El enfoque mejorado para la planificación del manejo sostenible de los recursos de la tierra que se describe en este capítulo es la vez integrado e interactivo.
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Interactivo |
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Esencialmente, el enfoque agrupa una asociación interactiva entre el gobierno y la sociedad civil para buscar soluciones a sus problemas y manejar los recursos de la tierra en forma sostenible para su beneficio mutuo. Es por lo tanto necesario un compromiso por parte tanto del gobierno como de la población. Esto está de acuerdo con los principios de buen gobierno que ahora se consideran como un requisito fundamental del desarrollo sostenible.
La planificación integrada para el manejo sostenible de los recursos de la tierra está siempre impulsado por la demanda, si bien la demanda puede resultar en un problema o en una oportunidad de desarrollo percibida a nivel de comunidad o a nivel sub-nacional, o una preocupación a nivel gobierno nacional. Esto señala una marcada diferencia con los anteriores procedimientos verticalistas de planificación en el cual los planes eran preparados como instrumentos de rutina del desarrollo.
La Figura 5 ilustra los intercambios y flujos del conocimiento, los nexos y las acciones en el desarrollo interactivo. Esta estructura de cuatro niveles se dirige hacia la optimización de los enfoques del desarrollo desde y hacia las bases, estimulando tanto la confianza en si mismos como fortaleciendo los nexos entre las instituciones gubernamentales y la población; comprende lo siguiente:
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A nivel de comunidad o de aldea, los grupos de manejo de los recursos locales dilucidan sus necesidades y objetivos por medio de las negociaciones. Las necesidades y la información son transmitidas al nivel sub-nacional y eventualmente al nivel nacional, el cual responde con información y asistencia técnica apropiada. Además, cada vez es mas claro que los niveles nacional y sub-nacional necesitan información que solamente el nivel local puede proporcionar. El flujo y las informaciones no son mas, ahora, unidireccionales.
DESARROLLO RURAL INTERACTIVO
Los siete elementos principales asociados con una exitosa planificación integrada para manejo de los recursos de la tierra se ilustran en la Figura 6; además están descriptos en las secciones siguientes. La información detallada respecto a los elementos principales se encuentra en el Capítulo 4.
ELEMENTOS PRINCIPALES EN LA PLANIFICACION INTEGRADA
PARA EL MANEJO SOSTENIBLE DE LOS RECURSOS DE LA TIERRA
Para planificar el manejo sostenible de los recursos de la tierra es necesario contar con un objetivo claramente identificado. El objetivo puede estar basado en una visión de los recursos de la tierra y de la sociedad establecida o en intentos para solucionar un problema inmediato. En cualquier caso, una vez que el objetivo sea claro, los detalles de los elementos del plan empezarán a surgir directamente. Los objetivos son típicamente dependientes de la escala y serán diferentes a los niveles locales, sub-nacionales o nacionales, pero aún así deberían ser complementarios y no contradictorios. Los interesados, dentro de un nivel dado, serán responsables por la formulación de los objetivos de modo que satisfagan sus necesidades.
Puede haber mas de un interesado o grupo de interesados, reclamando su interés en el uso de la tierra de un área particular de la misma.
DEFINICIONES |
Un interesado es cualquier persona o cualquier institución que tiene intereses en, o es afectado por un tema o actividad o transacción, y por lo tanto tiene un derecho natural a participar en las decisiones relacionadas con el sujeto. |
Como ejemplo, un agricultor es un interesado en la distribución o el manejo del agua de irrigación de una fuente común, o en las decisiones sobre los derechos de pastoreo en tierras comunales. El término también puede ser aplicado a grupos, y cuando varios grupos tienen interés en o son afectados, por ejemplo, por la explotación del agua de un depósito o en los productos extraídos de un bosque. Los interesados incluyen aquellos individuos o grupos tales como mujeres o comunidades indígenas que tienen derechos genuinos y legítimos en el uso, pero cuya opinión puede no ser tenida en consideración en las negociaciones por razones culturales o religiosas. Los grupos de residentes fuera del área, tales como las organizaciones no gubernamentales y las instituciones de investigación, también pueden ser interesados. El concepto puede ser extendido para incluir las futuras generaciones -no nacidas aún- las cuales tienen indudablemente un futuro interés en el recurso.
El grado de interés de un interesado en este tema está dado por la importancia que el tema tiene para el mismo; en otras palabras, el grado en que el interesado siente que su "propiedad" será afectada por esta decisión. Aquellos mas directamente afectados son las personas cuyo medio de vida depende directamente de los recursos que estén en consideración. Después se encuentran aquellos cuyas vidas o cuya salud pueden ser afectadas por el uso de los recursos por parte de terceros, y finalmente, aquellos que por varias razones, tienen un fuerte interés en el tema o en el área (Recuadro 3).
Fuente: "Negotiating a Sustainable future for Land". FAO/UNEP, 1997. |
Los diferentes interesados pueden tener múltiples objetivos, pero los conflictos surgen comúnmente entre aquellos cuyos objetivos están relacionados con la producción y aquellos cuyos objetivos están sobre todo concentrados en la conservación. La reconciliación de ambas posiciones es un elemento clave en el proceso de uso sostenible de la tierra.
La importancia de involucrar a todos los interesados ha sido reconocida en la teoría y en la práctica hace ya muchos años y nace en el proceso del desarrollo de la industria rural (Chambers, 1993). Con el pasar de los años el término participación, estrechamente asociado a los interesados, ha llegado a tener varios significados diferentes para distintas personas y grupos. Los significados múltiples se explican en el Recuadro 4.
Participación pasiva - a las personas se les dice que va a suceder o que ha ya sucedido. Fuente: "A Trainers Guide for Participatory Learning and Action", IIED, 1995 |
El enfoque de la planificación integrada y el manejo de los recursos de la tierra reconocen que los diferentes grados de participación dependen del contexto; sin embargo, la participación para ser exitosa debe ser interactiva.
Un ambiente facilitador es la terminología abreviada para las condiciones en las cuales se tomarán decisiones y se satisfarán los objetivos propuestos, a todos los niveles de acción. Los objetivos de desarrollo a nivel de aldea deberían ser formulados en un plan de uso de la tierra de la aldea o en un plan de desarrollo de la misma. En este caso la política de uso de la tierra del gobierno establece el marco general para el uso de la tierra en el país y establece normas y directivas en ese sentido. Los planes y las políticas locales y sub-nacionales de uso de la tierra -hechas por agentes públicos o privados- deberían siempre ser desarrollados junto con la política nacional de uso de la tierra para asegurar que serán favorablemente considerados por el gobierno.
Para obtener realmente un desarrollo sostenible, los gobiernos deberán tener una política nacional sobre uso de la tierra.
DEFINICIONES |
Una política de uso de la tierra es esencialmente una expresión de la percepción del gobierno sobre la dirección a ser tomada en temas importantes relacionados con el uso de la tierra y con la propuesta asignación de los recursos nacionales de la tierra en un período determinado. Tiene un componente de producción y otro de conservación. |
Una política nacional firme sobre uso de la tierra es efectivamente parte del ambiente favorable para la planificación integrada para el manejo sostenible de los recursos de la tierra y debería cubrir todos los usos de la tierra. Para llegar a los objetivos de la política de producción sostenible y de conservación de los recursos naturales, los gobiernos deberían seguir estrategias que promuevan activamente formas de uso de la tierra y que sean a la vez atractivas para las personas y sostenibles en lo que se refiere a su impacto sobre los recursos de la tierra. Al desarrollar las políticas nacionales de uso de la tierra a través de un proceso, participativo, integrado y reiterativo aumentan las posibilidades de satisfacer los objetivos establecidos. Además, las estrategias pueden comprender el uso de incentivos y regulaciones, o mas comúnmente, una combinación de ambos. Los incentivos pueden ser sociales, económicos o relacionados a la estructura o al conocimiento. El proceso de formulación de una política de uso de la tierra debería estar basado en una interacción desde la cúspide hacia la base que lleva a la formulación de objetivos políticos de acuerdo a la demanda de las personas (Recuadro 5).
RECUADRO 5: Objetivo Nacional de la Política de Uso de la Tierra |
La utilización de una base sostenible de los recursos de la tierra de Sri Lanka para:
Fuente: "Planning the sustainable management of land resources: the Sri Lanka example". FAO, 1999 |
La introducción de un enfoque integrado e interactivo para la planificación del uso de la tierra puede ofrecer una oportunidad conveniente para una revisión por parte del gobierno de las políticas existentes para el desarrollo sostenible y la conservación de los recursos naturales.
Alcanzar el justo equilibrio entre los incentivos y las regulaciones es esencial si se quiere llegar al manejo sostenible de la tierra. Es importante que los incentivos y las regulaciones sean complementarios y no antagónicos en sus efectos. Las contradicciones de las políticas, expresadas por incentivos y regulaciones antagónicos no son extraños cuando se busca satisfacer la conservación y la producción. Hay ejemplos de subsidios adjudicados al uso de nuevas tierras que han llevado rápidamente a la erosión del suelo, ya que no han sido compensados por incentivos para la adopción de prácticas de cultivo sostenibles en esas nuevas tierras, si bien la legislación exige que los usuarios de la tierra la protejan de la erosión. Es importante asegurar que los incentivos individuales son mutuamente complementarios, y ha habido casos exitosos en los cuales la sociedad como tal sostiene el costo de dichos incentivos para que los usuarios de la tierra conserven los recursos naturales.
Tal vez el incentivo mas efectivo para la conservación y la producción sea el derecho de asegurar la tenencia de la tierra y de otros recursos naturales.
DEFINICIONES |
La tenencia de la tierra es una forma de regular los derechos, el acceso y el control de la tierra para el beneficio mutuo de los usuarios de la tierra y del gobierno. |
Los derechos de usufructo y, cuando corresponda, los derechos de propiedad, pueden ser definidos por una ley general, o Código de la Tierra, el cual es seguido posteriormente por reglamentaciones mas detalladas que se refieren a los distintos tipos de usufructo o diferentes aspectos de su implementación. Cualquier política de uso de la tierra debería estar ligada a esta ley general.
Un ejemplo es la Proclamación de la Tierra de Eritrea, en 1994, (Recuadro 6), la cual fue seguida en 1997 por las reglamentaciones sobre los procedimientos para la adjudicación de tierras y para el registro de los derechos de las tierras adjudicadas. La seguridad de la tenencia de la tierra es una de las mayores preocupaciones del usuario de la tierra al decidir si debe investir en la promoción de la conservación o en la producción sostenible a largo plazo. Los derechos deben ser fuertes, permitiendo al usuario el control efectivo sobre ese recurso, incluyendo el derecho de excluir a quienes puedan afectar adversamente su manejo. Esto debe ser de duración suficiente para permitir la obtención de beneficios como resultados de las inversiones hechas. El usuario de la tierra también debe tener confianza en las normas legales y los mecanismos de cumplimiento de las leyes para garantizar su derecho sobre el recurso. Ninguna de estas provisiones requiere la real propiedad de la tierra, la cual en muchos países radica en el estado, pero implica un control a un plazo razonablemente largo en base a su arrendamiento o contratos similares.
La Proclamación de la Tierra de 1994 establece las bases futuras para la propiedad y el usufructo de la tierra en Eritrea. Bajo esta Proclamación, la propiedad de la tierra radica solo en el Estado, el cual asigna los derechos de usufructo bajo la autoridad de la Comisión de la Tierra. Cada ciudadano eritreo tiene el derecho a una parcela residencial en su aldea de origen. Los residentes en las aldeas que dependen económicamente de la agricultura tienen además el derecho a una parcela agrícola. La tierra es adjudicada de acuerdo a esos derechos en base a un usufructo de por vida, y la adjudicación no es discriminatoria respecto al género, al estado civil, a la religión o al origen. |
Una de las principales estrategias de la planificación integrada para el manejo sostenible de los recursos de la tierra, es llevar la toma de decisiones al nivel mas bajo posible, consistentemente con la capacidad para su implementación. En este enfoque, los Grupos de Manejo de los Recursos de la Tierra que ya existen o que sean establecidos toman la responsabilidad de las decisiones sobre el uso y el manejo de la tierra a los niveles apropiados de la jerarquía política. Esta estrategia tiene la doble ventaja de movilizar recursos y conocimientos a los niveles mas bajos al promover la participación de las personas interesadas y de reducir el trabajo del gobierno.
El marco en el cual trabajan los Grupos de Manejo de los Recursos de la Tierra se muestra en la Figura 7. Al nivel mas bajo, el grupo recolectará la información necesaria para la toma de decisiones y acordará sus propias reglas y plan de manejo. Al mismo tiempo, el Grupo de Manejo de los Recursos de la Tierra será capaz de transmitir información y solicitudes hacia los estratos superiores, tanto a la institución apropiada en un distrito o unidad de planificación administrativa similar, o la siguiente institución jerárquica. Un Grupo de Manejo de los Recursos de la Tierra puede necesitar información técnica, asesoría legal o apoyo para resolver conflictos que solo están disponibles a altos niveles de la estructura gubernamental.
MARCO INSTITUCIONAL DE LOS GRUPOS LOCALES DE MANEJO
DE LOS RECURSOS DE LA TIERRA
Para que los grupos de manejo de recursos sean realmente efectivos, deberían también ser entes legales con un mandato reconocido. Las responsabilidades típicas incluyen la formulación de un plan de uso de la tierra que cubra el área de jurisdicción de la aldea y la supervisión de cualquier tipo de cambios que ocurra en el uso de o el manejo de la tierra resultantes de la aplicación del plan.
En los ambientes apropiados pueden ya existir muchos grupos o se pueden formar espontáneamente en respuesta a las necesidades locales. También podría ser posible crear o adaptar instituciones locales; en otros casos la iniciativa puede surgir por parte del gobierno. Tales grupos deberían ser establecidos cuidadosamente y en un cierto tiempo, desarrollando el modelo y la metodología mas adecuados para las condiciones locales.
El nivel de poder, los recursos y la experiencia necesaria deberían estar conmensuradas con el tamaño y la importancia del área y la población. Los recursos y la experiencia son normalmente proporcionados parcialmente por la comunidad y por el gobierno en bases ad hoc. En algunas áreas las organizaciones no gubernamentales pueden jugar un papel importante para movilizar los grupos y apoyar sus actividades (Recuadro 7).
A través del Programa de Emergencia Humanitaria del Cáucaso, la organización no gubernamental Save the Children (EEUUA) ha establecido Grupos de Acción Cívica para promover la democratización y la auto-confianza de las comunidades que han sido anteriormente gobernadas en una economía centralizada verticalista. Las comunidades han sido solicitadas a formar Grupos de Acción Cívica de nueve a doce individuos, en forma electiva, quienes inicialmente supervisarán un microproyecto financiado por la organización no gubernamental -con una contribución media de la comunidad de 20 %- y de quienes se espera que, a largo plazo, se desarrollen en agentes dinámicos de cambio. En dos años de ejecución del programa se han formado siete Grupos como organizaciones no gubernamentales locales y otros 12 han sido organizados como cooperativas o empresas colectivas. Fuente: SC Community Development Program in Armenia. Save the Children, Yerevan, 1 octubre 1997. |
La esencia de la negociación entre los interesados es que todas las personas afectadas estén justamente representadas en las discusiones. Esto implica primeramente la identificación de cada una de esas personas; segundo, que se ha buscado la forma de que participen efectivamente y, tercero, que están plenamente informadas de los temas en discusión. Para asegurar que esto ocurre es necesario que el grupo se organice y adhiera a las reglas establecidas.
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Es obvio que las funciones negociadoras descriptas anteriormente pueden ser efectivas solamente si todos los participantes las aceptan como legítimas o si el proceso y la estructura institucional que lo apoya, están reconocidos por ellos en forma colectiva o legal o por el uso. Esto implica que el manejo de las estructuras puede ser establecido tanto por los interesados por si mismos o facilitados por el gobierno, si no fuera también un interesado.
Las negociaciones efectivas y la toma de decisiones sobre la tierra no pueden ocurrir sin una base de conocimientos útiles y accesibles para los interesados. La base de conocimientos debe contener la información para satisfacer las necesidades de los usuarios y sus demandas de modo de que puedan alcanzar sus metas. De la misma manera, es importante que la información sea accesible para los interesados y que los usuarios tengan la capacidad de utilizarla. Los siguientes tipos de informaciones son necesarias para tomar decisiones:
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La información no es meramente trasladada a los usuarios desde los niveles mas altos del gobierno; en muchos casos, el conocimiento local y tradicional forma un componente importante de los tipos de información que se citaron anteriormente. Poner esta información a disposición de un amplio grupo de participantes, además de los usuarios de la tierra, no es una tarea fácil y los planificadores profesionales pueden encontrar dificultades en resumir el conocimiento informal para su análisis y planificación. Las técnicas de apreciación rural rápida y de apreciación rural participativa (Recuadro 10, Capítulo 4) proporcionan los medios para la movilización de una gran cantidad de información, incluyendo el conocimiento nativo.
Los grupos locales pueden ser capaces de recolectar y analizar la información y de tomar decisiones sin asistencia externa. Cuando sea necesaria información técnica u otro tipo de información que no esté disponible en el lugar, entonces será necesario contar con la asesoría externa. Si tal asistencia es necesaria con poca frecuencia puede ser obtenida de manera informal de un especialista externo, de una agencia gubernamental o de una organización no gubernamental. Pero en el caso de algunos grupos, por ejemplo a nivel de planificación distrital o superior, puede ser necesario un especialista para aportar en forma continua la información necesaria sobre los recursos y las necesidades de la tierra, y para ayudar a formular opciones para consideración por parte de los participantes. La función de ese grupo especialista o secretariado es la de proporcionar el apoyo necesario a los participantes para las negociaciones, pero no para proponer decisiones para que sean ser aceptadas inmediatamente por los interesados.
DEFINICIONES |
La Apreciación Rural Rápida puede ser definida como una actividad sistemática, semi-estructurada conducida in situ por un equipo multidisciplinario con el objetivo de adquirir rápida y eficientemente nueva información e hipótesis acerca de la vida y de los recursos rurales. La Apreciación Rural Participativa pone énfasis en dar autoridad a la población local para asumir un papel activo en el análisis de los problemas y el diseño de los planes, con la asistencia externa de los facilitadores. Fuente: Schonhuth and Kievelitz, 1993 |
La adopción de un enfoque integrado para la planificación para el manejo sostenible de los recursos de la tierra necesita una visión crítica de los procedimientos de planificación. Claramente, algunos de los métodos técnicos usados en la planificación convencional del uso de la tierra siguen siendo componentes válidos -por ejemplo, evaluación de la tierra- pero otros aspectos, especialmente aquellos que involucran la participación de la población y el análisis de los objetivos de los interesados, requieren una expansión y desarrollo importantes. Los procedimientos de planificación de uso de la tierra pueden ser muy diferentes cuando se aplican a la aldea, al distrito o a nivel nacional y algunos elementos tienen mas importancia a un nivel que a otros niveles.
Un componente importante del enfoque integrado es la supervisión y la evaluación del plan de uso de la tierra. Si bien a veces esto se considera como algo que se hace después que el plan ha sido implementado, la supervisión y la evaluación deberían ser una parte integral del proceso de planeamiento. Los métodos participatorios de supervisión y evaluación han demostrado ser sumamente útiles en el trabajo de desarrollo (Banco Mundial, FAO, Heifer Project International). La supervisión y evaluación participatoria estimula a los participantes a diseñar e implementar un plan de evaluación y supervisión para el trabajo que están haciendo. Como parte del proceso de planificación de uso de la tierra, los interesados identifican los indicadores o mecanismos de retroalimentación que les informarán si plan de uso de la tierra los está llevando a cumplir sus objetivos. Los interesados también deberían supervisar los indicadores de éxito de su plan.
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Chambers, R. 1993. Participatory rural appraisal. In Working with Farmers for Better Land Husbandry. N. Hudson and R.J. Cheatle, eds. Intermediate Technology Publications/ World Association of Soil and Water Conservation, London. FAO. 1999. Planning the sustainable management of land resources: the Sri Lankan example. AGL/Misc/22/99. Rome. FAO/UNEP. 1997. Negotiating a Sustainable Future for Land. Structural and Institutional Guidelines for Land Resources Management in the 21st Century. FAO/UNEP, Rome. IIED. 1995. A Trainers Guide for Participatory Learning and Action. IIED Participatory Methodology Series. London. Land Proclamation of the State of Eritrea. 1994. Schonhuth, M. and Kievelitz, U. 1993. Participatory Learning Approaches. Rapid Rural Appraisal, Participatory Appraisal. An introductory guide. GTZ, Wiesbaden. SC Community Development Program in Armenia. Save the Children, Yerevan, 1st October 1997. |
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FAO. 1976. A Framework for Land Evaluation. FAO Soils Bulletin 32. Rome. FAO. 1985. Monitoring and Evaluation of Participatory Forest Projects. FAO Forestry Paper 60. Rome. FAO/UNEP. 1996. Our Land Our Future. A New Approach to Land Use Planning and Management. FAO/UNEP. Rome. The Kingdom of Swaziland /FAO/UNEP. 1998. Proceedings of FAO/UNEP Workshop on Integrated Planning and Management of Land Resources. Mbabane-Rome. |
