, que fue incluido en la Convención a causa de los esfuerzos conjuntos de Canadá y los Estados Unidos, ha dado como resultado que la pesca directa en alta mar del salmón del Pacífico se considera contraria al derecho internacional (Burke, 1994; Miller, 2003; Naciones Unidas, 1982).
Los dos Estados ribereños no dudaban de que la ordenación cooperativa del recurso les beneficiaría a ambos. Además, los dos se jactaban de la calidad de su respectiva ordenación pesquera y de que tenían evidentemente la capacidad conjunta para ordenar los recursos con eficacia.
La cooperación se centró inicialmente en el río Fraser, que se halla totalmente en territorio canadiense y se sostenía que es el río más importante del salmón del Pacífico en el hemisferio occidental (Munro y Stokes, 1989). En los años sesenta, se decidió que era insuficiente centrar los esfuerzos en el río Fraser únicamente. Se ampliaron las negociaciones sobre ordenación cooperativa de los recursos para incluir todos los recursos del salmón del Pacífico, desde el norte de California hasta el Golfo de Alaska.
Las negociaciones llevaron en último término a la firma del Tratado de Canadá y Estados Unidos sobre el salmón del Pacífico en 1985 (Treaty, 1985). Las negociaciones que condujeron al Tratado fueron difíciles. Aunque se mantenían vigentes las disposiciones relativas al río Fraser, no era cooperativa la ordenación de las demás poblaciones de salmones. Durante los años anteriores a la firma del Tratado, hubo constantemente la amenaza de que estallaran perniciosas «guerras del pescado", es decir, la sobreexplotación deliberada de los recursos. Además, se reconoció que ambos países tenían la oportunidad de aumentar y fortalecer las poblaciones producidas en sus ríos salmoneros, por medio de distintos proyectos de mejoramiento. Pero cada país se abstuvo de iniciar tales proyectos por miedo a que el otro se aprovechara (Munro y Stokes, 1989). La amenaza de las «guerras del pescado" y el bloqueo continuo de los proyectos de mejoramiento estimularon ciertamente a llevar adelante las negociaciones hasta que se pudo alcanzar un éxito (temporal).
El Tratado, aunque inicialmente tuvo éxito, tropezó con graves dificultades (por razones que habrán de examinarse más adelante) y quedó paralizado. Los dos países se retiraron a lo que hemos denominado opción por defecto, es decir, ordenar lo mejor que podían la parte de los recursos incluida en su propia ZEE. Durante este período, los dos países volvieron al comportamiento competitivo. El «Dilema del prisionero" volvió con redoblada violencia con gran perjuicio para los recursos. Los dos Estados ribereños llegaron al fin a un «remiendo" del Tratado, mediante la firma de un Acuerdo en 1999. Aunque el Acuerdo fue objeto de muchas críticas, incluso los críticos más severos, teniendo presentes las «guerras del pescado", reconocieron que un acuerdo, aunque sea imperfecto, es mejor que ningún acuerdo (Miller, 2003; Miller, Munro, McDorman, McKelvey, y Tyedmers, 2001).
La consecuencia del análisis es evidente. Aún en el caso de que los Estados ribereños que comparten un recurso tengan la capacidad para ordenarlo eficazmente dentro de sus aguas nacionales, no hay nada que obligue a suponer que, en ausencia de cooperación, el resultado de la ordenación del recurso será «suficiente", es decir, que lo que hemos llamado opción por defecto será suficiente. Existe el riesgo de que el resultado sea desastroso. Aparte de casos excepcionales, la cooperación es pertinente. Es más, la cooperación no debe considerarse meramente como un complemento útil de la ordenación del recurso por parte de cada uno de los estados. Debe considerarse, más bien, como una condición previa fundamental para la ordenación eficaz del recurso.
Consideremos el ejemplo siguiente. Los Miembros de la FAO han aprobado un plan de acción internacional para la Ordenación de la capacidad pesquera (FAO, 1999), el cual, entre otras cosas, destaca la importancia de afrontar el problema del exceso de capacidad de las flotas en la ordenación de poblaciones ícticas compartidas (FAO, ibid., p.2). Se puede prever que, si se ordenan de forma no cooperativa las poblaciones compartidas afectadas por la excesiva capacidad de flota, ésta continuará indefinidamente, con el plan de acción o sin él.
Al examinar la ordenación cooperativa de recursos pesqueros compartidos, resulta pertinente la teoría de juegos cooperativos. En efecto, lo mismo que se hizo referencia a la teoría de los juegos no cooperativos del Premio Nóbel Laureate John Nash, se hará también amplia referencia en este caso a la teoría de juegos cooperativos del mismo autor (Nash, 1953).
La teoría de juegos cooperativos debe considerarse, ante todo y sobre todo, como una teoría de negociación. Es de suponer, repitámoslo, que cada jugador está motivado únicamente por el propio interés. Si los jugadores convienen en cooperar, es porque cada uno está convencido de que puede ganar con la cooperación más de lo que podría obtener con un comportamiento competitivo.
En los juegos cooperativos, los números son importantes. Cuando el número de jugadores es superior a dos, el análisis resulta mucho más complicado. Hay que temer la posibilidad de que se formen coaliciones entre los jugadores, así como el hecho de que cuanto mayor es su número, más difícil es llegar a una solución estable. En el examen que sigue de las poblaciones transfronterizas, podemos limitarnos a un juego más abordable con dos jugadores. Sin embargo, más adelante, al examinar la ordenación de poblaciones altamente migratorias, transzonales y diferenciadas de alta mar, no nos quedará más remedio que plantear directamente juegos con más de dos jugadores y afrontar las complicaciones que de ello se derivan.
Después, una vez que se ha llegado a un acuerdo de cooperación, hay que poder asegurar que las disposiciones del mismo se cumplan efectivamente: cuestión del cumplimiento. Si la comunicación entre las partes en el acuerdo - los jugadores - es excelente, pero cada uno no tiene la garantía de que los demás no harán trampas, no se sostendrá el acuerdo de cooperación, pese a que la comunicación sea excelente.
El jurista Daniel Owen sostiene que la gran mayoría de los acuerdos cooperativos relativos a las poblaciones transfronterizas adoptan la forma de tratados (Owen, 2001). Señala asimismo que los tratados son jurídicamente vinculantes para las partes contratantes, pero matiza enseguida esta afirmación diciendo que, al fin y al cabo, la eficacia del tratado dependerá de la voluntad política de las partes (Owen, ibid.).
De forma semejante, Scott Barrett (2003), aunque está de acuerdo en que los tratados son jurídicamente vinculantes para las partes contratantes, insiste en que deben incluir su propio cumplimiento, deben ser «autoaplicados". Esto significa que, en contraposición a las disposiciones contractuales internas, las partes contratantes no pueden confiar en que una tercera parte imponga la obligación del cumplimiento de las disposiciones, a pesar de las cláusulas de solución de controversias y de la posible intervención de la Corte Internacional de Justicia (Barrett, 2003). La Consulta de Expertos Noruega-FAO, como veremos, dedicó mucho tiempo y esfuerzos a analizar la cuestión de la aplicación y cumplimiento de las disposiciones de los acuerdos de cooperación.
Una cuestión íntimamente relacionada con lo que precede es si los participantes en un acuerdo de ordenación cooperativa de los recursos están protegidos contra los no participantes que se aprovechen gratuitamente de los frutos de la cooperación. Se puede llamar adecuadamente «gorrones" a estos no participantes.
Si la «gorronería" de los no participantes es rampante, el acuerdo de cooperación difícilmente podrá sobrevivir. Es más, Barrett afirma que la «gorronería" de los no participantes es la limitación que atenaza la cooperación internacional (Barrett, 2003, n.1, p. 271).
La «gorronería" de los no participantes, en el caso de las poblaciones transfronterizas, puede concebirse de dos formas. La primera es que un Estado ribereño que comparte la población transfronteriza quede fuera del acuerdo de cooperación y «gorronee" los frutos de los esfuerzos cooperativos de los Estados ribereños vecinos. Aunque esta forma de «gorronería" ciertamente no queda fuera de lugar, los autores difícilmente pudieron aportar ejemplos significativos del mundo real. La segunda es que los barcos de otros estados (los EPAD) puedan entrar sin permiso en las ZEE de los estados ribereños que cooperan y explotar la población transfronteriza en cuestión. Sin embargo, debería considerarse que tales barcos realizan una pesca ilegal (véanse: FAO, Plan de Acción Internacional para prevenir, desalentar y eliminar la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (en adelante PAI-INDNR), 2001, párr. 3.1.1). Los estados ribereños afectados podrían, en virtud del derecho internacional, adoptar medidas vigorosas para repeler a los intrusos.
A pesar de todo, se producirá ciertamente alguna «gorronería" del segundo tipo. Hay que señalar, sin embargo, que el problema no es, en principio, diferente del que afronta cualquier estado ribereño al tratar de proteger los recursos pesqueros de su ZEE contra furtivos. En cualquier caso, consideramos que el problema de la «gorronería" es relativamente secundario por lo que respecta a la ordenación de poblaciones ícticas transfronterizas. Como veremos, esto contrasta fuertemente con la ordenación de las otras tres categorías de poblaciones compartidas.
Siguiendo con las cuestiones del número de jugadores, el cumplimiento y la «gorronería", debemos considerar también las metas de la ordenación del recurso. En la sección Poblaciones de peces compartidas: Panorama general, hemos señalado que la FAO reconoció, mucho antes de la conclusión de la Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, que no hay ninguna razón necesaria para que los estados que comparten un recurso íctico deban tener las mismas metas para la ordenación. Si los estados tienen metas de ordenación idénticas, la teoría nos dice que tratarán de establecer un programa de ordenación del recurso que eleve al máximo los beneficios económicos totales de la pesquería al cabo del tiempo y, después, negociarán la repartición de los beneficios. Si las metas de la ordenación son diferentes, habrá que afrontar el problema añadido de llegar a un programa de compromiso para la ordenación del recurso.
Por último, en esta lista de preliminares, se plantea la cuestión de los llamados «pagos indirectos", que en su forma más simple son un tipo de transferencia, entendiendo este término en sentido amplio. Una transferencia puede realizarse en forma monetaria, pero no es necesario que sea siempre así. Además, una transferencia no monetaria puede trascender los límites de la misma pesquería, p.ej., una concesión comercial para productos distintos del pescado. Para nuestros fines, definiremos un juego cooperativo de pesquería transfronteriza sin pagos indirectos, como aquél en que los beneficios que un estado ribereño obtiene de la pesquería compartida se determinan únicamente por las capturas de su flota dentro de sus propias aguas.
En los últimos años se ha reconocido cada vez más la importancia de los pagos indirectos (véase: Caddy, 1997). Como veremos, la utilización de pagos indirectos se trató con cierta amplitud en la Consulta de Expertos Noruega-FAO, (en la que algunos participantes prefirieron el término más exento de connotaciones «facilitación para la negociación"). Se verá que una de las funciones posibles de los pagos indirectos es la de mitigar algunas de las dificultades que surgen cuando son diferentes las metas de los Estados ribereños para la ordenación de los recursos.
Hay dos condiciones que deben cumplirse como mínimo absoluto para que haya una solución estable en un juego cooperativo. Ambas son sencillas y parecen de sentido común. Para entender la primera, hay que conocer la jerga del economista. A fines del siglo XIX y comienzos del XX, el economista italiano Wilfred Pareto formuló la propuesta de que en el comercio, o en otros tratos entre «individuos", el resultado tendría que ser ciertamente menos que óptimo, si, mediante una readaptación de las transacciones, fuera posible mejorar la situación de un individuo sin empeorar la de los demás. Esta propuesta dio origen a la expresión «Pareto-mejor" y al concepto de «Pareto-óptimo". Cualquier cambio o ajuste que mejore la posición de, al menos, un individuo, sin empeorar la de los demás, se considera realmente una «mejora de Pareto". La «óptimalidad de Pareto" denota una situación en la que se han agotado las oportunidades para una «mejora de Pareto" y no es posible mejorar la situación de un individuo, si no es a expensas de los demás.
El primer requisito para una solución estable en un juego cooperativo con dos jugadores es que sea «Pareto óptima". Supongamos que participan en el juego cooperativo dos jugadores, los estados ribereños I y II, y que la «solución" del juego cooperativo consiste en acordar un régimen cooperativo de ordenación del recurso. Si pudieran hacerse cambios en el régimen cooperativo de ordenación, que mejorarían la situación tanto de I como de II, la «solución" difícilmente podría considerarse estable. Una vez que ambos estados comprobaran que, modificando el régimen cooperativo de ordenación, mejoraría su situación, ambos, si fueran racionales, lo modificarían. ¿Qué podría ser más sencillo?[11]
El segundo requisito para una solución estable de un juego cooperativo apela igualmente al sentido común. Se llama a veces a este requisito la satisfacción de la restricción de la racionalidad individual. Establece que una solución de un juego cooperativo no será estable si los pagos que se derivan de ella para todos y cada uno de los jugadores no son, al menos, tan buenos como lo serían en condiciones de no cooperación. Si el acuerdo de ordenación cooperativa es tal que cualquier jugador (un estado ribereño) encuentra que el beneficio económico que va a obtener de la pesquería será inferior al que podría haber esperado sin la cooperación, desaparecerá el deseo de cooperar del jugador. En el Informe de la Consulta de Expertos Noruega-FAO se señala que, aunque este requisito debería ser evidente para todos, frecuentemente se ignora en la práctica (FAO, 2002a, p. 8).
FIGURA 1
Juego cooperativo sin pagos
indirectos
Las soluciones posibles del juego cooperativo, que satisfagan ambos requisitos, se dice que constituyen el «núcleo" del juego.[12] Esto plantea inmediatamente la cuestión de si se puede tener siempre la certeza de que existe tal núcleo". La respuesta es no, el «núcleo" puede estar vacío. Si ocurre esto, no hay soluciones que cumplan ambos requisitos. Los intentos para establecer la cooperación resultarán vanos y los jugadores volverán al comportamiento competitivo y no cooperativo con todas sus consecuencias.
Centrémonos ahora en una figura ampliamente utilizada (Figura 1) que ilustra las condiciones necesarias para una solución estable de un juego cooperativo. La figura aparece, por ejemplo, en la mencionada publicación de la OCDE de 1997 y en la publicación del Banco Mundial de 1996, así como en el documento de John Caddy de 1997 (Agüero y González, 1996; Caddy, 1997; OCDE, 1997).
La figura trata de representar un juego de pesquería cooperativa con dos jugadores (dos estados ribereños, I y II). Los ejes son los «pagos" para cada uno de los jugadores. Un determinado pago para el Jugador I mide la corriente de beneficios económicos al cabo del tiempo para el Jugador I, que se derivan de un determinado programa de ordenación del recurso. En correspondencia, un determinado pago al Jugador II mide la corriente de beneficios económicos para dicho jugador que se deriva de un determinado programa de ordenación del recurso. Las dos corrientes de beneficios económicos se miden en términos de Valor Actual.
Se supone en este ejemplo que: i) los dos jugadores no son simétricos, no tienen metas de ordenación idénticas; ii) si se alcanza un acuerdo cooperativo, será vinculante en el sentido de que se asegura que no habrá trampas ni «gorronería"; y iii) no hay ningún margen para pagos indirectos. La curva de línea continua representa la frontera de Pareto, en cuanto que muestra los conjuntos de pagos que ofrecen los regímenes cooperativos de ordenación, en los que no es posible mejorar la situación de I, si no es a expensas de II, y viceversa.
Si empezamos por la parte superior de la curva en b = 1, tendríamos un programa cooperativo de ordenación que elevaría al máximo los beneficios de la pesquería para el Jugador I. A medida que bajamos en la curva, el Jugador II irá mejorando sucesivamente su posición, pero sólo a expensas del Jugador I. En contraposición a ello, si estuviéramos en cualquier punto por debajo de la frontera de Pareto, los dos jugadores I y II podrían mejorar su situación ajustando el programa cooperativo de ordenación del recurso. El citado parámetro b es, de hecho, un parámetro de negociación, 0 £ b £ 1. Si b = 1, las preferencias de ordenación de I son totalmente dominantes, mientras que las preferencias de II no cuentan nada. Si b = 0, ocurre lo contrario.
Los pagos, q0 y g0, son los que I y II obtendrían respectivamente si no hubiera cooperación. Podrían considerarse como los pagos asociados con la solución de un juego no cooperativo. John Nash ha denominado este conjunto de pagos el «Punto de amenaza", ya que representan los pagos mínimos que cada jugador deber recibir para que la solución de un juego cooperativo sea estable (Nash, 1953).
La parte de la frontera de Pareto seccionada por las líneas de trazos que salen de los pagos del Punto de amenaza representa el «núcleo" del juego. En el ejemplo mostrado, el «núcleo" es positivo, por lo que puede alcanzarse una solución estable. No hablaremos de la teoría en que se basa la determinación de la solución última (véase: Nash, 1953). Cabe señalar solamente que existe una solución única y que, en este ejemplo, las preferencias de los dos jugadores con respecto a la ordenación ejercerán una influencia, es decir, la solución b se halla entre 1 y 0. Una solución, en la que las preferencias de ordenación de uno de los jugadores sean plenamente dominantes, no es viable. Por ejemplo, si la solución al juego fuera tal que b = 1, la «solución", el acuerdo cooperativo, no podría durar, ya que el Jugador II se hallaría peor de lo que estaría si se negara a cooperar.
Pasemos ahora a la Figura 2, en la que se deja la posibilidad de pagos indirectos ("facilitaciones de la negociación").[13]
Cuando se permiten pagos (transferencias) indirectos, los beneficios que un determinado jugador obtiene de la pesquería no dependen exclusivamente de las capturas del recurso efectuadas por su flota dentro de sus propias aguas. La Frontera de Pareto se convierte en este caso en una línea de 45°, que es tangente a la Frontera de Pareto sin Pagos indirectos, en el punto más elevado de ésta. El significado de la línea de 45° es que, en cualquier punto de la misma, la suma de los pagos a I y II es igual a la suma de dichos pagos en cualquier otro punto de la línea. La consecuencia de todo esto es que los jugadores tratan de elevar al máximo los beneficios totales de la pesquería independientemente de las diferencias en los objetivos de la ordenación. La negociación se centra entonces en la repartición de los beneficios totales.
FIGURA 2
Juego cooperativo con y sin pagos
indirectos
Es en este momento cuando hay que plantear la siguiente cuestión fundamental: qué beneficios de una pesquería se dividen de hecho entre los estados ribereños que comparten el recurso. ¿Es el pescado capturado, en cuanto tal, o es el beneficio económico (y quizás social) derivado de la pesca? Si es este último, la repartición de la captura deberá considerarse solamente como una de las distintas formas de repartir los beneficios económicos de la pesquería. Si los estados ribereños interesados insisten en que los beneficios se dividan sólo por medio de las partes de la captura que cada estado ribereño ha de obtener exclusivamente dentro de su ZEE, se imponen una limitación a sí mismos. En algunos casos, la restricción puede resultar traumática y los pagos indirectos sirven para aliviarla.
Los pagos indirectos resultan especialmente significativos cuando son diferentes las metas de ordenación de los estados ribereños que comparten el recurso. Munro (1987) ha sostenido que, cuando hay diferencias en las metas de la ordenación, se deben invariablemente a que un jugador atribuye a la pesquería un valor más alto que el otro. Por ejemplo, puede ocurrir que un jugador tenga costos de captura inferiores a los del otro o que un jugador calcule los beneficios económicos futuros del recurso en menor medida que el otro. Cuando se permiten pagos indirectos, la política óptima es aquella en la que predominan totalmente las preferencias de ordenación del jugador que atribuye el valor más alto al recurso. Dicho jugador deberá, a su vez, compensar al otro o a los demás por medio de pagos indirectos. Los pagos indirectos, como hemos visto, pueden adoptar diversas formas. En otro contexto, Munro denominó esto el «Principio de Compensación" (Munro, 1987).[14]
Consideremos de nuevo la Figura 2. En este ejemplo, el Jugador I atribuye el valor más alto al recurso. La Frontera de Pareto con pagos indirectos es la tangente a la otra frontera en el punto donde b = 1, es decir en el punto donde las preferencias de ordenación de I son totalmente dominantes. La consecuencia es que los beneficios económicos totales del recurso al cabo del tiempo se elevarán al máximo permitiendo al Jugador I ordenar el recurso sin ser impedido por las preferencias de ordenación del Jugador II. El Jugador I habrá compensado entonces al Jugador II por medio de pagos indirectos, es decir, con algún tipo de transferencias.
Ignoremos, por el momento, el pago g’0 en el eje horizontal. Evidentemente el Jugador II tendrá una situación mejor con los pagos indirectos que sin ellos. Sin embargo, ¿qué ocurre con el Jugador I? La Figura 2 nos ofrece la respuesta. De no haber pagos indirectos, la solución al juego cooperativo tendría que haber quedado dentro del «núcleo", que se muestra como el segmento de la Frontera de Pareto sin pagos indirectos cortado por las líneas de trazos que salen de q0 y g’0. Supongamos, por poner un ejemplo, que la solución al juego cooperativo se hallaba en el punto A. La introducción de pagos indirectos sería claramente una «mejora de Pareto", en cuanto que tanto el Jugador I como el Jugador II podrían estar en mejor situación. La razón se halla en el hecho de que, de no haber pagos indirectos, los jugadores, en el ejemplo que tenemos, se verían obligados a una posición en la que los beneficios totales de la pesquería serían inferiores al máximo. Los pagos indirectos en beneficio de ambos jugadores permiten que se alcance el máximo.
Reconozcamos ahora que el pago g’0 y reconozcamos también que la Figura 2 nos presenta dos casos posibles. En el primero (el pago al Jugador II en el punto de amenaza es g0), que ya hemos examinado, sería posible alcanzar una solución estable al juego cooperativo sin pagos indirectos. La introducción de pagos indirectos tiene efecto, como hemos visto, de mejorar la situación de ambos jugadores permitiendo una ordenación superior. En el segundo caso (el pago al Jugador II en el punto de amenaza es g’0), la consecuencia de que no se permitan pagos indirectos es que no habrá ninguna solución al juego cooperativo, porque no hay ningún punto en la Frontera de Pareto pertinente en el que ambos jugadores I y II estuvieran en mejor situación que si se negaran a cooperar. El «núcleo" de juego está vacío. Con pagos indirectos, aumentan las posibilidades de negociar y se puede alcanzar una solución estable al juego. Por lo tanto, en el segundo caso, los pagos indirectos hacen la diferencia entre un acuerdo de cooperación que tiene éxito y los intentos de lograr la cooperación que terminan en cierto colapso.
Las figuras de dos dimensiones a las que nos hemos referido no nos permiten representar todos los beneficios de los pagos indirectos. Los pagos indirectos o «facilitaciones de la negociación" pueden conducir a «mejoras de Pareto", aún en el caso de que no haya claras diferencias en los objetivos de la ordenación del recurso entre los participantes en el acuerdo de cooperación. Consideremos la cuestión fundamental de la asignación de las CTP entre estos participantes.
El Informe de la Consulta de Expertos Noruega-FAO concluye que, históricamente, los criterios principales para la asignación de las CTP de poblaciones transfronterizas ordenadas de forma cooperativa han sido las capturas históricas dentro de la ZEE de cada estado ribereño y el vínculo zonal ("zonal attachment") de estos recursos. La historia ha puesto de manifiesto, señala el informe, que presenta notables ventajas el basar en tales criterios las asignaciones porcentuales de las CTP, ya que son estables a lo largo del tiempo. Ciertamente, variaciones aparentemente caprichosas de las asignaciones porcentuales socavarán el acuerdo. Sin embargo, el informe señala que, para que funcione el sistema, podrán necesitarse pagos indirectos. Esto es especialmente cierto cuando el acuerdo de cooperación, como suele ocurrir con mayor frecuencia, abarca especies múltiples (FAO, 2002a).
Consideremos los dos casos siguientes examinados en la Consulta de Expertos. El primero es el de los recursos pesqueros compartidos por Noruega y la Unión Soviética/Rusia en el Mar de Barents (Stokke, 2003), sobre los que hay un acuerdo de ordenación cooperativa entre los dos países que se remonta a mediados de los años setenta y continúa en el día de hoy.
Desde los comienzos del acuerdo se establecieron asignaciones porcentuales fijas de las CTP para los dos recursos principales de la zona, el bacalao y el eglefino del Ártico, que se han mantenido después. Sin embargo, se introdujeron pagos indirectos o su equivalente para tener mayor flexibilidad. En primer lugar, los dos estados no están limitados a obtener sus cuotas dentro de sus respectivas ZEE. Peces de fondo, como el bacalao, que desovan en la zona rusa, alcanzan la edad adulta en la zona noruega. Es mucho más sensato desde el punto de vista económico (y biológico) capturar los peces de fondo en su etapa adulta. En virtud de un acuerdo mutuo de acceso, se permitió a los rusos obtener una parte sustancial de su cuota en la zona noruega, medida que decididamente es una mejora de Pareto (Stokke, ibid.).
En segundo lugar, fue casi inevitable que los dos países valoraran de forma diferente los recursos, con la consecuencia de que se presentó la oportunidad de negociar la cuota de forma provechosa para ambos. De esta forma, por ejemplo, mientras Noruega ha tenido una asignación porcentual fija de la cuota de bacalao del Ártico, en realidad ha «comprado" la cuota de bacalao a su asociado mediante canjes de cuotas de otras especies (Stokke, ibid.). El acuerdo de cooperación que, como hemos señalado, comenzó a mediados de los años setenta, cuando se llevaban años de guerra fría, ha resultado notablemente estable al cabo del tiempo.
El segundo ejemplo es el del Convenio sobre pesca y conservación de los recursos vivos del Mar Báltico y sus estrechos (Ranke, 2003), que se remonta a 1973, y ha tenido éxito pese a que sus miembros han cambiado casi constantemente desde sus orígenes.[15] Cuando entró en vigor este Convenio, los estados ribereños miembros tenían acceso a las pesquerías de todo el Báltico. La Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982 indicó que las asignaciones de las CTP tenían que hacerse con arreglo a la nueva serie de condiciones jurídicas.
Las asignaciones de las CTP de las cuatro especies principales (arenque, espadín, bacalao y salmón) se hicieron con arreglo a un porcentaje fijo. Como no había normas o parámetros claros, las asignaciones de las CTP fueron de carácter casi arbitrario (Ranke, 2003). El sistema ha podido funcionar gracias a la posibilidad de canjear las cuotas y de concertar acuerdos recíprocos de acceso (Ranke, ibid.)[16]
En el Informe de la Consulta de Expertos Noruega-FAO no señaló el hecho de que los pagos indirectos, lo mismo que la mayor eficiencia y flexibilidad de las asignaciones de las CTP, pueden utilizarse para conciliar diferencias en las metas de la ordenación, es decir, el Principio de Compensación (FAO, 2003a). Se ofrece un ejemplo de ello en el estudio del caso del arenque noruego que desova en primavera, presentado a la Consulta de Expertos (Bjørndal, 2003).
Este recurso, que históricamente había sido el más abundante del Atlántico Norte, se redujo mucho a fines de los años sesenta y comienzos de los setenta, a causa de la sobreexplotación. Se impuso una moratoria a la captura. A mediados de los años noventa, se había recuperado el recurso, que ahora está ordenado en forma cooperativa por Noruega, Rusia, Islandia, las Islas Feroe y la UE.[17]
Es fácil demostrar que, si los costos de la captura son diferentes entre quienes explotan conjuntamente el recurso, tales diferencias pueden dar lugar a metas distintas en la ordenación del recurso (Munro, 1979). Los costos de la captura no son uniformes entre los que explotan el arenque noruego que desova en primavera.
Bjørndal presenta en su documento dos resultados de un estudio de simulación sobre la ordenación del recurso. A efectos del estudio, se divide a quienes lo comparten en tres grupos, Noruega y Rusia - «Noruega"; Islandia y las Islas Feroe - «Islandia"; y la UE. «Noruega" es quien captura el recurso con costos menores. Tras demostrar las consecuencias visiblemente desastrosas de la no cooperación, el estudio de simulación analiza dos casos de ordenación cooperativa, a saber i) el caso «Cartel" y (ii) el caso «Monopolio". En el caso «Cartel", cada uno de los tres participantes recibe una asignación de CTP y captura esa asignación lo mejor que puede. En el caso del «Monopolio", el participante con costos menores, «Noruega", realiza toda la captura y determina la política de ordenación del recurso. «Noruega" tendría que compensar a los otros dos asociados con pagos indirectos. Como puede preverse, los beneficios económicos totales de la pesquería en el caso de «Monopolio" son considerablemente mayores que en el del «Cartel". Si se pasara de un «Cartel" a un «Monopolio", la explotación y ordenación del recurso serían «Pareto-Óptimas", en cuanto que el cambio podría mejorar la situación de los tres participantes en términos económicos (Bjørndal, 2003).
Es razonable decir que los participantes en la Consulta de Expertos Noruega-FAO encontraron interesante el caso del «Monopolio", pero lo consideraron de interés sólo teórico, es decir, no realista. Con todo, la historia nos ha ofrecido un ejemplo de ordenación cooperativa de un recurso, que refleja fielmente el caso del «Monopolio". Se trata de la pesquería de focas peleteras del Pacífico Nordeste, que comenzó en la primera mitad del siglo XX. Comparten la pesquería cuatro países, Canadá, Japón, Rusia y Estados Unidos. Cuando la pesquería cobró importancia a fines del siglo XIX, no había ninguna ordenación cooperativa. El «Dilema del prisionero" produjo sus efectos y el recurso estuvo sometido a una grave sobreexplotación. Por temor al colapso total del recurso, los cuatro países se reunieron y transformaron el juego no cooperativo en cooperativo, lo que adoptó la forma del Convenio de 1911 para la conservación y protección de las focas de piel, que iba a durar, con una larga interrupción, hasta 1984 (Burke y Christy, 1990; Barrett, 2003).
Los cuatro jugadores no eran idénticos. Dos de ellos, Rusia y Estados Unidos, eran recolectores a bajo costo, que capturaban las focas en tierra (Islas Pribiloff), mientras que los otros dos, Canadá y Japón, lo hacían con costos elevados, capturándolas en la mar. Además, Rusia y Estados Unidos percibían por las pieles de foca precios más altos que los otros dos países. No hace falta decir que Rusia y EE.UU. atribuían al recurso un valor mayor que los otros dos. Con arreglo al Convenio, Canadá y Japón recibirían cada uno de ellos un porcentaje fijo de la CTP, pero deberían reducir sus capturas a cero. Toda la captura deberían realizarla los estadounidenses y los rusos, mientras que los canadienses y japoneses recibirían sus partes de la CTP de cada estación en forma de pieles de foca. Estados Unidos y Rusia determinaban ciertamente el régimen de ordenación del recurso.
Este acuerdo de cooperación consistente únicamente en pagos indirectos resultó beneficioso para los cuatro jugadores. Además, tuvo consecuencias favorables para la conservación. Se calculó que, entre 1911 y 1941 (en que comenzó la mencionada interrupción del Convenio), las poblaciones de los grupos de focas se habían multiplicado por ocho (FAO, 1992).
Hay otros dos requisitos para que sean estables los acuerdos de ordenación cooperativa de un recurso, que exigen nuestra atención. Ambos están vinculados a los requisitos fundamentales de la optimalidad de Pareto y de la satisfacción de la restricción de la racionalidad individual. Son los siguientes:
a) medidas para garantizar la aplicación y cumplimiento efectivos
b) capacidad de adaptación del acuerdo cooperativo de ordenación del recurso a lo largo del tiempo
Medidas que garanticen la aplicación y cumplimiento efectivos
Hasta ahora hemos supuesto implícitamente que los participantes en un acuerdo de ordenación cooperativa de un recurso cumplen plenamente las disposiciones del acuerdo. En la práctica, no hay ciertamente ninguna justificación para suponer que el cumplimiento surgirá por sí solo. Resulta, pues, difícil rebatir la afirmación de John Gulland de que «... sin medidas adecuadas de aplicación y cumplimiento, los mejores acuerdos [pesqueros] pueden ser inútiles" (Gulland, 1980, p. 17).
Si no se cumple el acuerdo de cooperación, surge evidentemente el riesgo de que uno o más de los jugadores decidan que no hay motivos para seguir cooperando. Un jugador, si no está vinculado por consideraciones morales, podrá decidir que, para él, lo mejor en términos económicos sería romper las normas. Un jugador, que esté vinculado por consideraciones morales, puede calcular que si otros jugadores hacen trampas, el pago que él esperaba será inferior a su pago en el «Punto de amenaza" y sencillamente se retirará del acuerdo de cooperación.
El Informe de la Consulta de Expertos Noruega-FAO trata con cierto detalle la cuestión de la aplicación y cumplimiento y la examina en el ámbito de cuatro situaciones hipotéticas:
Hipótesis I: Es la más simple, en ella hay dos estados ribereños que comparten un recurso transfronterizo que es explotado únicamente por las flotas de los dos estados y se han resuelto todas las controversias sobre la delimitación de fronteras. Para que se apliquen y cumplan efectivamente los regímenes de ordenación pesquera hacen falta, como mínimo, las medidas siguientes (FAO, 2002a):
i. Mantenimiento de un registro de los barcos autorizados a pescar la población;
ii. Utilización de un sistema de seguimiento de las actividades pesqueras (incluyendo, si procede, el acceso rápido a registros relacionados con la autorización a pescar, la cantidad y especies de la cuota, el área de operación, la duración del viaje de pesca, bitácoras de pesca, etc.), y
iii. Inspecciones en el puerto de los barcos, las capturas a bordo y las capturas desembarcadas.
Hipótesis II: La segunda hipótesis es igual que la primera, salvo que hay controversias sobre las fronteras entre los dos estados, lo que da lugar a una zona controvertida para la ordenación. Es evidente que es muy conveniente que los dos estados desarrollen una «zona de ordenación conjunta", que incluya la zona controvertida.
Ofrece un ejemplo el caso antes citado de la ordenación conjunta entre Noruega y la Unión Soviética/Rusia de los recursos pesqueros del Mar de Barents (Stokke, 2003). Existe entre los dos países una controversia no resuelta sobre la delimitación de las fronteras, que afecta a una superficie de 155 000 kilómetros cuadrados rica en recursos pesqueros. Noruegos y soviéticos resolvieron el problema de la ordenación de los recursos mediante el establecimiento de un acuerdo de zona gris, en virtud del cual acordaron cuotas de captura y cada estado ribereño regula sus propios barcos. El acuerdo ha continuado en vigor después de que terminó la Unión Soviética (Stokke, ibid.).
El Informe sostiene que, además de las medidas mínimas establecidas en la primera hipótesis, se necesitan las medidas siguientes para un tipo de zona gris:
Requisitos especiales de presentación de informes para los barcos pesqueros cuando faenan en dicha zona de pesca, incluyendo la presentación de informes simultáneos a ambos estados ribereños; y
Planes de seguimiento y vigilancia recíprocos para cada estado ribereño con respecto a los barcos que enarbolan el pabellón de una de las partes y faenan en la zona citada o responsabilidad primordial del estado del pabellón respecto del seguimiento y la vigilancia (p. ej. visitas a bordo, inspección, arresto y conducción al puerto, etc.).
Hipótesis III: Es la misma que la I, salvo que uno o los dos estados ribereños establecen acuerdos que conceden acceso a las pesquerías de su ZEE a terceras partes (p. ej. estados que pescan en aguas distantes, EPAD). Se necesitan las siguientes medidas adicionales, encaminadas en parte a evitar posibles casos de «gorronería":
Las actividades de pesca de los pesqueros de una tercera parte, autorizados a faenar en la ZEE de uno de los estados ribereños, deberán estar controladas y sometidas a vigilancia por dicho estado ribereño;
Los barcos pesqueros de una tercera parte, cuando faenen en una o ambas ZEE, deben estar sujetos, al menos, a las mismas condiciones de licencia (incluyendo las exigencias de visita, inspección y cumplimiento) que las impuestas a los barcos nacionales de los estados ribereños; y
La legislación del estado del pabellón deberá incluir medidas de control (p. ej. un procedimiento de autorización) para sus barcos que pescan en la ZEE de otro estado.
Hipótesis IV: La cuarta hipótesis, que tiene especial importancia teniendo en cuenta nuestro examen de la importancia de los pagos indirectos, es idéntica a la I, salvo que los estados ribereños conceden acceso a sus ZEE a las flotas de los otros países con carácter recíproco. Las medidas mínimas exigidas son las establecidas en las hipótesis I y III, más las siguientes:
Requisitos especiales de presentación de informes (p. ej. sobre capturas, área de operación, entrada y salida de la ZEE, notificación, etc.) que servirán para reforzar las medidas de ordenación del estado ribereño. Si procede, este requisito podría incluir la presentación de informes en tiempo real;
Colaboración entre los estados ribereños para crear una cultura que sensibilice a los pescadores y les estimule a cumplir las condiciones de sus licencias;
Un medio al que pueda recurrir el estado ribereño (Parte en el acuerdo) en caso de que sus barcos cometan una infracción en la ZEE adyacente;
Programas de observadores para fines científicos y de cumplimiento; y
Si procede, programas de educación y sensibilización para todos los pescadores, en los casos en que existan diferencias institucionales (capacidad, medios de control, etc.) entre los estados ribereños Partes en un acuerdo.
(FAO, 2002a).
Capacidad de adaptación del acuerdo de ordenación cooperativa del recurso a lo largo del tiempo
El mundo de la pesca no es estático. Reconociendo este hecho fundamental, el Informe de la Consulta de Expertos Noruega-FAO insiste mucho en la importancia de que el acuerdo de cooperación pueda soportar los embates de cambios imprevistos que puedan derivarse de factores ambientales, económicos, políticos o de otra índole. El Informe sostiene que los planes de ordenación de poblaciones ícticas compartidas debe reconocer el carácter dinámico de los sistemas que ordenan y tenerlo en cuenta al especificar las metas de la ordenación (p. ej., cambios en la distribución, abundancia y/o pautas de migración de las especies objetivo). La experiencia del pasado ha demostrado que fracasan los planes que no incorporan esta flexibilidad. Los planes deberán incorporar un plan de examen para que puedan ser evaluados y actualizados, según sea necesario (FAO, 2002a).
Los planes deberán estar apoyados por actividades continuas de investigación y seguimiento de los cambios en las condiciones naturales, sociales, económicas y políticas, a fin de poder reajustar las actividades de captura y las medidas de ordenación. Un elemento que será importante a este respecto es el de los esfuerzos continuos de cooperación científica para comprender mejor los vínculos entre los cambios de las condiciones biofísicas y la dinámica de poblaciones y distribución geográfica de las especies objetivo. Además, deberán vigilarse sistemáticamente los cambios en las condiciones sociales, económicas y políticas pertinentes y comunicarse los resultados francamente a las partes cooperantes (FAO, ibid.).
En algunos casos, es posible que la cooperación en la investigación y seguimiento no sean suficientes para alcanzar la flexibilidad necesaria. Es posible que sea necesario además ampliar el ámbito de la negociación utilizando instrumentos que reflejen las nuevas circunstancias, imponiendo vinculaciones con concesiones no pesqueras, intercambios de cuotas y acuerdos de acceso, y otras formas de pagos indirectos ("facilitaciones de la negociación") (FAO, ibid.).
Entre los estudios de casos examinados en la Consulta de Expertos, el que presentó el mejor ejemplo de la necesidad de capacidad de adaptación y las posibles consecuencias de su falta, es el del Salmón del Pacífico en el Pacífico Nordeste, compartido por Canadá y Estados Unidos (Miller, 2003), que hemos tratado en el contexto de las consecuencias de la no cooperación. Se recordará que, en las pesquerías del salmón del Pacífico Nordeste, los pescadores canadienses «interceptan", es decir, capturan invariablemente salmón producido en los Estados Unidos y viceversa. Se recordará también que, en 1985, ambos países firmaron un tratado que rige la ordenación cooperativa de los recursos de salmón desde el norte de California hasta el Golfo de Alaska.
En el momento de firmarse el tratado en 1985, había un equilibrio aproximado entre las «interceptaciones" canadienses y estadounidenses de salmones de cada uno de los otros. Sin embargo, se produjo un cambio del régimen climático que ejerció un efecto netamente negativo en las poblaciones de salmón de Washington, Oregón y el sur de Columbia Británica, y un efecto igualmente positivo en las poblaciones de salmón de Alaska y el norte de Columbia Británica. Se trastornó completamente el equilibrio aproximado de la «interceptación".
El tratado se demostró falto de capacidad de adaptación para afrontar el trastorno. En 1993, el acuerdo de cooperación, aunque jurídicamente estaba intacto, quedó en la práctica paralizado. Como se ha indicado, los dos estados ribereños volvieron a un comportamiento competitivo. Como se ha señalado también, los dos estados firmaron un acuerdo en 1999 intentando reparar el tratado dañado (Miller, ibid.).
Ya que hemos destacado la importancia de los pagos indirectos ("facilitaciones de negociación") para mejorar la flexibilidad y, por lo tanto, la capacidad de adaptación de los acuerdos de ordenación cooperativa de los recursos, vale la pena señalar que el acuerdo de ordenación cooperativa del Salmón del Pacífico entre Canadá y EE.UU., antes del acuerdo de 1999, se caracterizaba por la falta total de algo que se asemejara remotamente a pagos indirectos. El acuerdo de 1999, en cambio, contiene disposiciones que se refieren de hecho a pagos indirectos, si bien no se especifican como tales (Miller, ibid.).
Ningún acuerdo de ordenación pesquera cooperativa puede sobrevivir sin una sólida estructura institucional y organizativa. Por lo tanto, debemos preguntarnos qué enseñanzas podemos extraer de la historia de los acuerdos de ordenación cooperativa de pesquerías transfronterizas, que sean pertinentes a las estructuras institucionales y organizativas.
La primera (y evidente) observación que ha de hacerse es que no hay ninguna estructura ideal. Se han aplicado distintas formas o enfoques según las circunstancias. John Caddy (1997) observa que los órganos oficiales de ordenación cooperativa de los recursos entrañan costos, que pueden ser financieros o consistir en una posible disminución de la soberanía del estado, al menos, para los estados ribereños. En algunos casos, tales costos pueden evitarse, o al menos mitigarse, mediante la utilización de estructuras informales. En otros casos, no será suficiente nada que sea inferior a unos órganos oficiales.
Teniendo esto presente, señalamos que R.R. Churchill y A.V. Rowe, en su estudio sobre el Derecho del Mar, determinan cuatro categorías de formas e instituciones que se han desarrollado para la ordenación cooperativa de poblaciones transfronterizas (Churchill y Rowe, 1988).
Son las siguientes:
A. un conjunto de disposiciones que adoptan la forma de un acuerdo periódico (normalmente anual) negociado en el ámbito de un tratado marco preexistente;
B. un conjunto de disposiciones, en virtud de las cuales se establece una comisión bilateral para fines específicos de ordenación de poblaciones transfronterizas;
C. organizaciones pesqueras regionales (OPR);
D. acuerdos generales de cooperación para la ordenación de poblaciones transfronterizas con carácter específico, pero con la probabilidad de que las medidas de ordenación que se adopten seguirán siendo inciertas.
Categoría A: ejemplo de ella son las series de disposiciones anuales convenidas entre Noruega y la UE en el marco del Acuerdo de Pesca del 27 de febrero de 1980, por el que los dos países celebran cada año consultas sobre medidas de ordenación y sobre la asignación de derechos recíprocos de pesca para el año siguiente. Las consultas se basan en las recomendaciones del Consejo Internacional para la Exploración del Mar (CIEM). Para las poblaciones transfronterizas pertinentes, se establecen capturas totales permisibles (CTP) las cuales se basan en el vínculo zonal de los recursos. Se toman medidas para que Noruega capture partes de sus cuotas en la zona de la Unión Europea (UE), y viceversa. Las dos partes han desarrollado una cooperación cada vez más estrecha en el sector del seguimiento, control y vigilancia y, además del acuerdo de cooperación con la UE, Noruega ha concertado acuerdos de control con los estados miembros de la UE pertinentes. A este respecto, son de particular importancia el intercambio de inspectores/observadores en los barcos guardacostas y en los lugares de desembarque. Más recientemente, Noruega y la UE han introducido un sistema de seguimiento de buques (VMS) por medio de satélite y han concertado un acuerdo específico sobre VMS para armonizar las iniciativas y reglamentos (Engesaeter, 1993; Wage, 2001).
Otro ejemplo es el del acuerdo de 1989 entre Dinamarca, Islandia y Noruega sobre las poblaciones de capelán en aguas entre Groenlandia, Islandia y Jan Mayen. En virtud de este acuerdo, se celebran anualmente consultas y negociaciones para decidir acuerdos unilaterales/bilaterales sobre cuotas, licencias y otras medidas de ordenación.
Aún otro ejemplo es el del tratado entre Australia y Papua Nueva Guinea sobre soberanía y fronteras marítimas, ratificado por los dos países en 1984. En el ámbito del tratado, las partes adoptan medidas de ordenación para las pesquerías de la zona protegida del Estrecho de Torres, que incluyen el establecimiento de CTP asignadas entre las partes en porcentajes fijos (dependiendo de la superficie pertinente) (Staples, 2003)
Categoría B: el primer ejemplo es el de los usos pesqueros del Mar de Barents, compartidos por Noruega y Rusia, del que hemos hablado ya con cierta amplitud. Se recordará que la ordenación cooperativa de los recursos comenzó a mediados de los años setenta. En el marco de los acuerdos de pesca entre Noruega y la Unión Soviética de 1975 y 1976, se celebran consultas anuales sobre cuotas en la comisión mixta de pesca de Noruega y Rusia, establecida por el Acuerdo de 1975. Estas consultas tienen como base científica las recomendaciones del CIEM. La tarea primordial de la Comisión es llegar a acuerdos sobre las CTP de las poblaciones compartidas, que abarcan toda la zona de migración de las mismas. A diferencia de las consultas entre Noruega y la UE, las celebradas en la Comisión mixta ruso-noruega de pesca, no sólo versan sobre la asignación de cuotas entre las partes, sino también sobre asignaciones de cuotas a estados terceros. Se establecen en el acuerdo las normas para determinar la forma en que las cantidades de pescado capturado por barcos autorizados de estados terceros han de deducirse de las asignaciones de los estados que son partes.
La cooperación entre los dos países ha dado lugar a dos realizaciones importantes: el establecimiento del llamado Programa de Vigilancia en el Mar de Barents y la aplicación de medidas para mejorar la selectividad de los artes de pesca. El Programa, iniciado a fines de los años ochenta, provee a la vigilancia continua de los caladeros con vistas a cerrar zonas en las que la abundancia de peces es inferior al mínimo prescrito. Se considera el Programa como un acuerdo para el cierre y la apertura de caladeros en tiempo real. Con el fin de mejorar la selectividad de los artes de pesca, las partes han centrado sus esfuerzos en el desarrollo de sistemas de selección mediante rejillas en la pesca de arrastre. La creación en 1993 del Comité Permanente sobre la Ordenación y control del sector pesquero ha creado la base para la cooperación en materia de seguimiento, control y vigilancia (SCV). Ha mejorado el control tanto en la mar como en tierra, se han establecido procedimientos entre las administraciones de guardacostas y control de las partes, incluyendo el intercambio de información sobre capturas y desembarques, y se han realizado intercambios de inspectores/observadores a bordo de los barcos guardacostas y en los puertos. Se ha establecido también un sistema de VMS por satélite en las zonas económicas de las partes. En 2000, se oficializó aún más la base para la cooperación en SCV entre las partes, cuando entró en vigor un acuerdo sobre SCV. Por parte noruega, han firmado el acuerdo la Dirección de Pesca y la Administración de guardacostas (Stokke, 2003; Wage, 2001).
La Comisión Internacional del Hipogloso en el Pacífico, establecida en 1953 por el Convenio Internacional sobre la Conservación de la Pesca del Hipogloso del Océano Pacífico Norte y Mar de Bering, enmendado por un Protocolo de 1979, es otro ejemplo representativo de este grupo. El Convenio se aplica a las aguas bajo la «jurisdicción pesquera exclusiva" de cada parte, colectivamente denominadas «aguas del Convenio". La Comisión se ocupa de la pesca comercial y deportiva del hipogloso del Pacífico. Es interesante señalar que tiene la autoridad para celebrar reuniones anuales con representantes de la industria pesquera del hipogloso. Generalmente alterna su reunión anual ordinaria y una reunión a mitad del año, entre Canadá y los Estados Unidos, y puede celebrar otras reuniones, si es necesario. La Comisión puede celebrar también audiencias públicas, si lo desea. Establece los porcentajes de asignación de las poblaciones de hipogloso compartidas por Canadá y los EE.UU. en el Pacífico Norte y Mar de Bering.
Entre otras medidas de ordenación que se han adoptado, cabe indicar las estaciones de veda, las tallas mínimas de los peces y reglamentaciones de artes. Los miembros de la Comisión, al adoptar sus decisiones finales, examinan los informes de tres grupos (la Junta, el Grupo consultivo sobre elaboración y el Grupo del personal de la Comisión) El Artículo III(1) del Convenio establece que todas las decisiones de la Comisión se tomarán con el voto favorable de, al menos, dos de los miembros de la Comisión de cada parte (Convención, 1953). Éstas son de carácter consultivo y las medidas de conservación y ordenación que decide la Comisión requieren la aprobación de las partes (Artículo III(3)). El motivo que induce las decisiones sobre las medidas es que «la investigación ha indicado que la medida es necesaria". Pueden decidirse las medidas en relación con (a) nacionales y barcos pesqueros de las partes y (b) barcos pesqueros a los que las partes han concedido licencias.
Ofrece un tercer ejemplo otro caso que se ha tratado ya con cierta amplitud, el del Salmón del Pacífico compartido por Canadá y los Estados Unidos. El Tratado de 1985, antes citado, estableció la Comisión para el Salmón del Pacífico, en la que se hallan igualmente representados ambos países.
La Comisión tiene como objetivo y función la conservación de las poblaciones de salmón, así como la asignación de las capturas de las mismas. En su labor recibe ayuda de tres grupos, el Grupo del Sur, el Grupo del Norte y el Grupo del Río Fraser. Lo mismo que la Comisión, en cada grupo están igualmente representadas las dos partes.
El Tratado, cuando se firmó en 1985, incluida, en forma de un anexo, un conjunto de planes de ordenación a corto plazo para seis grupos específicos de pesquerías. En un principio, la función primordial de la Comisión consistía en la negociación de nuevos planes de ordenación, a medida que expiraban los anteriores. Después del Acuerdo de 1999, en el que se exigían regímenes de ordenación a largo plazo, la Comisión dejó de ocuparse de regímenes de ordenación a corto plazo, para centrarse en la aplicación de los llamados regímenes a largo plazo (Miller, 2003).
Categoría C: se han establecido también para las poblaciones transfronterizas organizaciones regionales de ordenación pesquera, normalmente asociadas con las poblaciones transzonales y altamente migratorias. Ejemplo de ellas es otro caso que se ha tratado ya también, a saber, la Comisión Internacional de Pesca del Mar Báltico, establecida en 1973 por el Convenio sobre pesca y conservación de los recursos vivos del Mar Báltico y sus estrechos. Las partes contratantes en el Convenio, enmendado por el Protocolo, son: Estonia, la Unión Europea, Letonia, Lituania, Polonia, y Rusia (que sucedió a la URSS como parte). El Convenio se aplica a todas las especies de peces y otros recursos marinos vivos en la zona del Convenio. Ésta incluye todas las aguas del Mar Báltico y los estrechos, excluidas las aguas internas. La Comisión, con sede en Varsovia, en virtud del Artículo IX(1), deberá: (a) coordinar la ordenación de los recursos mediante la recolección, compilación, análisis y difusión de datos estadísticos; (b) promover la coordinación, según proceda, de la investigación científica; (c) preparar y presentar recomendaciones sobre las medidas mencionadas en el Artículo X (véase el sitio web de la Comisión, http://www.ibsfc.org) para su examen por las partes; y (d) examinar la información que presenten las partes (Convention, 1973).
Salvo que la Comisión decida otra cosa, sus reuniones han de celebrarse cada dos años. En la práctica, se reúne anualmente (Reglamento de la Comisión, artículo 6.1). Para realizar sus funciones, la Comisión puede establecer grupos de trabajo u otros órganos auxiliares y determinar su composición y mandato. Pueden citarse los ejemplos siguientes de órganos que se han establecido: Grupo de trabajo permanente sobre medidas regulatorias; Grupo de trabajo permanente sobre finanzas y administración; Grupo de trabajo sobre control y cumplimiento; Grupo de vigilancia del Plan de acción para el salmón en la zona de la Comisión; Grupo de trabajo sobre objetivos de la ordenación a largo plazo y estrategias para el arenque y el espadín; Grupo de trabajo sobre reglamentación pesquera. Cada parte tiene un voto. Las decisiones y recomendaciones de la Comisión se adoptan por una mayoría de los dos tercios de los votos de los estados contrayentes presentes y votantes en la reunión. Sin embargo, cualquier recomendación relacionada con las aguas de una de las partes entrará en vigor para dicha parte, sólo si ésta vota a favor (Art. VIII(3)). En su Artículo XI, se establece un procedimiento de objeción según el cual, aunque las recomendaciones sean vinculantes para las partes, una recomendación no llegará a ser vinculantes para una parte que la haya objetado. Una parte podrá retirar su objeción en cualquier momento. En el mismo Artículo XI se establece un procedimiento de terminación: después de la fecha de entrada en vigor de una recomendación, una parte podrá notificar la terminación de su aceptación, en virtud de la cual la recomendación cesará de ser vinculante para dicha parte un año después.
En la práctica, la Comisión ha establecido un conjunto de reglamentos pesqueros que se actualiza después de cada reunión. Incluyen normas, entre otras cosas, sobre: flexibilidad de las CTP de año en año; canjes de cuotas (p. ej. arenque por bacalao) y transferencias de cuotas (p.ej. bacalao); informes sobre capturas; rechazo de desembarques; cuadernos de bitácora; prohibiciones de determinados tipos de pesca (uso final del pescado; método; especies); prohibiciones aplicables a determinadas especies o tallas de peces a bordo; arrumaje de aparejos; capturas incidentales permisibles; descartes; características de los aparejos; marcado de los aparejos de pesca; y zonas y estaciones de veda. Las CTP se enumeran por separado de los reglamentos de pesca y, cada año, en la reunión de la Comisión, se establecen para el año siguiente, para las cuatro principales especies explotadas comercialmente: bacalao, arenque, salmón y espadín. En el sitio web de la Comisión se informa de que las CTP han sido el instrumento principal o básico del procedimiento de ordenación y que se introdujeron por primera vez en 1977 para el bacalao, el espadín y el arenque y, en 1988, para el salmón (http://www.ibsfc.org).
Se han adoptado planes de ordenación a largo plazo. En el sitio web de la Comisión se indican los siguientes: (a) el plan de acción para el salmón de 1997; (b) estrategia de ordenación a largo plazo para las poblaciones de bacalao del Mar Báltico de 1999; y (c) estrategia de ordenación a largo plazo para la población de espadín de 2000; en 2001 continuaba el examen de una estrategia a largo plazo para la población de arenque (http://www.ibsfc.org).
Por último, la pesca ilegal y no declarada ha llegado a constituir un problema importante en los últimos años. Esto ha inducido a la Comisión a adoptar medidas de control tales como controles en puertos y de desembarques, un registro anual de barcos con licencia de pesca en el Báltico basado en los países y, más recientemente, un plan conjunto de inspecciones y observadores.
Categoría D: esta categoría final se refiere a un conjunto de acuerdos en virtud de los cuales las partes se comprometen, de forma general, a cooperar en la ordenación de determinadas poblaciones ícticas transfronterizas. Un ejemplo típico es el Convenio sobre la cooperación pesquera entre los estados ribereños del Océano Atlántico, adoptado en 1991, en el que hay diez partes contratantes. Los objetivos del Convenio son, entre otros, el fomento de la cooperación regional en la ordenación pesquera y el fortalecimiento, coordinación y armonización de los esfuerzos y capacidad de las partes para la conservación y explotación de los recurso pesqueros, teniendo en cuenta especialmente las poblaciones de peces que se hallan dentro de las aguas de más de una de las partes. Se supone que la zona geográfica que abarca son las aguas bajo la soberanía y jurisdicción de las partes contratantes. Las partes han de adoptar también protocolos sobre medidas, procedimientos y normas para aplicar las disposiciones del Convenio.
Otro ejemplo es el Acuerdo de Nauru sobre la cooperación en la ordenación de pesquerías de interés común, de 1982. Su finalidad es coordinar, armonizar y cooperar en el seguimiento, control y vigilancia de la pesca (especialmente la realizada por barcos extranjeros) de poblaciones comunes en aguas sometidas a la jurisdicción pesquera de las partes. Se celebra una reunión anual a la que precede o sigue una reunión ordinaria del Comité de Pesca del Foro para el Pacífico Sur que tiene por objeto promover la aplicación de este Acuerdo.
Las partes habrán de recabar la asistencia del Organismo de Pesca del Foro para el Pacífico Sur (FFA) a fin de disponer de servicios de secretaría que permitan aplicar y coordinar las disposiciones del Acuerdo, por ejemplo, en lo relativo al establecimiento de procedimientos y mecanismos administrativos para el intercambio y análisis, entre otras cosas, de estadísticas sobre captura y esfuerzo de los barcos que pescan poblaciones comunes en aguas de las partes; y el intercambio y análisis de información, entre otras cosas, sobre especificaciones de los barcos y composición de la flota. Las partes procurarán también uniformar sus procedimientos respectivos de concesión de licencias y, en particular: (a) establecer y adoptar medidas, condiciones y procedimientos uniformes para la concesión de licencias a pesqueros extranjeros, incluyendo la aplicación de formatos, formatos de licencias y otros documentos pertinentes; y (b) estudiar la posibilidad de establecer un sistema centralizado de concesión de licencias para los pesqueros extranjeros.
En los muchos debates sostenidos hasta ahora, se ha hecho mucho hincapié en las dificultades para el establecimiento de regímenes eficaces de ordenación cooperativa de las poblaciones transfronterizas. Sin embargo, hay que insistir también en que hay y ha habido casos de éxito en dicha ordenación, que pueden servir de ejemplos sobre la forma de empeñarse en esfuerzos de ordenación cooperativa de los recursos. Entre los estudios de casos presentados en la Consulta de Expertos Noruega-FAO, tal vez el ejemplo más sorprendente de éxito en la ordenación cooperativa de poblaciones transfronterizas es el de los recursos de túnidos compartidos por los Estados Insulares del Pacífico Oeste y Central - el Pacífico Sur (Aqorau, 2003). Examinemos más detalladamente este caso al que nos hemos referido ya incidentalmente.
El Pacífico Sur
Dentro de la Región de Islas del Pacífico Sur se encuentran los recursos de túnidos tropicales más importantes del mundo (Aqorau, 2003; Gillett et al., 2001). En 2001, último año del que se tienen estadísticas completas en el momento de la redacción, las capturas declaradas de las cuatro principales especies de túnidos (atún blanco, listado, rabil y patudo) eran algo superiores a los 2 millones de toneladas, con un valor aproximado de desembarque de unos 2 000 millones de dólares EE.UU. (Aqorau, ibid.; Gillett et al., ibid.). Los recursos son, a la vez, transfronterizos y altamente migratorios por naturaleza. En esta sección, examinaremos los recursos solamente en sus aspectos transfronterizos. En una sección posterior los examinaremos en cuanto altamente migratorios.
En cualquier caso, los recursos de túnidos eran y son de fundamental importancia económica para los Estados Insulares del Pacífico. Por consiguiente, se podía afirmar que los Estados Insulares del Pacífico eran colectivamente los grandes «ganadores" de la proclamación de la Jurisdicción Pesquera Ampliada (EFJ) en 1982. Sin embargo, en aquella época cabía la duda de si los beneficios económicos, que estos países disfrutarían de la ampliación de la jurisdicción, no serían sino efímeros.
Los Estados Insulares del Pacífico son pequeños y están dispersos en una inmensa superficie oceánica de 35 millones de kilómetros cuadrados. La masa de tierra de los Estados Insulares no representa sino el dos por ciento de la superficie total de la región (Aqorau, ibid; Gillette et al., ibid.). La mayor parte de los recursos de las ZEE de los Estados Insulares del Pacífico - 80 al 90 por ciento - eran y son capturados por barcos de los EPAD. Por último, cuando se amplió la Jurisdicción Pesquera, los Estados Insulares del Pacífico se hallaban en general en una fase baja de desarrollo. Por ello, estos países se enfrentaban con problemas de seguimiento y vigilancia que parecían insolubles.
Estas dificultades se acentuaron debido a las causas siguientes. En primer lugar, los Estados Insulares del Pacífico se enfrentaban realmente con uno de los principales EPAD, el Japón. Esta nación económicamente poderosa, en cuanto suministradora de servicios de captura, se hallaba en condiciones de monopolio dentro de la Región de Islas del Pacífico. En segundo lugar, el derecho de los estados ribereños a afirmar su jurisdicción de ordenación de los recursos de túnidos dentro de sus ZEE era objeto de una dura oposición al clausurarse la Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar.
Los Estados Insulares del Pacífico tenían un incentivo para cooperar. De no hacerlo, el Japón, el único EPAD, habría tenido la oportunidad de poner unos contra otros a los estados insulares y, de ser así, probablemente habría tenido éxito (Aqorau, ibid.; Munro, 1991). Sin embargo, era muy difícil conseguir una cooperación efectiva.
Los Estados Insulares del Pacífico trataron de cooperar en 1979 mediante el establecimiento del Organismo de Pesca del Foro para el Pacífico Sur (FFA), al que hemos aludido ya, el cual debería rendir informes a los dirigentes del Foro de las Islas del Pacífico.
Al comienzo del FFA, participaban catorce estados, cuyo tamaño variaba mucho y estaban dispersos a largas distancias. Se recordará la observación normal de que la dificultad de conseguir una «solución" estable en un juego cooperativo aumenta exponencialmente a medida que crece el número de jugadores. A fines de los años setenta y comienzos de los ochenta, los observadores exteriores eran en general pesimistas sobre la viabilidad futura del FFA (Munro, 1982).
Sin embargo, los recursos de túnidos del Pacífico Sur no están distribuidos de forma igual, ya que tienden a concentrarse en torno al Ecuador. Por ello, en términos relativos hay «ricos" y «pobres" entre los Estados ribereños del Pacífico. Siete de los catorce podrían considerarse «ricos", los cuales, preocupados por la falta de progresos en el FFA, se reunieron en la isla de Nauru (uno de los siete) y firmaron un acuerdo formal, el Acuerdo de Nauru, que hemos señalado al tratar de las estructuras institucionales. Los siete fueron conocidos desde entonces como el Grupo de Nauru, el cual dio a conocer que, aunque no deseaba que se desintegrara el FFA, procedería en solitario si los demás no se empeñaban en una cooperación seria. Los demás decidieron que, realmente, dicha cooperación seria representaba su mayor interés.
Al tratar de los juegos cooperativos con muchos jugadores, se señaló que, en ellos, la formación de subcoaliciones es algo normal. En el caso de los países del FFA, se formaron así dos subcoaliciones, el Grupo de Nauru ("los ricos"), y los «pobres". Un factor favorable fue que dos de los principales Estados Insulares del Pacífico, Papua Nueva Guinea (PNG) y Fiji, se hallaban en diferentes subcoaliciones, el primero se convirtió en líder de los «ricos", mientras que Fiji fue el líder de la subcoalición de los «pobres". Un juego imposible de catorce jugadores se convirtió en lo que equivalía a un juego con dos jugadores (Munro, 1991).
Como era de prever, las metas de la ordenación de las dos subcoaliciones no eran iguales. El Grupo de Nauru se preocupaba de la estabilidad a largo plazo de los recursos mucho más que la subcoalición de los pobres. Evidentemente, el Grupo de Nauru atribuía el valor más alto al recurso. La teoría dice que el resultado óptimo sería que las preferencias de la subcoalición que atribuía valor más alto al recurso fueran dominantes y que ésta compensara a la otra subcoalición: una vez más, el Principio de Compensación.
El poder predictivo de la teoría se demostró sólido en este caso. El Grupo de Nauru resultó decisivo en la formación de la política de ordenación. Surgieron distintas formas de pagos indirectos, por medio de los cuales se compensó a la subcoalición de los «pobres" (Aikman, 1987; Munro, 1991). Estas compensaciones continúan hasta el día de hoy. Además, la subcoalición de los «pobres" ha desempeñado un papel cada vez más importante en la ordenación cooperativa del recurso (David Doulman, comunicación personal), lo que demuestra la fortaleza creciente del acuerdo.
Los Estados Insulares del Pacífico (países del Pacífico Sur), gracias al FFA, han conseguido una cooperación eficaz en asuntos como la ordenación de la pesca, el establecimiento de condiciones mínimas de acceso para los EPAD - de forma que éstos no pueden poner a un estado en contra de otro - y en el seguimiento, control y vigilancia. Aunque indudablemente se han dado casos de trampas - «gorronería" de no participantes - nunca han sido lo suficientemente grandes para poner en peligro la estabilidad del acuerdo cooperativo.
El éxito de la ordenación cooperativa de los recursos transfronterizos en la Región de Islas del Pacífico Sur puede atribuirse a los factores siguientes:
los países del Pacífico Sur comparten un interés y objetivos comunes en la conservación y ordenación de poblaciones ícticas compartidas;
los objetivos de los países del Pacífico Sur son explícitos;
el objeto y la finalidad del establecimiento de una organización era ayudar a los países del Pacífico Sur a subsanar su falta de recursos para afrontar a los EPAD;
los vínculos estrechos entre el FFA y el Foro de Islas del Pacífico Sur garantizaban que los problemas de la pesca recibieran la más alta consideración política;
los estados miembros tenían una función clara al proporcionar orientaciones administrativas y sobre política para el programa de trabajo del FFA;
la flexibilidad en el desempeño de las funciones del FFA permitía a éste responder a los diferentes problemas de ordenación de manera oportuna y eficaz; y
la delimitación clara de las funciones de la Secretaría técnica, con sede en Honiara, Islas Salomón, y el consejo de administración del FFA permitía a éste actuar eficazmente como organización.
(Aqorau, 2003, pp. 65-66).
Una vez completado el examen de la cuestión de la conservación y ordenación de las poblaciones ícticas transfronterizas, pasamos ahora a la cuestión de la conservación y ordenación de las poblaciones de las Categorías (b) y (c) (altamente migratorias y transzonales).
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[7] Véase International
Court of Justice, Reports 1964, p.3. [8] Vase International Court of Justice, Reports 1964, p.3. [9] En el caso de algunos recursos ícticos, no habrá ningún Equilibrio Bionómico antes de la extinción. [10] El «Dilema del prisionero" y su pertinencia para la pesca se trata en detalle en el apéndice a este documento titulado: «El Dilema del prisionero y la pesca". [11] Barrett (2003) prefiere utilizar el término racionalidad colectiva. [12] Barrett (2003) añade un tercer requisito, «imparcialidad". Aunque no negamos la importancia de la imparcialidad o de la equidad, no estamos realmente seguros de que este tercer requisito sea independiente de los otros dos. Consideremos un acuerdo cooperativo de ordenación de un recurso entre dos jugadores, en el que no haya posibilidad de hacer trampas, pero en el que uno de los jugadores considera que el beneficio esperado de la pesquería en virtud de la ordenación cooperativa es inferior al que cabría esperar sin cooperación. El jugador considerará que el acuerdo no es «imparcial" y se negará a participar. Sin embargo, podemos decir también que el acuerdo viola el requisito de la racionalidad individual desde la perspectiva de este jugador. [13] Algunos participantes en la Consulta de Expertos Noruega-FAO consideraron que el término «pagos indirectos" tenía un matiz algo impropio. [14] El Principio de Compensación, aunque no se llama de esta forma, figuraba ya en una publicación de la FAO hace un decenio, FAO Circular de Pesca Nº 853, La pesca marítima y el derecho del mar: Un decenio de cambio, 1992. El autor, después de presentar un tipo de ejemplo de Principio de Compensación, afirma que el principio básico es el tratar los recursos pesqueros como recursos que tienen valor in situ; un valor definible en términos monetarios. El modelo es el de un régimen internacional que alcanza la estabilidad repartiendo los beneficios derivados del uso del recurso y proporcionando una compensación a los miembros que están menos dotados. (FAO, 1992, p. 41)". [15] Esto se ha debido en gran medida a la ampliación de los miembros de la UE y a la terminación de la guerra fría. [16] En el Báltico se ha establecido ahora el precedente de ir más allá de los canjes de cuotas para comprar realmente las cuotas (Ranke, 2003). [17] El recuso desova en aguas noruegas. Cuando el recurso se halla en buen estado de salud, emigra hasta Islandia. Cuando se halla en estado de depresión, se circunscribe a las aguas noruegas. Noruega introdujo la moratoria a la captura de lo que quedaba del recurso a comienzos de los años setenta. Al recuperarse el recurso, se levantó la moratoria. Resultó necesario ordenar cooperativamente el recurso porque éste había reanudado sus pautas migratorias más allá de las aguas noruegas (Bjørndal, ibid). |
