TROISIÈME PARTIE: DOCUMENTS D'INFORMATION ET THÈMES DE DÉBAT

Capacité, excès de capacité et surcapacité dans le secteur de la pêche

Synthèse d'études analytiques et de stratégies de gestion

John M. Ward
Division des statistiques et de l'économie des pêches
Bureau de la science et de la technologie
Service national des pêches maritimes
Silver Spring, Maryland (Etats-Unis d'Amérique)
et
Rebecca Metzner
Service de la planification du développement
Division des politiques et de la planification des pêches
Département des pêches de la FAO
Rome, Italie

1. Capacité, excès de capacité et surcapacité

1.1. Introduction

Le concept d'utilisation de la capacité est une notion bien connue en économie, qui comporte de nombreuses applications dans le domaine industriel. Toutefois, l'application de cette notion au secteur de la pêche est relativement nouvelle et limitée.

Le présent document recense certaines des différences pouvant exister entre la notion d'excès de capacité et de surcapacité avant d'examiner les diverses mesures applicables ou déjà appliquées pour évaluer la capacité. Il indique ensuite les manières de reconnaître les situations de surcapacité et d'introduire des mesures destinées à atténuer ou corriger les problèmes de capacité dans la réglementation sur la pêche. Il énumère enfin quelques-uns des nombreux éléments qui doivent accompagner les efforts de gestion visant à atténuer ou à corriger les problèmes de capacité.

1.2. Terminologie

L'excès de capacité a souvent été défini comme la principale cause de la surpêche dans de nombreuses pêches de la planète et le principe de gestion qui a cours aujourd'hui est que si l'on parvient à éliminer cet excès de capacité des pêcheries, il existe de fortes probabilités que le problème de surpêche soit éliminé et que les ressources biologiques marines puisse être exploitées indéfiniment. Des mesures quantitatives de la capacité ont donc été proposées et évaluées pour des pêches spécifiques et à l'échelle mondiale.

Dans le présent document, une distinction est établie entre l'excès de capacité, phénomène non durable qui se corrige de lui-même par le biais du marché, et la surcapacité, phénomène pernicieux de durée indéfinie. On constate malheureusement que le rôle de la surcapacité en tant qu'obstacle à la pérennité des ressources halieutiques est mal compris.

D'une manière générale, la capacité peut être définie ainsi:

• production maximum obtenue à partir d'un niveau donné de facteurs de production de poissons, ou comme

• niveau minimum d'intrants requis pour assurer un niveau de production donné.

De façon plus spécifique, l'excès de capacité et la surcapacité peuvent être définis de la manière suivante:

• l'excès de capacité est un phénomène non durable, qui apparaît lorsqu'une entreprise produit moins qu'elle ne le pourrait dans des conditions d'exploitation normale en raison d'une modification du coût des intrants ou du prix des produits sur le marché ou, dans le secteur de la pêche, de l'abondance des stocks de poissons; alors que

• la surcapacité est un phénomène durable, qui apparaît lorsque la production réalisable dans des conditions d'exploitation normales diffère du niveau de production visé dans une pêche (production maximale du point de vue économique ou production durable maximale.

Les études économiques classiques sur la production n'établissent pas de distinction claire entre les notions d'excès de capacité et de surcapacité, qui sont parfois utilisées indifféremment. De même, la plupart des débats théoriques sur la capacité de pêche n'établissent pas de distinction précise entre les notions d'excès de capacité et de surcapacité dans les pêcheries. En fait, la plupart des études destinées à mesurer la capacité de pêche dans les pêcheries mettent l'accent sur les mesures visant à résoudre l'excès de capacité tandis que la notion de surcapacité est généralement considérée comme une notion théorique en rapport avec la production optimale de la pêche considérée.

Or, l'établissement d'une distinction claire entre ces deux notions aide les gestionnaires à mettre en place des stratégies de gestion efficace et les scientifiques spécialistes de la pêche à concevoir de nouvelles méthodes pour mesurer l'excès de capacité et la surcapacité dans les pêches^[15]. Il importe donc de s'attacher à comprendre:

• les différences entre excès de capacité et surcapacité;

• les causes de l'excès de capacité et de la surcapacité et

• la manière dont différentes politiques de gestion influent sur ces deux différents aspects de la capacité.

Les entreprises peuvent modifier leur niveau de production en fonction de l'état du marché pour éliminer l'excès de capacité à bref délai mais l'élimination de la surcapacité nécessite une modification de la stratégie de gestion. De la sorte, si les gestionnaires veulent comprendre le problème de gestion de la pêche auquel ils sont confrontés, une distinction claire entre les deux situations est nécessaire.^[16]

Communiquer des informations aux responsables de la gestion des pêches sur les deux types de mesures de capacité revêt une grande importance lorsque la pêche est très réglementée pour des raisons de préservation du stock dans la mesure où peuvent coexister une situation d'excès de capacité et de surcapacité.

En revanche, dans les pêches placées sous un régime de propriété collective, où les pêcheurs ne sont pas incités à préserver le poisson et où la réglementation destinée à assurer le maintien des stocks est très limitée, voire inexistante, il se peut qu'il n'existe pas d'excès de capacité mais qu'il existe une surcapacité latente. De la même façon, lorsque les pêcheurs sont incités à préserver le stock de poisson, il peut ne pas exister de surcapacité tandis qu'il existe un important excès de capacité.

2. Modèles d'excès de capacité et de surcapacité

S'il est vrai que la conception d'une réglementation visant à réduire l'excès de capacité et à éliminer la surcapacité dans les pêches constitue un problème complexe, il est possible en revanche d'utiliser un modèle simple pour établir une distinction entre les deux notions dans une pêcherie constituée d'une seule espèce^[17].

Ces notions sont décrites dans les sections ci-après.

2.1. Excès de capacité

Les gestionnaires qui sont conscients de l'existence d'une capacité de pêche élevée dans la pêcherie dont ils sont responsables ignorent s'il s'agit d'un phénomène non durable que le marché résoudra par les voies habituelles ou d'un problème durable qui suppose une modification de la stratégie de gestion. Généralement, dans l'industrie, l'excès de capacité est traité comme un phénomène non durable mais la question se pose de savoir si le même principe vaut pour la pêche.

Ainsi, l'échelle de production d'une entreprise donnée est déterminée par les conditions économiques prévalant sur le marché; en d'autres termes, le niveau de production retenu est celui qui correspond au coût de production minimum. Si les conditions du marché changent (augmentation ou diminution du prix des intrants ou des produits), le niveau de production de l'entreprise peut ne plus correspondre au niveau où ses coûts de production sont minimum.

Si les coûts de production augmentent et que l'entreprise réduit son niveau de production pour maximiser ses profits, sa production potentielle dépasse le niveau de production effectif et un excès de capacité apparaît qui se maintiendra à court terme jusqu'à ce que l'entreprise puisse modifier son niveau de production de manière à limiter au minimum ses coûts de production une nouvelle fois.

Dans le domaine des pêches, ce type d'excès de capacité peut apparaître lorsqu'un bateau de pêche possède une capacité de stockage supérieure à la limite par sortie qu'impose la réglementation. Si les pêches étaient gérées comme d'autres secteurs de l'économie, cet excès de capacité constituerait également un phénomène de courte durée qui présenterait vraisemblablement peu d'importance pour les gestionnaires pour la simple raison que dans la plupart des secteurs de l'industrie l'excès de capacité constitue un problème immédiat d'ajustement de l'investissement en capital à l'incertitude créée par les fluctuations aléatoires du marché.

Dans ce cas de figure et pour une pêche comportant une seule espèce, l'excès de capacité peut être représenté à la figure 1 à l'aide du modèle bioéconomique proposé par Greboval et Munroe (1999).

Si l'on suppose que le point d'équilibre initial pour le niveau de pêche (h), l'effort de pêche (e) et la taille du stock (x) est atteint à la figure 1, où la fonction d'offre quand l'accès est libre (Soa) est égale à la demande (D), la fonction d'offre à stock constant pour une taille de stock (x) est représentée par le point S(x), qui se situe à l'intersection de la courbe de la demande (d) et de la courbe Soa. Une diminution du prix du marché entraîne un déplacement de D vers D', qui amène le niveau de pêche correspondant à l'équilibre à long terme jusqu'à h'. Toutefois, à court terme, le niveau de pêche diminuera jusqu'en h", point où D' et S(x) sont égaux. Étant donné que le niveau de pêche potentiel (h) est supérieur au niveau de pêche effectif (h"), il existe un excès de capacité pour ce niveau d'effort de pêche (e) et cette taille de stock (x).

A court terme, l'effort de pêche ne peut diminuer dans la mesure où le capital n'est pas malléable. Toutefois, le point (b), correspondant à un effort de pêche (e) et à un niveau de pêche (h"), est situé sous la courbe de rendement durable (point a). Le niveau de pêche étant inférieur au niveau de croissance, la taille du stock commencera à croître au point (b). Cette situation entraîne un déplacement vers le bas de la courbe d'offre à stock constant et un déplacement vers la droite représentant une diminution du coût de la pêche. Au terme du processus, la fonction d'offre à stock constant coupe la courbe de la demande (D') ainsi que la fonction d'offre dans le cas d'un accès libre (Soa) correspondant à un niveau de pêche (h') au point (d) sur la courbe de rendement durable et à la taille du stock (x').

Figure 1: Excès de capacité et surcapacité dans une pêche à espèce unique

Si le stock ne constitue pas un obstacle dans l'évaluation de l'excès de capacité, il est possible de représenter aussi celle-ci comme la différence entre le point c) et le point (d) sur la figure 1. Avec le temps - la pêche répondant à l'évolution de la demande sur le marché en réduisant l'effort de pêche et en permettant ainsi une reconstitution du stock - l'excès de capacité disparaîtra.

2.2. Surcapacité

Indépendamment des problèmes d'excès de capacité qui s'y posent, cette pêche à accès réglementé donne également lieu à une surcapacité, phénomène qui représente un problème de capacité durable.

Très simplement, la surcapacité, de même que la surcapitalisation ou la surpêche, est le résultat de la gestion d'une pêche d'accès libre réglementée ou détenue collectivement (Anderson, 1986, Hannesson 1978 et 1993 et Clark, 1990). Lorsque les pêcheurs ne sont pas incités à préserver le poisson en ne le pêchant pas, ils surinvestissent dans le capital et le travail nécessaires ainsi que dans les autres intrants^[18] utilisés pour pêcher. Il en résulte une surcapacité.

Même lorsqu'il existe des obstacles pour accéder à une pêche, comme l'existence de zones économiques exclusives (ZEE), des moratoires à l'octroi de permis de pêche ou des licences transférables, les pêcheurs présents réagissent aux fluctuations du marché. C'est la raison pour laquelle ils ont tendance à intervenir lorsque l'action combinée des organismes de gestion et de l'état du marché suscite une surcapacité de durée indéterminée et d'une ampleur considérablement supérieure à celle qui existerai dans la plupart des autres secteurs, et c'est précisément la persistance et l'ampleur de ce niveau excessif de capacité de pêche qui préoccupent les gestionnaires concernés à travers le monde.

Sur la figure 1, la surcapacité peut être exprimée sous la forme d'un objectif de production à long terme (point f). Dans un premier temps, le point d'équilibre de l'effort de pêche et du niveau de production est atteint lorsque la demande (D) et l'offre en cas d'accès libre (Soa) coupent la courbe S(x), au point (a) de la courbe de rendement durable. On peut alors comparer le point (a) à la taille de stock visé (x"'), qui correspond au niveau de capture visé (h'). Fondamentalement, la différence entre le rendement visé (point f) et le rendement potentiel (point a) représente le niveau de surcapacité de la pêcherie.

2.3. Comparaison entre excès de capacité et surcapacité

Dans un premier temps, au point (a), il n'existe pas d'excès de capacité mais il existe une importante surcapacité, comme l'indique la distance qui sépare le point (a) du point (f) sur la figure 1. La diminution de prix entraînée par le déplacement de la courbe de la demande de D en D' crée un excès de capacité - comme l'indique la distance qui sépare le point (b) du point (a). La surcapacité demeure identique car elle est mesurée par la distance entre la production potentielle (point a) et le niveau de production visé (point f).

Lorsque la pression sur la biomasse diminue, le niveau potentiel de production se situe au point (d) et l'excès de capacité augmente par rapport au point (b) et (c) tandis que la surcapacité diminue dans la mesure où il s'agit d'une comparaison entre la production potentielle au point (d) et le niveau de production visé au point (f).

2.4. Établissement d'un lien entre capacité et mortalité de pêche

Le raisonnement sur l'excès de capacité et la surcapacité peut être exprimé en termes de puissance ou d'effort de pêche ou en termes de mortalité de pêche.

Le niveau des captures totales (TCL) est égal au produit de la mortalité de pêche par le niveau moyen de biomasse dans la pêche.

TCL = F B

Cette équation peut être définie de la manière suivante:

C = F B

C étant le niveau de capture
B la biomasse

la biomasse moyenne
F la mortalité de pêche

Il en résulte que la mortalité de pêche est:

Ce qui permet d'exprimer la mortalité de pêche (F) en fonction de l'utilisation de la capacité

Si

C* est le niveau effectif des captures
C_T le niveau de capture visé, qui est fonction d'un certain nombre de paramètres biologiques et si
B* est la biomasse moyenne effective
F* la mortalité de pêche

la biomasse moyenne visée
On obtient l'équation suivante:

où F* est la mortalité de pêche effective tandis que la mortalité visée F_T est égale à:

Le rapport de la mortalité effective sur la mortalité visée, soit F*/F_T = [C*/C_T][B_T/B*]. Il est donc possible d'établir un lien entre l'excès de capacité et la surcapacité, d'une part, et la mortalité de pêche, d'autre part.

En cas d'excès de capacité lorsque B_T = B*, on obtient: F*/F_T = C*/C_T

De sorte que le rapport de la mortalité effective à la mortalité visée est égal au taux d'utilisation de la capacité.

Ce résultat présente un intérêt particulier dans la mesure où les responsables de la gestion des pêches formés aux techniques d'évaluation du stock biologique peuvent plus aisément appliquer des mesures en matière d'excès de capacité et de surcapacité fondées sur des estimations concernant la mortalité de pêche.

2.5. Adaptation du modèle

Techniquement parlant, le problème générique que pose la capacité n'est pas forcément en soi un problème qui concerne les responsables de la gestion des pêches. Un certain niveau de capacité est nécessaire pour pêcher dans une pêcherie, que la gestion de celle-ci soit fondée sur le principe d'un accès libre, d'un accès libre réglementé, d'une propriété collective ou d'une réglementation des droits de pêche.

Par conséquent, l'excès de capacité n'est en principe pas un problème qui concerne les gestionnaires dans la mesure où, sur le long terme, les incitations commerciales à accroître les profits pousse le pêcheur à adapter l'utilisation qu'il fait des intrants en vue de l'éliminer. Néanmoins, l'excès de capacité peut constituer un problème pour les gestionnaires s'il est supérieur à un niveau de capture visé implicite ou explicite dans une pêcherie libre d'accès ou à accès libre réglementé dans laquelle sont appliquées des règles de gestion fondées sur le contrôle et le suivi. Or, ces types de gestion sont les plus courants à travers le monde.

En revanche, la surcapacité constitue un problème pour les responsables de la gestion des pêches. Le marché ne crée pas les incitations financières nécessaires pour amener les pêcheurs à modifier leur niveau de production en vue de l'éliminer. Étant donné qu'il n'existe pas de droit de propriété clairement défini et exécutoire s'agissant de la pêche en mer, les pêcheurs continuent d'investir sous forme de capital et de travail pour obtenir la part de ressources qu'ils visent et il en résulte donc une course à la pêche.

Il va de soi qu'il existe de nombreux problèmes, des cas particuliers et des exceptions à l'application de ces notions de capacité relativement simples:

• L'existence de pêches à espèces multiples, de différentes catégories d'âge ou de taille, de parages multiples et de différences dans les caractéristiques des bateaux complique le calcul et l'interprétation de la capacité;

• Les fluctuations des stocks et des coûts d'autres facteurs de production peuvent aussi compliquer l'application de ces notions;

• Il est difficile de totaliser des estimations de capacité (depuis l'échelon du pêcheur jusqu'au stade du secteur tout entier)

• Il faut résoudre le problème de la capacité et du mesurage de la capacité dans le secteur de la pêche récréative et de la pêche artisanale;

• Il convient de mieux comprendre le rôle que pourrait jouer les subventions dans la réduction ou l'élimination de la surcapacité, au-delà du fait de savoir qu'elles sont un facteur aggravant dans le cas des pêches à accès limité ou à accès libre réglementé. (De surcroît, les efforts visant à résoudre les paramètres renforçant le phénomène les plus souvent mentionnés, comme les subventions, ne suppriment pas la surcapacité dans les pêches, pour la simple raison qu'ils ne suppriment pas les incitations commerciales qui encouragent les pêcheurs à surinvestir sous forme de capital);

• Il importe de poursuivre les recherches quant à l'utilité d'exprimer l'excès de capacité et la surcapacité sous forme de mortalité de pêche;

• Il convient d'intégrer dans les modèles concernant la capacité et les estimations de celle-ci les valeurs liées aux groupes d'utilisateurs qui ne consomment pas les ressources halieutiques pour elles-mêmes et qui utilisent les pêches tout en exerçant des activités telles que la plongée récréative sur les récifs de corail ainsi que la protection des espèces menacées d'extinction, deux types d'activités qui peuvent nécessiter une réduction du niveau des captures de la pêche commerciale et récréative;

• Il convient également d'intégrer dans les modèles concernant la capacité et les estimations de celle-ci l'attention accrue portée à la protection d'habitats essentiels pour le poisson.

En bref, il existe encore d'importantes lacunes à combler et de nombreuses questions à résoudre en ce qui concerne les différentes méthodes de modélisation de l'excès de capacité et de la surcapacité.

3. Mesures indicatives et analytiques de la capacité

Avant de pouvoir traiter les problèmes d'excès de capacité et de surcapacité dans une pêche, les gestionnaires responsables doivent d'abord déterminer si un tel problème se pose dans la pêche considérée.

L'utilisation du niveau de capacité peut être mesurée de façon indicative ou qualitative et de façon analytique ou quantitative. Bien que l'on puisse préférer les mesures quantitatives, les mesures indicatives n'en restent pas moins extrêmement utiles pour donner une première idée de l'état de la pêcherie.

Par ailleurs, pour connaître l'aptitude d'une réglementation particulière à éliminer la capacité excédentaire il convient de disposer d'une mesure impartiale pour déterminer l'évolution de l'utilisation de la capacité dans le temps.

Il importe de noter que des corrections à court terme du niveau de la capacité risquent de ne pas être durables si les incitations commerciales à surinvestir en capital et en travail ne sont pas corrigées par la réglementation. Ainsi, différents types de gestion de la pêche, tels que la gestion des pêches d'accès libre, débouchent inévitablement sur une surcapacité alors que d'autres modes de gestion fondés sur les droits corrigent les incitations commerciales sous-jacentes à surinvestir en capital et en travail, empêchant ainsi la surcapitalisation.

Il n'en demeure pas moins qu'un excès de capacité est toujours possible dans des pêches gérées au moyen de ce type de réglementation. L'approche par la gestion est donc un indicateur qualitatif de l'existence d'une surcapacité mais pas nécessairement d'un excès de capacité. Des mesures de type quantitatif peuvent être appliquées pour déterminer s'il existe un excès de capacité ou une surcapacité mais aussi pour en mesurer l'ampleur et pour indiquer l'orientation du changement dans le temps.

3.1. Mesures indicatives^[19]

Les évaluations de type quantitatif doivent faire appel à des indicateurs vérifiables fondés sur des méthodes scientifiques. Le principe de cette méthode est d'appliquer des critères de mesures communs à toutes les pêcheries et de réduire au minimum la part de jugement subjectif, sans nier pour autant que l'opinion, les connaissances et l'expérience des analystes joueront nécessairement un rôle important. L'emploi d'indicateurs présente de gros avantages en tirant tout le parti possible des informations existantes et en intégrant des informations biologiques, des données de gestion et des données sur les flottilles.

Des indicateurs de capacité de type qualitatif peuvent être conçus à partir de la théorie bioéconomique fondée sur les conditions existant dans une pêche ou sur ses caractéristiques. Il va de soi qu'aucun indicateur unique ne sera suffisant pour déterminer s'il existe une surcapacité dans une pêche donnée. Il convient de disposer de toute une série d'indicateurs faisant appel à des données sur les évolutions dans le temps pour déterminer les niveaux qualitatifs de capacité compte tenu de ces difficultés pratiques et de ces catégories, il peut être utile d'examiner les indicateurs qualitatifs suivants:

• état biologique de la pêche

• catégorie de gestion

• relation entre les captures et le total autorisé des captures

• total autorisé des captures et durée de la campagne

• niveau total de capture

• existence de permis non actifs

• capture par unité d'effort

3.1.1. Etat biologique de la pêcherie

Le rapport annuel du Congrès des Etats-Unis intitulé Status of Fisheries of the United States, établi par le Service national des pêches maritimes définit trois types de pêcheries:

• (1) surpêchées

• (2) proches d'un état de surpêche

• (3) sujettes à la surpêche

Si les espèces d'une pêche réglementée sont surpêchées, une situation de surcapacité est quasiment certaine puisque surpêche et surcapacité sont deux symptômes du même problème de gestion sous-jacent. De plus, il est probable qu'une pêcherie considérée comme pleinement utilisée ou proche d'un état de surpêche donne lieu à une surcapacité puisqu'il serait possible d'utiliser moins d'intrants dans le processus de production pour obtenir le même niveau de capture.

Cet indicateur peut s'appliquer de façon quelque peu différente aux pêches non ciblées ou à espèces multiples. Les observations générales susmentionnées s'appliquent aux pêches réglementées. Toutefois, de nombreuses pêches à espèces multiples se composent d'une série de pêcheries surpêchées, pleinement utilisées et en développement. L'analyste de chaque région concernée doit alors déterminer les niveaux de capacité au cas par cas.

En termes plus simples, les captures accessoires dans une pêche ayant pour cibles des espèces surpêchées et/ou pleinement utilisées peuvent indiquer ou ne pas indiquer une surcapacité pour les espèces faisant l'objet de captures accessoires.

3.1.2. Catégorie de gestion

Autre indicateur qualitatif de la surcapacité: le cadre de gestion de la pêche. La principale raison d'être de cet indicateur est que l'on tend à associer davantage certaines catégories de gestion que d'autres au problème de surcapacité.

Au titre de cet indicateur, on peut recenser trois grandes catégories de gestion:

• accès libre (le nombre de pêcheurs ou de bateaux n'est pas plafonné)

• accès limité (contrôle du nombre de pêcheurs ou de bateaux)

• système fondé sur l'établissement de droits de pêche (contingents individuels transférables, coopératives, contingents de pêches individuels, quotas de développement communautaire)

Ces relations de type général, ou associations, entre systèmes de gestion et niveaux de capacité sont largement utilisées dans la documentation technique et sont à la base d'une importante étude comparative réalisée par l'OCDE en 1997^[20]. Si les différentes pêches présentent des caractéristiques incontestablement uniques, il semble que certaines relations d'ordre général apparaissent avec le temps. On part du principe que, dans la plupart des cas, les pêches libres d'accès tendent à favoriser la surcapacité, les pêches à accès réglementé également, tandis que dans les pêches où sont attribués des droits de capture la surcapacité tend à disparaître avec le temps.

Dans les pêches libres d'accès, chacun peut pêcher puisqu'il n'existe pas d'obstacle à l'accès et même, les pêcheurs sont incités à intensifier leur effort de pêche et leurs investissements dans la mesure où la pêche est rentable. Dans ces conditions, la surpêche et la surcapacité apparaissent presque toujours avec le temps.

Analysant le problème, Hannesson (1987) a constaté que la liberté d'accès aboutissait à la surexploitation et que le niveau optimal d'exploitation était inférieur au rendement équilibré maximal (MSY)^[21], conclusion en contradiction avec la doctrine biologique selon laquelle il faut gérer les stocks de poissons de manière à obtenir un rendement équilibré maximal. Il est également apparu que la capacité de capture optimale dépendait du coût d'investissement mais qu'il était beaucoup plus difficile de déterminer les politiques optimales de capture et d'investissement à partir de modèles de pêche stochastiques.

Dans les pêches d'accès réglementé, l'accès de nouveaux pêcheurs est impossible ou réglementé mais les détenteurs d'un permis peuvent agir comme s'ils se trouvaient dans une pêche libre d'accès. Dans ce cas, l'imposition d'un TAC restrictif dans une pêche d'accès réglementé peut permettre une certaine récupération du stock et donc inciter les pêcheurs à consentir de nouveaux investissements en capital. En l'absence d'autres restrictions concernant les investissements, ces types tendent à favoriser l'acquisition d'intrants à des niveaux qui donnent lieu à une surcapacité. Dans ce type de pêche, où les permis sont transférables, le problème de surinvestissement peut être réduit mais pas nécessairement éliminé.

Dans les pêches où il existe des droits de capture spécifiques, les pêcheurs sont incités à n'utiliser que la capacité requise pour réaliser les captures ou obtenir les parts qui leur sont allouées. En cas de surcapacité, le secteur aura tendance avec le temps à ramener ce niveau excessif jusqu'à un niveau optimal. Une certaine surcapacité peut subsister pendant quelque temps dans la pêche après que des systèmes fondés sur l'attribution de droits ont été introduits pour la première fois. De tels systèmes constituent cependant pour les pêcheurs une incitation à réduire le niveau des intrants et, partant, à éliminer la surcapacité à terme.

Sous réserve des conditions susmentionnées, l'existence de systèmes de gestion fondés sur la liberté d'accès et, à un moindre degré, sur la réglementation de l'accès, peut être considéré en soi comme un indicateur de surcapacité dans les pêches alors que les systèmes de gestion fondés sur l'attribution de droits peuvent être considérés comme un indicateur d'absence de capacité^[22].

3.1.3. Relation captures - TAC

Le rapport entre les niveaux de capture et les contingents constitue un autre indicateur de surcapacité lié à la gestion notamment parce que la plupart des pêcheries aménagées sont exploitées dans le cadre de systèmes d'attribution de droits (TAC habituellement).

On peut estimer qu'il existe une surcapacité lorsque les niveaux de capture excèdent le TAC de façon régulière. Au titre de cet indicateur, on suppose que le niveau de capacité visé (optimal) est le niveau nécessaire pour atteindre le TAC dans une pêche à espèce unique pendant une campagne donnée.

Il convient d'indiquer qu'il ne s'agit pas là d'une mesure de surcapacité parfaite. En premier lieu, parce qu'une application et une surveillance des niveaux de capture pourraient entraîner une fermeture de la pêche avant que le TAC soit dépassé. En second lieu, cet indicateur fonctionne mal dans les pêches comportant plusieurs espèces. Néanmoins, dans la plupart des cas de figures, un rapport captures/TAC régulièrement supérieur à l'unité indique en tout cas l'existence d'un potentiel de surcapacité.

3.1.4. Relation entre le TAC et la durée de la campagne

Un autre indicateur de la surcapacité est ce qu'on pourrait appeler la course à la pêche qui pousse les pêcheurs à atteindre le TAC avant la fin de la campagne.

Le rapport entre le niveau total des captures et le nombre de jours de pêche peut servir d'indicateur qualitatif de la surcapacité. La diminution progressive du nombre de jours de pêche pendant plusieurs années peut constituer un indicateur de surcapacité.

Cet indicateur n'est pas un critère de surcapacité parfait pour les mêmes raisons que le rapport captures/TAC. Toutefois, son augmentation dans le temps peut indiquer un potentiel de surcapacité dans la pêche considérée.

3.1.5. Niveau total de captures

Les controverses que peuvent susciter la fixation du TAC et la mesure dans laquelle il doit être attribué et réparti entre les différents groupes d'utilisateurs peut aussi constituer un indicateur de surcapacité dans une pêcherie.

Le plus souvent, les litiges opposent les groupes de pêcheurs utilisant les différents types d'engins ou résidant dans des zones différentes mais aussi les pêcheurs pratiquant la pêche industrielle à ceux qui s'adonnent à la pêche récréative. S'il apparaît que la détermination et la répartition des TAC donnent lieu à d'importantes contestations, il est permis de penser qu'un potentiel de surcapacité existe dans la pêche. A l'évidence, il s'agit là d'un indicateur de surcapacité très approximatif pour la simple raison qu'il est difficile d'évaluer objectivement la gravité et l'intensité de ces différends.

3.1.6. Permis non utilisés

Un autre indicateur de surcapacité de type quantitatif est l'existence de permis non utilisés ou dormants. Si l'on considère qu'il s'agit de permis délivrés aux pêcheurs qui n'ont jamais été utilisés pour pêcher, il en découle que le rapport nombre de permis utilisés/nombre de permis total (permis utilisés + permis non utilisés) peut servir d'indicateur de surcapacité.

Un nombre relativement élevé de permis non utilisés, c'est-à-dire un faible rapport nombre de permis actifs/nombre de permis total, tend à indiquer un potentiel de surcapacité dans une pêche. De surcroît, au fur et à mesure que ce rapport diminue, la probabilité qu'il existe une surcapacité dans la pêche augmente vraisemblablement.

Il ne s'agit pas d'une mesure parfaite de la surcapacité dans la mesure où des spéculateurs qui n'ont jamais eu l'intention de pêcher du poisson peuvent détenir un permis dans l'espoir de le revendre ou de le louer s'il est décidé que les permis sont transférables. De surcroît, les gestionnaires peuvent décider de racheter ou d'annuler les permis non utilisés. Néanmoins, un rapport nombre de permis actifs/nombre total de permis faible ou en diminution peut, sous certaines conditions, révéler une situation de surcapacité.

3.1.7. Niveau de captures par unité d'effort

Une diminution dans le temps du niveau de capture par unité d'effort se traduit par une surpêche et une surcapacité. Cependant, l'indicateur de surcapacité doit dans ce cas être utilisé avec précaution.

Une fluctuation des TAC dans le cadre d'une stratégie de gestion basée sur une mortalité constante pourrait masquer cet effet. Le niveau de captures par unité d'effort pourrait demeurer constant ou s'améliorer même s'il existe une surcapacité, dans la mesure où le TAC augmente avec la régénération du stock. En outre, les tendances en matière de niveau de prises par unité d'effort pourraient demeurer constantes ou s'accroître pour les espèces vivant en groupe même si l'abondance générale des stocks est en diminution.

D'une manière générale, quand les TAC et les niveaux de captures sont relativement constants, une tendance à la diminution du niveau de capture par unité d'effort dans le temps révèle l'existence d'une probable surcapacité.

3.2. Mesures analytiques^[23]

Un certain nombre de méthodes quantitatives décrites dans les analyses de nature économique peuvent être utilisées pour estimer les différents types de capacité de pêche. Les trois grandes méthodes existant pour estimer la capacité de pêche sont les suivantes:

• la méthode de crête à crête

• l'analyse par enveloppement des données, et

• la méthode des frontières de production stochastiques

La méthode crête à crête de Klein (1960) et l'analyse par l'enveloppement des données conçue par Fare et al. (1989) à partir des travaux de Johansen (1968), sont deux méthodes qui peuvent être utilisées pour évaluer la capacité d'utilisation dans les pêches.

La méthode des frontières de production stochastiques est une autre méthode qui a été utilisée pour estimer la production efficiente (frontière) dans les pêcheries (Kirkley, Squires, et Strand, 1995) et qui peut aussi constituer une méthode utile pour élaborer une mesure de capacité dans certaines circonstances.

Chaque méthode a ses avantages et ses inconvénients et le choix du modèle approprié dépendra de la nature de la pêche, des données disponibles et de l'utilisation qu'il est prévu de faire de la mesure de capacité.

3.2.1. Méthode des crêtes

Cette méthode est surtout indiquée lorsque les données en rapport avec la capacité sont particulièrement limitées, par exemple lorsqu'elles ne portent que sur les captures et le nombre de pêcheurs. La méthode tire son nom du fait que les périodes de pleine utilisation, appelées crêtes, servent de principaux points de référence pour l'indice de capacité.

Dans la pratique, une année est souvent qualifiée d'année de crête si le niveau de production par unité est sensiblement supérieur au niveau des années antérieures et suivantes. La production potentielle est comparée à la production réelle à différentes périodes en vue de l'obtention de mesures d'utilisation de la capacité après modification du niveau des captures pour tenir compte de l'évolution technologique.

La méthode nécessite des données sur les quantités débarquées et les participants (nombre de bateaux par exemple) et un minimum de définition de la tendance technologique structurelle. Il est possible de calculer la taille minimum des flottilles (nombre de bateaux) correspondant aux différents niveaux de capacité.

La méthode est assez simple à utiliser même si l'on ne dispose que de données éparses. Elle a déjà été appliquée aux pêches et il en existe des exemples dans la documentation spécialisée, comme par exemple dans Kirkley et Squires (1999), Ballard et Roberts (1977) et Garcia et Newton (1995). Elle présente toutefois un certain nombre d'inconvénients qu'il convient de prendre en considération lorsqu'on évalue la signification de la mesure de capacité qu'elle permet d'obtenir.

Dans la plupart des cas, il faut s'attendre à ce qu'elle ne donne qu'une mesure approximative de la capacité puisque le nombre de bateaux ou d'autres mesures du capital physique ne constitue qu'une façon de suppléer approximativement au pouvoir de capture effectif de la flottille. L'analyse passe sous silence des facteurs économiques pouvant influer sur les captures effectives de la flottille. Si seul le nombre de participants et le niveau des captures sont utilisés dans le modèle, il n'est pas possible de définir les différences de capacité en fonction des types d'engins ou d'autres modes de décomposition; l'indice ne permet donc pas de tenir compte de changements intervenus dans la composition de la flottille et susceptibles d'en avoir sensiblement modifié la capacité d'ensemble.

Il ne sera pas possible de déterminer les effets de l'élimination de différents groupes de participants dans une pêche donnée dans la mesure où la capacité des unités de production individuelles n'est pas définie.

De même, si des modifications sensibles de la réglementation en matière de pêche ou d'autres facteurs influant sur la capacité se sont produites, cette mesure de la capacité peut ne pas être un moyen fiable de déterminer la capacité du moment.

Enfin, la mesure est fondée sur des observations dans le temps de sorte que le stock de ressources et l'intensité de l'utilisation des intrants sous forme de capital a varié.

3.2.2. Analyse par enveloppement des données

Ce type d'analyse utilise des méthodes de programmation linéaire^[24] pour déterminer soit:

• la production maximum qui peut être obtenue avec un ensemble d'intrants donné, soit

• le niveau minimum d'intrants requis pour produire un niveau et un éventail de production donné.

Les modèles fondés sur la DEA étaient conçus à l'origine pour mesurer l'efficacité technique. Fare et al. (1989) ont proposé une variante du modèle standard orienté vers la production, qui est conçu pour mesurer la production potentielle et l'utilisation de la capacité en supposant une utilisation sans contraintes d'intrants variables. En conséquence, pour se situer à la frontière de la production maximale, les entreprises doivent obtenir de façon efficace la plus grosse production possible pour un niveau donné d'intrants constants. Cette méthode fondamentale a été élaborée par Fare, Grosskopf et Kirkley (2000), qui ont conçu une mesure multiproduction fondée sur une fonction de revenu ou de coût qui pouvait être appliquée à des pêches à espèces multiples. Les entreprises qui ne se situent pas à la frontière peuvent se situer en dessous, soit parce qu'elles utilisent les intrants de façon inefficace soit parce qu'elles utilisent un niveau d'intrants variable inférieur par rapport aux entreprises qui se situent à la limite.

La DEA présente plusieurs aspects qui font d'elle un instrument utile pour mesurer la capacité des pêches. Il est possible d'établir des estimations de la capacité pour les pêches à espèces multiples à condition d'établir certaines hypothèses relativement sûres concernant la nature de la production^[25]. La DEA permet de tenir compte de produits multiples (espèces et catégories commerciales par exemple) et de types d'intrants multiples tels que le capital et le travail. Toutes les possibilités de données sont théoriquement acceptables, depuis les informations les plus limitées (niveau des captures, nombre de sorties en mer et nombre de bateaux) jusqu'aux plus complètes (toute une série de données sur les coûts et les revenus), ces dernières contribuant à améliorer l'analyse.

Le modèle DEA peut également prendre en considération des contraintes relatives à la production de certaines espèces (captures accessoires ou limitation du nombre de sorties par exemple). La DEA définissant l'efficacité et la capacité de chaque entreprise, elle peut être utilisée pour définir les unités opérationnelles (bateaux ou catégories de tailles de bateaux) pouvant être mises hors service pour satisfaire différents objectifs.

Des estimations de capacité peuvent également être établis pour différents groupes d'entreprises (par région ou catégories de tailles de bateaux par exemple) tandis qu'il est possible de déterminer le nombre d'unités opérationnelles en additionnant les capacités de chaque unité jusqu'à ce que soit atteint l'objectif fixé. Lorsque l'on dispose de données sur les coûts des intrants et les prix des produits, il est possible d'utiliser la DEA pour mesurer l'efficacité technique et l'efficacité de la répartition des entreprises; en d'autres termes, le modèle permet de calculer la réduction des coûts ou l'augmentation des revenus obtenus en produisant de façon efficace l'éventail de production optimale^[26].

A l'instar des autres méthodes de mesure de la capacité, la DEA présente un certain nombre d'inconvénients potentiels.

En premier lieu, elle pose un problème relativement important: il s'agit fondamentalement d'un modèle déterministe. Les variations aléatoires de la production mesurée (qui peuvent être causées par une erreur de mesure ou, plus simplement, par une fluctuation normale du niveau des captures) sont interprétées comme une absence d'efficacité et influent sur la position à la frontière. En effet, le modèle suppose que les bateaux seraient en mesure de reproduire les niveaux de capture les plus élevés observés. La documentation économique décrit des recherches menées récemment sur des méthodes destinées à surmonter ce problème.

En outre, la production potentielle est fondée sur la réalité telle qu'elle a été observée ainsi que les conditions économiques et écologiques qui prévalaient au moment où ont été faites les observations. Si les pêcheurs n'avaient pas atteint cette capacité auparavant, il peut se révéler impossible de définir la véritable capacité technique et l'évolution des conditions peut avoir modifié la production des pêcheurs au moment considéré.

3.2.3. Analyse stochastique de la frontière de production (SPF)^[27]

L'analyse SFP est une méthode économétrique qui peut être utilisée pour évaluer la production potentielle maximum (captures) compte tenu des facteurs de production observés (Kirkley et Squire, 1998). Il est possible d'utiliser la fonction de frontière de production estimée pour évaluer la capacité d'un bateau, d'une entreprise ou d'un pêcheur en prévoyant la production avec le niveau effectif d'intrants fixes et le niveau maximum d'intrants variables.

L'analyse SFP peut être utilisée pour calculer et l'efficacité technique et l'efficacité de la répartition lorsqu'il existe des données sur les prix des intrants et des produits^[28]. Ses avantages par rapport aux autres méthodes sont qu'elle est conçue pour traiter des données bruitées et qu'elle permet d'évaluer les erreurs standard et les intervalles de confiance.

Bien que l'analyse SFP comporte les mêmes inconvénients que la DEA à des degrés divers, les difficultés et hypothèses que comporte habituellement l'analyse de paramètres existent également. La sélection d'une répartition pour les effets de l'inefficacité peut influer sur la mesure de la capacité. L'analyse SFP n'est affinée que pour des technologies fondées sur l'utilisation d'un seul produit sauf si l'on suppose qu'il existe un objectif de réduction des coûts à un niveau minimum.

Pour pouvoir prendre en ligne de compte des produits multiples existant dans une pêche à espèces multiples, l'analyse SFP doit représenter la technologie de production sous la forme d'un produit unique en tant que fonction de produits normalisés. La représentation de la participation au processus de production est limitée si le prix, la capturabilité et les coûts de production des espèces sont hétérogènes. Les besoins de données portent notamment sur les quantités de produits et d'intrants des entreprises ou des bateaux mais des modèles plus élaborés peuvent être évalués lorsque des prix sont disponibles.

3.3. Résumé

S'il est vrai que les indicateurs de type qualitatif présentent des limitations, ils peuvent toutefois révéler l'existence d'un problème de surcapacité dans une pêcherie. A lui seul, aucun indicateur qualitatif n'est suffisant mais il est possible d'utiliser une combinaison d'indicateurs pour déterminer si un tel problème existe. Les indicateurs qualitatifs révèlent une surcapacité à un instant donné mais ils ne révèlent ni l'ampleur du problème ni le sens de l'évolution. De surcroît, les compétences de l'analyste peuvent influer sur l'application de ces indicateurs.

Même lorsque les données sont limitées, les techniques de mesure quantitatives de la capacité peuvent fournir des informations sur la production potentielle et sur le nombre d'unités opérationnelles. Lorsque les données disponibles permettent d'utiliser soit l'analyse SFP soit la méthode DEA, on dispose alors d'un éventail d'informations beaucoup plus riche en matière de gestion. Étant donné que ces deux méthodes sont fondées sur des informations concernant le nombre des bateaux, les gestionnaires peuvent définir des mesures pour des composantes spécifiques de la flottille ou disposer de plus de facilité pour concevoir des programmes de réduction de la capacité.

Quoiqu'il en soit, il est prudent d'utiliser des analyses bioéconomiques pour déterminer les caractéristiques effectives du système de gestion à appliquer afin d'obtenir des réductions de la capacité, déterminer le nombre de bateaux de chaque type qui doit être éliminé ou la réglementation qui s'appliquera le mieux aux différentes méthodes de gestion de la pêche dans des pêcheries caractérisées par un niveau d'exploitation important, moyen ou limité ou à la pêche artisanale.