6. Mesures de la capacité: Aspects liés à la gestion

6.1. Aspects liés à la gestion de la capacité - le cas de figure le plus simple

Il n'existe pas de solution simple au problème d'excès de capacité et de surcapacité en matière de pêche, y compris dans le cas de figure le plus élémentaire.

Il est conseillé aux gestionnaires de prendre en considération les aspects immédiats et à plus long terme et il convient de distinguer entre excès de capacité et surcapacité dans la mesure où l'une et l'autre comportent des choix d'orientation différents.

6.1.1. Problèmes de réduction

Si la surcapacité est élevée par rapport à l'état des ressources (en voie d'épuisement) à l'instant considéré mais moins par rapport à l'objectif à long terme (reconstitution des ressources), les gestionnaires pourront souhaiter introduire des mesures provisoires pour limiter l'effort de pêche plutôt que de concevoir des plans à grande échelle de réduction permanente de la taille de la flottille.

Toutefois, si les niveaux de capacité compte tenu des conditions existant à l'instant considéré dépassent aussi les niveaux optimum de capacité correspondant aux conditions visées à long terme, il peut être souhaitable de mettre en place une politique mixte de réduction de la capacité et de l'effort de pêche.

En conséquence, les conseils en matière de capacité et les aspects à prendre en compte pour la gérer doivent être formulés de telle sorte qu'il soit répondu aux questions suivantes:

• la taille de la flottille au moment considéré est-elle compatible avec l'objectif de capture du moment (TAC)?

• la taille de la flottille au moment considéré est-elle compatible avec un ensemble opérationnel d'objectifs de gestion spécifiques correspondant à certains niveaux de production visés?

• dans le cas de stocks épuisés, la taille de la flottille est-elle compatible avec l'objectif de capture prévu correspondant à un objectif de biomasse?

• dans le cas des stocks très abondants, la taille de la flottille est-elle compatible avec l'objectif de capture projeté correspondant à un objectif de biomasse?

6.1.2. Problèmes d'application

Les gestionnaires doivent également se rendre compte de la multitude de difficultés que comporte l'application de programmes explicites de réduction de la capacité.

Ainsi, lorsqu'un intrant est soumis à limitation, on est en droit - et il est même naturel - de s'attendre à ce qu'un intrant de substitution soit augmenté pour compenser les effets des efforts de réduction de la capacité. Par conséquent, une réglementation réduisant le nombre de jours de sortie en mer pour limiter le temps passé à pêcher pourrait en théorie réduire la capacité mais dans la pratique il se pourrait que les pêcheurs augmentent la puissance de leur bateau afin de limiter le temps nécessaire pour atteindre les parages de pêche et augmenter ainsi en réalité le nombre de jours consacrés à la pêche.

En outre, s'il n'existe pas d'incitation du fait de la réglementation ou des stratégies de gestion, la capacité peut aussi augmenter dans une pêcherie avec le temps en raison simplement des améliorations technologiques apportées aux engins de pêche.

Il importe également de se souvenir que les conseils de gestion qui peuvent découler de ces approches quantitatives ou qualitatives sont limités en l'absence d'informations sociales et économiques supplémentaires et que cet aspect revêt une importance toute particulière lorsqu'il s'agit de tenter de déterminer l'existence d'un problème de surcapacité. Il y a en effet surcapacité lorsque la capacité excède un niveau souhaité mais la détermination des niveaux de capacité optimum peuvent tenir compte du contexte social et économique dans lesquels s'inscrivent la pêche ou les pêcheries. Les aspects d'ordre social et économique revêtent également une importante déterminante dans la conception des programmes de réduction de la capacité.

Pour obtenir une réduction durable de la capacité, il est préférable d'opérer une modification des systèmes réglementaires de sorte que les pêcheurs disposent d'une incitation commerciale à réduire la capacité, pour la simple raison qu'une modification de systèmes réglementés de gestion des pêcheries libres d'accès ne réduiront le problème de surcapacité que pendant une brève période. Quoiqu'il en soit, les gestionnaires responsables doivent élaborer avec soin et expérimenter toute mesure de gestion proposée avant de l'adopter pour être certains que les buts et objectifs recherchés puissent être atteints, ce qui suppose fréquemment que des recherches supplémentaires doivent être effectuées avant que les effets de réglementation proposés sur la capacité de la flottille puissent être déterminés.

6.2. Aspects liés à la gestion de la capacité - par-delà le cas le plus simple

Les problèmes que suppose la détermination du niveau souhaité de production revêtent une importance particulière lorsqu'on cesse de considérer le cas de figure le plus simple: stock unique, groupe homogène unique de parties prenantes et juridiction unique.

Lorsqu'on a affaire à des pêches hétérogènes caractérisées par des cohortes d'âges, des espèces, des stocks et des secteurs multiples, des groupes de pêcheurs différents ainsi que des groupes d'utilisateurs consommant et ne consommant pas la ressource, la complexité de la gestion s'accroît d'autant.

6.2.1. Groupes composés de multiples parties prenantes

Dans une pêche où il existe plusieurs catégories de pêcheurs, il y a lieu de prendre conscience des répercussions économiques et sociales des programmes de réduction de la capacité sur chacune d'elles. Ainsi, dans une pêcherie où coexistent des artisans pêcheurs et des pêcheurs opérant à l'échelle industrielle et où l'objectif de gestion est de maximiser les rentrées de devises assurées par une flottille industrielle opérant à grande échelle, les artisans pêcheurs peuvent être privés d'une source de nourriture et/ou de revenus qui est nécessaire à leur survie même.

De nombreuses mesures de maîtrise de la capacité par la production peuvent être conçues en faisant appel aux techniques DEA ou SPF mais le choix d'un niveau de production souhaitable ou d'une configuration satisfaisante de la flottille une fois éliminée la surcapacité est un problème difficile de choix d'orientation qui appelle une attention particulière.

L'analyse nécessaire pour déterminer la composition finale de la flottille n'existe pas dans la documentation spécialisée mais pourrait théoriquement être réalisée si les gestionnaires responsables définissaient les objectifs de leur politique. Des modèles bioéconomiques ont été élaborés pour la pêche commerciale et pour la pêche récréative^[33]. Bien qu'ils ne portent pas directement sur l'utilisation de la capacité dans les pêcheries, il serait possible de les adapter pour déterminer l'effet des mesures de gestion à la fois sur la taille de la flottille et sur sa composition en fonction des différentes catégories opérant dans la pêcherie^[34].

6.2.2. Fluctuations des stocks de poissons

Dans les pêches où les stocks de poissons varient de façon aléatoire, la capacité optimale peut ne pas être liée à l'effort de pêche de la même façon que dans des pêches où les stocks sont plus stables et le problème du traitement des variations stochastiques se complique encore.

Hannesson (1993) a analysé la question du choix de la capacité de pêche optimale dans le cas où les stocks de poissons fluctuent de façon aléatoire et où ce choix représente en principe une variable indépendante de l'effort de pêche. La capacité de pêche optimale est censée dépendre du prix du poisson, du coût de la capacité et de la règle selon laquelle les captures autorisées dépendent de la taille du stock de poissons. Les coûts d'exploitation peuvent aussi influer sur la capacité optimale à travers l'effet d'une réduction du stock sur les coûts par unité de poisson pêché et le niveau de réduction à partir duquel la pêche cesserait d'être rentable.

6.2.3. Pêche en haute mer

Il est admis que la pêche en haute mer pourrait être confrontée à un problème de surcapitalisation plus grave encore que les pêcheries situées dans la ZEE. Cette situation s'explique par la liberté d'accès de la haute mer et par l'absence actuelle de mesures reconnues par la communauté internationale qui imposeraient aux Etats de maîtriser la capacité de pêche en haute mer.

Ainsi, en l'absence d'un cadre réglementaire précis, un premier pas vers une solution du problème a consisté à recommander la ratification de l'Accord des Nations Unies sur les stocks chevauchants de 1995^[35] et l'Accord FAO sur le respect des mesures de conservation et de gestion^[36]. Les autres propositions concernant la gestion de la capacité, telles que celles définies par le groupe de travail technique de la FAO en 1998, porte sur toute une série de mesures complémentaires:

• amélioration des mécanismes de surveillance des flottilles opérant en haute mer;

• renforcement et responsabilisation des organismes régionaux des pêches;

• création de nouveaux organismes afin de couvrir l'ensemble des ressources;

• contrôle de l'élimination de la capacité nationale excédentaire en général et de la récupération des bateaux anciens par les pays en développement en particulier;

• traitement du problème croissant posé par les pavillons de complaisance en ce qui concerne la pêche illicite, non déclarée et non réglementée.

6.3. Capacité, gestion de la capacité et autres problèmes

Comme cela a déjà été indiqué au début de la présente section, il n'existe pas de solution simple à la gestion des problèmes d'excès de capacité et de surcapacité existant dans les pêches.

Les aspects de la capacité des programmes de réduction de la capacité qui touchent à la gestion doivent tenir compte:

• des problèmes temporaires, comme par exemple les différences entre les options et solutions immédiates et à long terme,

• les problèmes sociaux et économiques et les effets de la réduction de la capacité sur les secteurs primaire et secondaire susceptibles de subir le contrecoup des programmes de réduction,

• les problèmes d'ordre juridique, politique et juridictionnel tels que les différences entre les structures d'administration et de gestion existant pour les eaux nationales et pour les eaux internationales et, enfin et surtout,

• la nécessité d'établir une distinction entre excès de capacité et surcapacité, l'une et l'autre supposant des choix d'orientations et des mesures différents.

Aucun de ces problèmes n'est simple et il est tout à fait nécessaire d'améliorer les capacités nationales et internationales en matière de recherche, d'institutions et de gestion pour faire évoluer la situation et pouvoir traiter comme il se doit les nombreux problèmes que posent la maîtrise et la réduction dans des conditions efficaces de la capacité de pêche.

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III-2. Thèmes et débats provisoires

Contexte de la Consultation d'experts

La surcapacité est souvent définie comme l'une des principales causes de la surpêche, du gaspillage et de l'exploitation non durable des ressources biologiques marines. De nombreuses études sur les pêcheries internationales et nationales indiquent qu'il existe un problème de surcapacité et d'excès de capacité dans beaucoup de pêcheries détenues collectivement ou libres d'accès indépendamment de l'échelle de l'activité ou du type de pêche. Des problèmes de surcapacité ou d'excès de capacité peuvent aussi se poser dans les pêcheries d'accès réglementé. Dans toutes les situations où ces problèmes se posent, la surcapacité favorise la surpêche, le gaspillage et le développement non durable.

L'un des principaux problèmes que pose la durabilité des activités de pêche est de parvenir à gérer la capacité de manière à éviter ou, au minimum, à atténuer les effets préjudiciables de la surcapacité tels que la surpêche ou l'absence d'efficacité économique.

Objectif de la Consultation d'experts

La Consultation d'experts sur l'accélération de la transition en vue d'une réduction de la surcapacité dans les pêches maritimes est une occasion de rassembler des experts venus d'horizons techniques différents (aspects économiques des ressources, politique maritime, biologie, aménagement de la mer et des côtes par exemple) et aux origines géographiques (Amérique du Sud, Asie du Sud-est, Océanie, Amérique du Nord et Europe notamment) diverses.

Le groupe d'experts analysera les moyens de favoriser l'adoption et la mise en œuvre de programmes de réduction de la capacité, donnera des avis à ce sujet et, plus spécifiquement, sur les difficultés liées à l'adoption et à l'application de tels programmes. Ce faisant, et pour faciliter l'acceptation par les différentes parties prenantes des programmes de réduction de la capacité, il émettra sans doute aussi des avis sur la manière d'en atténuer les effets négatifs.

Comme indiqué dans la note d'information:

L'objet de la Consultation d'experts sera de définir des stratégies et des mécanismes novateurs pour réduire la surcapacité et éviter sa réapparition ultérieure.

La Consultation d'experts reconnaît la nécessité de mobiliser une volonté politique, de susciter des partenariats afin de mettre en place des programmes de réduction de la capacité. Elle s'attachera donc à:

• définir les types d'approches pouvant être retenus pour appliquer des stratégies fondées sur la suppression ou l'adoption des incitations en vue de gérer des problèmes de surcapacité;

• déterminer les obstacles à l'introduction et à la mise en œuvre de programmes de réduction de la capacité;

• définir les perspectives et stratégies novatrices permettant de surmonter les obstacles à la réduction de la surcapacité, notamment les possibilités d'investir dans le désinvestissement;

• proposer des pistes pour assurer la réussite durable d'un ensemble de mesures de gestion de la capacité.

En outre, la Consultation d'experts se penchera sur des questions telles que les moyens de subsistance, l'emploi et l'amélioration des revenus et des recettes en devises dans différentes types de pêches industrielles. Elle examinera également les effets que les programmes d'ajustement peuvent avoir sur d'autres secteurs, notamment celui de la pêche artisanale.

Méthodes de travail de la Consultation d'experts: débats préorientés sur des questions s'inscrivant dans trois contextes différents

Pour orienter ces débats, la Consultation d'experts utilisera 1) un document d'information et 2) un cadre fondé sur trois situations qui aidera à orienter les échanges de vues sur toute une série de questions et d'obstacles possibles.

i) Le document d'information résume brièvement les connaissances actuelles sur la capacité de pêche et les questions qu'elle pose et présente une synthèse des études réalisées en vue de disposer d'instruments de mesure et des stratégies de gestion.

ii) Trois situations seront retenues pour orienter les débats sur des points plus spécifiques.

Chacun des schémas ci-après décrit une situation à laquelle peut être appliqué un programme de réduction de la capacité. Bien que ces situations puissent correspondre à des réalités existant dans de nombreuses régions du monde, elles ne font référence à aucune pêcherie en particulier.

Les schémas décrits sont volontairement simplistes. Il s'agit de proposer un cadre général aux débats du groupe sur différents aspects et problèmes qu'il peut être nécessaire de considérer lorsqu'on tente de faire adapter et appliquer des programmes de réduction de la capacité.

Des exemples des aspects ou des problèmes qui peuvent favoriser ou empêcher l'adoption et la mise en œuvre de programmes de réduction de la capacité sont également énumérés ci-après.

En faisant appel à des techniques destinées à faciliter les débats comme les séances de remue-méninges, les participants définiront des orientations sur la manière d'accélérer la transition en vue d'une réduction de la surcapacité.

Résultats et produits

Le principal résultat attendu de la Consultation est un avis sur la manière d'accélérer la transition en vue d'une réduction de la surcapacité dans les pêches. (Titre provisoire: Accélération de la transition en vue d'une réduction de la surcapacité: principes directeurs de la Consultation d'experts tenue à Rome: Rapport de la Consultation d'experts sur l'accélération de la transition en vue d'une réduction de la surcapacité, Rome, 2002).

Le résultat principal devra être disponible avant la vingt-cinquième session du Comité des pêches de la FAO qui doit se tenir à Rome en 2003.

Schémas

Situation 1 - Problèmes de surcapacité dans le cas de la pêche industrielle

Stock:

unique
peu fluctuant

Flottilles et pêcheurs:

flottille industrielle unique

Juridiction:

juridiction unique

Situation 2 - Problèmes de surcapacité dans le cas de la pêche aux petits métiers

Stock:

unique
peu variable

Flottilles et participants:

flottille unique pratiquant la pêche à petite échelle
grand nombre de participants

Juridiction:

unique

Situation 3 - Problèmes de surcapacité dans le cas de plusieurs échelles d'effort de pêche

Stock:

deux stocks
peu variables

Flottilles et participants:

deux flottilles relativement homogènes - l'une pratiquant la pêche artisanale, l'autre la
pêche industrielle
participants identifiés pour la partie industrielle
nombre acceptable de participants pour la partie artisanale

Juridiction

unique

Aspects et problèmes pouvant être examinés

Lorsque des responsables tentent de susciter de l'intérêt et une adhésion pour des programmes de réduction de la capacité, il est utile qu'ils soient conscients:

• du cadre politique dans lequel le programme est conçu, adopté et appliqué;

• des problèmes de gestion et d'organisation

• des stratégies d'expansion économique et des objectifs de développement;

• des aspects sociaux;

• des problèmes financiers

• des aspects juridiques.

Il peut également être utile de considérer la manière dont ces différents éléments peuvent faciliter ou au contraire empêcher l'adoption et l'application ultérieure de programmes de réduction de la capacité.

Des exemples plus spécifiques de quelques-unes des questions qui peuvent intéresser - ou au contraire ne pas intéresser - les gestionnaires responsables lorsqu'ils tentent de concevoir, de faire accepter et d'appliquer de façon réussie des programmes de réduction de la capacité, sont énumérés ci-après. Il va de soi que, loin d'être exhaustive, cette liste n'a pour seul objet que de susciter des idées et faire entrevoir des problèmes que les participants puissent examiner.