DEUXIÈME PARTIE: RAPPORT DE LA CONSULTATION D'EXPERTS SUR L'ACCÉLÉRATION DU PROCESSUS DE TRANSITION VISANT À METTRE FIN À LA SURCAPACITÉ DES PÊCHES MARITIMES

INTRODUCTION

6. La Consultation d'experts sur l'accélération du processus de transition visant à mettre fin à la surcapacité des pêches maritimes s'est tenue au siège de la FAO à Rome (Italie) du 15 au 18 octobre 2002.

7. Neuf experts du monde entier venus de plusieurs horizons professionnels y ont participé. Le secrétariat a apporté son concours (annexe B).

OUVERTURE DE LA CONSULTATION

8. M. J-F. Pulvenis de Séligny, Directeur de la Division des politiques et de la planification des pêches du Département des pêches, a souhaité la bienvenue aux participants au nom de M. I. Nomura, Sous-Directeur général chargé du Département des pêches, et a ouvert la Consultation d'experts sur l'accélération du processus de transition visant à mettre fin à la surcapacité des pêches maritimes.

9. Dans ses remarques préliminaires, M. Pulvenis de Séligny a noté que la surcapacité dans le domaine des pêches maritimes de capture constituait un problème d'une grande importance mais aussi complexe. Il a indiqué que cette complexité tenait en partie au fait que la résolution du problème de la surcapacité avait d'importantes répercussions sur les plans social, économique et politique pour les parties prenantes dans tous les pays.

10. Il a noté que bien que les pays et la communauté internationale aient été animés des meilleures intentions lors de la conception du Plan d'action international sur la gestion des capacités de pêche, manifestant ainsi une volonté commune de traiter et de régler un important problème en matière de pêche, la mise en œuvre du Plan d'action dans la réalité et l'adoption de programmes spécifiques de réduction de la capacité se sont révélées beaucoup plus difficiles.

11. Il a invité instamment les participants à voir dans la Consultation d'experts une session collégiale et à définir ensemble les mesures capables d'aider les responsables des ressources halieutiques du monde entier à réduire la capacité de pêche et, plus encore, à proposer des solutions de sorte que les instruments existants puissent être utilisés avec succès.

ÉLECTION DU PRÉSIDENT

12. Les participants à la Consultation d'experts ont élu M. M. Agüero président.

ADOPTION DE L'ORDRE DU JOUR ET DU PROGRAMME DES SÉANCES

13. La Consultation d'experts a adopté l'ordre du jour et le programme des séances figurant à l'annexe 1 du présent rapport.

EXPOSE: RÉDUCTION DE LA CAPACITÉ DANS LE SECTEUR DES PÊCHES AUX ÉTATS-UNIS

14. Pour mieux situer la Consultation d'experts dans son contexte, M. John M. Ward a présenté un résumé des problèmes de capacité et donné un aperçu de l'état de la pêche aux Etats-Unis. Au cours de son exposé, il a évoqué certaines des difficultés qu'a posé la réalisation d'un consensus sur la façon de résoudre les problèmes de surcapacité.

15. Le texte constituant la substance de l'exposé est présenté ci-après.

Introduction

16. Aux Etats-Unis d'Amérique, la gestion de la capacité en matière de pêche est reconnue comme un grave problème responsable de la surpêche dont font l'objet de nombreux stocks de poissons nationaux. L'administrateur adjoint des pêches a défini la nécessité de réduire la capacité des flottilles comme l'un des deux principaux problèmes qui se posent en matière de gestion des pêches aux Etats-Unis. Toutefois, ce problème s'inscrit dans le cadre d'un environnement administratif complexe qui met en jeu de nombreux centres de décision de même que les différents buts et objectifs en matière de gestion fixés par le Congrès et les parlements des Etats.

18. Le rôle du National Marine Fisheries Service (NMFS) en ce qui concerne ce programme de gestion destiné à éliminer la surcapacité consiste à communiquer des informations et des conseils scientifiques de plusieurs types:

• définitions

• critères de mesures

• niveaux d'utilisation de la capacité pour les différentes pêcheries

19. A ce titre, le programme du NMFS peut être considéré comme semblable aux autres programmes internationaux de réduction de la capacité dans la mesure où il existe de nombreux centres et objectifs de gestion différents. Et, de même que la FAO communique des informations et des avis à ceux de ses Etats membres qui s'efforcent de résoudre leurs problèmes de capacité en matière de pêche, le NMFS fournit des données et des conseils aux huit administrations fédérales chargées de la gestion des pêches sur les nombreuses pêcheries relevant de leur compétence.

Contexte administratif - exemples de législation

20. Aux Etats-Unis, la gestion des pêches présente une multitude de buts et objectifs, qui sont définis dans un certain nombre de textes de lois, en particulier:

• la loi sur la protection des mammifères marins,

• la loi sur les espèces en voie d'extinction,

• la loi sur la politique nationale en matière d'environnement,

• la loi sur la flexibilité de la réglementation (RFA),

• la loi sur les mandats législatifs,

• le décret 12866, divers accords internationaux mettant en jeu la CICTA, la FAO, l'OCDE, la Coopération économique Asie-Pacifique et d'autres organisations,

• la loi Magnuson-Stevens sur la conservation et la gestion des pêcheries (MSFCMA).

Tous ces textes de lois fixent des objectifs de gestion différents et parfois contradictoires.

21. Ainsi, la MSFCMA s'appuie sur dix normes nationales pour définir la gestion des pêches dans la zone économique exclusive (ZEE). Trois de ces normes portent sur les points suivants:

• indication du rendement maximum durable correspondant à l'objectif de gestion;

• préservation des communautés vivant de la pêche;

• réduction des rejets liés aux captures accidentelles de poissons, de mammifères marins et d'espèces en voie d'extinction.

22. Les contradictions existant entre ces normes nationales peuvent découler des possibles conséquences négatives sur les communautés vivant de la pêche d'une réduction des débarquements destinée à reconstituer ou à préserver les stocks de poissons^[4]. S'il peut exister des problèmes de portée nationale tels que la capacité en matière de pêche, les fluctuations des quantités pêchées et des stocks de poissons à l'échelle régionale peuvent nécessiter de la part de chaque administration responsable de la gestion des pêches qu'elle adopte des solutions radicalement différentes pour atteindre ses buts et objectifs de gestion concernant un stock de poissons spécifique. Ainsi, l'existence de stocks très variables dans une région peut rendre nécessaire un niveau d'excès de capacité qui sera jugé trop élevé par l'administration chargée de la gestion des pêches dans une autre région où la régénération des stocks est beaucoup plus stable.

23. La MSFCMA prévoit des possibilités de recours. Les procès intentés au titre de la loi étaient fondés avant tout sur la qualité des avis scientifiques communiqués par les biologistes. A la suite de ces procès, le NMFS a concentré ses ressources sur l'évaluation des stocks biologiques pour s'assurer que les données en matière d'évaluation des stocks étaient utilisées au mieux lorsque des décisions étaient prises en matière de gestion.

24. L'impact des décisions de justice sur les fondements économiques de la réglementation en matière de gestion des pêches apparaît principalement à travers l'incidence de la Loi sur la flexibilité de la réglementation concernant les dispositions prises par les petites entités. Avec le vote de la loi sur la flexibilité de la réglementation réautorisée, les répercussions économiques sur les petites entités (entreprises générant moins de trois millions de dollars EU par an) sont également devenues attaquables.

Contexte administratif de la pêche - Prise en compte des aspects économiques

25. Outre les normes décrites ci-dessus, les règles nationales considèrent la rentabilité comme un aspect secondaire pour la gestion des pêches maritimes.

26. Pour veiller à ce que les règles de gestion ne soient pas rejetées par les tribunaux fédéraux, le NMFS a dû consacrer davantage de ressources aux aspects économiques de la pêche. Si davantage de ressources ont été consacrées aux aspects économiques, la loi sur la flexibilité de la réglementation n'exige pas dans l'état actuel des choses un accompagnement des mesures; elle exige simplement que leurs répercussions soient clairement définies. En conséquence, les responsables de la gestion des pêches sont informés de l'incidence des mesures sur les petites entités mais, dans la réalité, ils ne sont pas tenus de modifier leurs règles de gestion pour l'atténuer.

27. Le décret 12866 stipule que toutes les réglementations fédérales ayant une incidence importante sur l'économie des Etats-Unis doivent faire l'objet d'une analyse coût-avantages. Dans le secteur de la pêche, ce type d'analyse a rarement dépassé le stade expérimental mais la situation évolue. Des analyses récentes fondées sur des modèles entrées/sorties indiquent que ces paliers pourraient en fait avoir été dépassés dans certaines pêches rigoureusement gérées (pêche aux poissons de fond sur les côtes de Nouvelle Angleterre et pêche à la crevette dans le Golfe du Mexique par exemple). Si une proposition de réglementation est jugée importante, l'examen effectué par le Bureau de la gestion et du budget est plus minutieux mais il n'impose pas une modification en profondeur de la réglementation tendant à envisager que les avantages soient supérieurs aux coûts.

28. S'il existe des buts et objectifs économiques, les aspects économiques ne jouent cependant pas un rôle essentiel dans la gestion des ressources halieutiques aux Etats-Unis. Une fois les informations sur les coûts et avantages communiquées aux responsables de la gestion des pêches pour examen, il est encore possible d'adopter des réglementations conçues pour atteindre un objectif au détriment d'autres objectifs.

29. Pour ce qui est du programme de gestion de la réduction de la surcapacité, cette approche par la gestion permet d'adopter des réglementations qui ne sont pas particulièrement efficaces pour réduire la surcapacité dans la durée. En d'autres termes, la maximisation des avantages nets ne constitue pas un impératif du processus de gestion. Il peut donc arriver que soient adoptées des réglementations qui sont acceptables sur le plan politique mais qui ne sont pas efficaces pour réduire la surcapacité.

Administrations chargées de la gestion des pêches

Conseils fédéraux pour la gestion des pêches

30. Les huit conseils fédéraux pour la gestion des pêches ont été créés au titre de la MSFCMA. Au départ, ils servaient d'organes consultatifs régionaux pour la gestion des pêches. Leur rôle a évolué avec le temps. Aujourd'hui, ils élaborent des réglementations en matière de gestion des pêches qui sont ensuite approuvées par le Secrétaire au commerce après avoir été examinées par le NMFS (figure 1).

31. Les conseils régionaux pour la gestion des pêches sont spécialisés dans les pêcheries relevant de leur compétence étant donné que les stocks et les pêcheurs présentent des caractéristiques qui sont plus ou moins propres à chaque région. Les problèmes de gestion diffèrent aussi d'une région à l'autre, de sorte que les réglementations mises en place dans une région ne correspondent pas nécessairement à celles appliquées dans d'autres régions. De surcroît, les conseils pour la gestion des pêches ont tendance à concevoir des plans de gestion séparés pour les stocks chevauchants eux-mêmes. Il en résulte que les réglementations, même si elles sont de type semblable diffèrent pour ce qui est de leur application à différents stocks ou à différentes espèces de poissons.

Figure 1: Rôle des administrations fédérales en matière de gestion des pêches

Commissions et administrations des Etats chargées de la gestion des pêches

32. Outre les conseils pour la gestion des pêches, il existe des commissions chargées de la gestion des pêches dans les Etats qui ont compétence pour gérer certaines des espèces et certains des stocks de poissons présents dans les eaux territoriales desdits Etats. Les espèces relevant de la compétence de ces commissions sont agréées par chaque Etat siégeant dans la commission régionale considérée. Ces espèces composent en principe un stock de poissons sous contrôle conjoint. Les autres espèces existant dans les eaux territoriales propres à un Etat sont gérées par l'administration compétente de l'Etat en question.

34. Les commissions et administrations des Etats responsables des stocks de juvéniles existant dans la ZEE sous administration fédérale appliquent en matière de gestion d'autres directives que les conseils pour la gestion des pêches. Il peut arriver que des réglementations imposées par une administration soient ignorées, voire combattues par une autre administration, de sorte que l'une et l'autre sont dans l'incapacité de réaliser leurs objectifs de gestion. Il importe donc que les différentes administrations chargées de la gestion des pêches coordonnent les réglementations qu'elles se proposent de faire appliquer en matière de gestion pour assurer la réalisation de leurs différents objectifs.

Capacité

35. Compte tenu de la diversité de ces administrations, le problème de la capacité de pêche soulève aujourd'hui de graves difficultés.

36. De nombreuses études ont été commandées. Certaines ont consisté à analyser le rôle des subventions fédérales dans le surinvestissement qui caractérise le secteur de la pêche. Des réunions d'experts ont examiné le moyen d'adapter les études sur l'utilisation de la capacité aux différentes pêcheries. Les experts se sont également efforcés de déterminer quels étaient - sur les plans quantitatif ou qualitatif - les niveaux du surcapacité dans le secteur des pêches. Toutes ces études ont aidé à concevoir des définitions de la capacité, élaborer des moyens de la mesurer et définir une perception générale de son rôle dans les pêcheries relevant d'administrations fédérales.

37. Ainsi, il a été constaté que le programme fédéral de subventions aux investissements en capital avait contribué à la création d'une capacité excessive et d'une surcapacité dans le secteur de la pêche. Toutefois, en raison de la politique restrictive appliquée pour la sélection des bénéficiaires, son impact sur les niveaux de capacité n'a pas été aussi grave qu'on aurait pu le craindre.

38. De même, un rapport de l'équipe spéciale nationale du NMFS a été établi à partir du rapport du Groupe de travail technique FAO sur la gestion de la capacité de pêche^[5], de 1998, en vue de définir la capacité et d'élaborer des critères pour mesurer les niveaux de capacité dans le secteur des pêches aux Etats-Unis à partir de l'utilisation de la capacité. Cette étude a défini trois méthodes objectives pour mesurer les niveaux d'utilisation de la capacité dans le secteur des pêches. A la suite d'une consultation technique de la FAO sur la capacité tenue à Mexico, un programme destiné à élaborer des mesures qualitatives de la surcapacité et des mesures quantitatives de l'excès de capacité a été conçu aux Etats-Unis.

39. Les mesures qualitatives ont révélé que plus de 50 pour cent des 77 pêches analysées donnaient lieu à une surcapacité. Un examen préliminaire des mesures quantitatives de l'utilisation de la capacité en cours d'élaboration a montré que la capacité excessive et la surcapacité dans le secteur des pêches devaient être considérées comme deux concepts distincts dans la mesure où l'excès de capacité est un phénomène non durable qui se corrige de lui-même tandis que la surcapacité est un phénomène durable pernicieux qui nécessite un changement dans la gestion et, plus précisément, dans la manière de l'envisager. Une réunion d'experts indépendants qui ont examiné le projet de mesure de la capacité aux Etats-Unis a également confirmé la distinction à établir entre capacité excessive et surcapacité.

40. Deux projets destinés à quantifier les niveaux l'un de l'excès de capacité, l'autre de la surcapacité dans le secteur des pêches aux Etats-Unis ont été réalisés à l'issue de la réunion d'experts. La première étude a débouché sur la rédaction d'un rapport sur l'excès de capacité qui doit être publié dans la série Our Living Oceans en tant que rapport sur les aspects économiques de la gestion des pêches aux Etats-Unis. Le second rapport sur la surcapacité est attendu en 2003.

41. Dans l'intervalle, un rapport destiné au Congrès selon lequel cinq pêches nationales connaissaient un problème de surcapacité a été publié en juin 2002. Selon le rapport, il faudrait environ 1 milliard de dollars EU pour ramener la taille de la flottille à un niveau qui permettrait d'éliminer la surcapacité dans les cinq pêches considérées. Le rapport établissait en outre une distinction précise entre les niveaux d'excès de capacité (provisoire et non durable) et de surcapacité (préjudiciable et durable) dans chaque pêche.

42. Ces études ont permis de communiquer aux conseils pour la gestion des pêches des données sur le niveau d'utilisation de la capacité dans les différentes pêches. A partir du Plan d'action national^[6], les conseils pour la gestion des pêches évalueront l'état de chaque pêche dont il a été jugé qu'elles présentaient un problème de surcapacité. Les conseils détermineront quelles mesures ils doivent adopter pour résoudre le problème de surcapacité dans chaque pêche en fonction des nombreux objectifs de gestion qui ont été fixés pour chacune d'elles.

43. Chaque réglementation proposée doit faire l'objet d'un examen public permettant aux parties prenantes d'apporter leur contribution au processus de gestion. Les coûts et avantages des réglementations doivent être évalués aux termes du décret 12866 tandis que la Loi sur la flexibilité de la réglementation et la MSFCMA imposent que soient évaluées leurs répercussions sur le plan économique et financier. Les informations sont alors communiquées aux conseils pour la gestion des pêches qui les examinent en vue d'élaborer des règles définitives. L'analyse et les informations communiquées par les parties prenantes doivent être examinées avant que soient formulées ces règles définitives mais des mesures destinées à atténuer les effets de la réglementation peuvent être adoptées par les conseils à ce stade du processus. Les règles définitives sont ensuite examinées par le NMFS puis transmises au Secrétaire au commerce pour accord définitif.

44. Le NMFS communique également des informations et des avis aux commissions régionales pour la pêche sur la capacité de pêche de sorte que les administrations et les commissions régionales coordonnent leurs activités en vue de réduire la surcapacité. Toutefois, les commissions régionales et les administrations des Etats appliquent, pour mettre en œuvre la recommandation, des procédures différentes qui ne nécessitent pas l'approbation du Secrétaire au commerce. En conséquence, les mesures proposées pour les pêches gérées au niveau fédéral peuvent avoir des répercussions directes et indirectes sur les pêches réglementées par les Etats.

46. Ainsi, il existe actuellement un projet de programme de rachat des navires ou des permis de pêche en vue de réduire la capacité. Or, selon une évaluation des programmes de rachat pour la pêche aux poissons de fond sur les côtes de Nouvelle Angleterre réalisée pour le Bureau de la comptabilité publique, ces programmes ont été jugés inaptes à limiter la surcapacité pour la simple raison que de nombreux permis non utilisés ont été réactivés à l'issue du programme de rachat (certains pêcheurs ont ainsi abandonné la pêche aux poissons de fond pour la pêche au homard tandis que d'autres ont acheté de nouveaux navires pour pêcher des poissons de fond). Cette politique est particulièrement difficile à appliquer pour la pêche à la crevette dans le Golfe du Mexique, où il n'existe actuellement aucun moyen de contrôler l'accès de nouveaux pêcheurs (leur nombre n'est pas limité) de sorte qu'un programme de rachat serait particulièrement coûteux et inapte à limiter la surcapacité. Au-delà de ces problèmes, une telle manière d'aborder la gestion ne peut en aucun cas avoir d'effet durable sur la surcapacité dans la mesure où elle consiste simplement à traiter un symptôme de la gestion des ressources maritimes sur la base d'un accès libre réglementé sans s'attaquer au problème de fond: l'absence de droit de propriété sur la ressource in situ.

47. Il convient d'évaluer les autres méthodes telles que l'adoption de réglementations fondées sur la suppression ou la modification des incitations pour déterminer s'il est possible qu'elles contribuent davantage à éliminer la surcapacité. Les réglementations du premier type - fixation du nombre de jours de sorties en mer, limitation des distances et imposition d'un total autorisé des captures - peuvent réduire la surcapacité sur le court terme seulement. Au fur et à mesure que les stocks se reconstituent et que le coût par poisson débarqué diminue, les profits augmentent et ce processus aboutit à une course à la pêche qui favorise à nouveau la surcapacité. Le résultat obtenu au bout du compte est une réduction des avantages nets pour la pêche considérée.

48. En revanche, les réglementations fondées sur la modification des incitations, du type ITQ, accumulation de permis et cogestion, peuvent accroître le coût de la pêche en liant la rente sur la ressource à l'instrument de gestion détenu par chaque pêcheur. Ces systèmes créent l'incitation nécessaire pour préserver le capital, le travail et la ressource in situ dans un souci de maximiser les profits réalisés sur les captures, quel qu'en soit le niveau autorisé.

Conclusion

49. Aux Etats-Unis, les solutions au problème de la surcapacité qui sont proposées par les différents conseils pour la gestion des pêches et adoptées par le Secrétaire au commerce sont le résultat d'un dialogue entre les représentants des différentes parties prenantes, les analyses des scientifiques étant par ailleurs prises en considération. Les informations et l'analyse utilisées pour définir les niveaux de capacité, concevoir des instruments de mesure pertinents et mesurer les niveaux de capacité en question dans les différentes pêches des Etats-Unis doivent être objectifs sur le plan scientifique de sorte que l'incidence des règles de gestion conçues pour réduire la surcapacité puissent être évaluées avec précision.

51. Le Congrès joue son rôle dans la gestion des pêches en orientant par la voie législative une action du NMFS ainsi que les projets qui seront réalisés. Il assume ce rôle par la voie budgétaire en allouant les fonds nécessaires. De surcroît, des groupes de parties prenantes, voire des individus, influents sur le plan politique peuvent, s'ils sont mécontents du résultat de la procédure suivi, appliquée au sein des conseils pour la gestion de la pêche, presser le Congrès d'intervenir en leur faveur^[7]. Le Congrès peut même instituer une nouvelle forme de gestion des pêches en dehors des conseils comme il l'a fait en instituant des contingents individuels de transformation pour les unités de traitement des crabes de l'Alaska. Il peut donc influer de manière directe sur les efforts visant à réduire la surcapacité dans le secteur de la pêche lorsque les conseils pour la gestion des pêches ne répondent pas de façon satisfaisante aux préoccupations de groupes de parties prenantes politiquement influents.

52. En dernier ressort, c'est aux gestionnaires qu'il appartiendra de s'informer des effets des décisions sur les parties prenantes, de sorte qu'ils puissent concevoir des programmes de réduction de la capacité qui atténuent ces effets et en garantir ainsi le succès.