PC
87/4 a) |
87º período de sesiones |
Roma, 6-10 de mayo de 2002 |
Evaluación externa independiente del Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (PESA) |
Elementos positivos del PESA
Enseñanzas extraídas de la experiencia
Enfoque alternativo para el futuro1.1. Mandato de la evaluación
1.2 Disposiciones y modalidades de la evaluación
1.3 Estructura del informe2. INFORMACIÓN BÁSICA SOBRE EL PESA
2.1 La seguridad alimentaria, eje central del programa
2.2 Elaboración del concepto del programa3. PLANIFICACIÓN Y DISEÑO DEL PESA
3.1 Función de los asociados
3.2 Proceso de formulación de los proyectos4. EJECUCIÓN Y ADMINISTRACIÓN DEL PESA
4.1 La función de la FAO
4.2 Estructuras de organización y administración
4.3 Eficacia de las aportaciones nacionales
4.4 La contribución de la cooperación Sur-Sur (CSS)
4.5 La función de otros organismos y donantes internacionales5. OPERACIONES EXPERIMENTALES SOBRE EL TERRENO
5.1 Selección de los lugares
5.2 Selección de los beneficiarios
5.3 Selección de tecnologías para su ensayo
5.4 Enfoque del PESA
5.5 Resultados conseguidos en las operaciones experimentales sobre terreno6. OTROS EFECTOS Y ASPECTOS GENERALES DEL PESA
6.1 Efectos sobre las políticas nacionales
6.2 Efectos sobre la comunidad de donantes
6.3 Relación costo-eficacia del PESA nacional7. OPCIONES PARA EL FUTURO DEL PESA
7.1 Enseñanzas derivadas de la experiencia
7.2 Elementos positivos del PESA
7.3 Enfoque alternativo del PESA para el futuroANEXO 1: MANDATO DE LA EVALUACIÓN DEL PESA
ANEXO 2: CURRÍCULUM VITAE RESUMIDO DE LOS MIEMBROS DEL EQUIPO DE EVALUACIÓN DEL PESA
ANEXO 3: DATOS BÁSICOS RESUMIDOS DE LOS PROGRAMAS NACIONALES DEL PESA
Cuadro 1: Países PBIDA Miembros de la FAO por regiones, subnutrición, ingresos per cápita y fecha de comienzo del PESA
Cuadro 2: Desglose del gasto porcentual del PESA por fuente de financiación 1995-2000 (el monto total se aproxima a 60 millones de dólares EE.UU.)
Cuadro 3: Financiación del PESA con recursos extrapresupuestarios (desembolsados por conducto de la FAO, con indicación de los países beneficiarios y los presupuestos, enero 2002)
Cuadro 4: Situación de la CSS en países que ya han suscrito acuerdos (al 31 de agosto de 2001)
Cuadro 5: Evolución del PESA en América Latina según la información facilitada por la Oficina Regional de la FAO para América Latina y el Caribe
El Equipo de evaluación desea expresar su agradecimiento a todas las personas de la FAO, los gobiernos y la comunidad internacional que le prestaron su ayuda, le facilitaron información y le ofrecieron sus reflexiones sobre el PESA en sus visitas sobre el terreno. Gracias también al personal superior y al personal técnico de la FAO en la sede, las oficinas regionales y en los países que dedicaron a la misión el tiempo necesario para responder a las numerosas preguntas que les formulamos. El Servicio de Evaluación prestó todo su apoyo al Equipo y queremos expresar un agradecimiento especial a Heather Young, Nadine Monnichon y Anna Carroll por su infinita paciencia y por sus desvelos para organizar las cuestiones contractuales y de logística, así como a John Markie y Daniel Shallon por acompañar al Equipo en sus visitas sobre el terreno
ADRAO |
Asociación para el Desarrollo del Cultivo del Arroz en el África Occidental |
AGEP |
Agence d'Exécution des Projets (Senegal) |
AGSM |
Servicio de Mercadeo y Finanzas Rurales |
AIF |
Asociación Internacional de Fomento |
ASE |
Acuerdo de servicios especiales (FAO) |
ASPRODEB |
Association Sénégalaise pour la Promotion de Petits Projets à la Base (Senegal) |
AUA |
Asociación de usuarios del agua |
BADEA |
Banco Árabe para el Desarrollo Económico de África |
BAfD |
Banco Africano de Desarrollo |
BAsD |
Banco Asiático de Desarrollo |
BID |
Banco Interamericano de Desarrollo |
BIsD |
Banco Islámico de Desarrollo |
BM |
Banco Mundial |
BOAD |
Banco de Desarrollo del África Occidental |
BRAC |
Comité de Fomento Rural de Bangladesh |
CADEF |
Comité d’Action pour le Département du Fogny (Senegal) |
CEDEAO |
Comunidad Económica de los Estados del África Occidental |
CGIAI |
Grupo Consultivo sobre Investigación Agrícola Internacional |
CIAT |
Centro Internacional de Agricultura Tropical |
CIDA |
Organismo Canadiense de Desarrollo Internacional |
CNCR |
Conseil National de Concertation et de Coopération des Ruraux (Senegal) |
CNSA |
Conseil National de Securité Alimentaire (Senegal) |
CORSINOR |
Corporación Regional de Desarrollo de la Sierra Norte (Ambuquí, Ecuador) |
CRM |
Centro de Rehabilitación de Manabí (Ecuador) |
CSS |
Cooperación Sur-Sur |
CTPD |
Cooperación técnica entre países en desarrollo (FAO) |
DANIDA |
Organismo Danés de Desarrollo Internacional |
DDI |
Departamento de Desarrollo Internacional (Reino Unido) |
DGIC |
Dirección General de Cooperación Internacional (Países Bajos) |
EAE |
Estrategia antiestacional |
ECOWAS |
Economic Community of West African States |
ERP |
Evaluación rural participativa |
FAO |
Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación |
FECD |
Fondo Ecuatoriano-Canadiense de Desarrollo (Canadá/Ecuador) |
ECA |
Escuela de campo para agricultores (FAO) |
FFU |
Fondo fiduciario unilateral |
FIDA |
Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola |
FONGS |
Fédération Nationale des Organizations Non-Gouvernementales du Senegal (Senegal) |
GCP |
Programa de Cooperación FAO/gobiernos |
ICRISAT |
Instituto Internacional de Investigación de Cultivos para las Zonas Tropicales Semiáridas |
IFI |
Institución financiera internacional |
IFSS |
Plan internacional de suministro de fertilizantes |
IITA |
Instituto Internacional de Agricultura Tropical |
INB |
Ingreso nacional bruto |
INRA |
Institut National de Recherche Agronomique (France) |
JICA |
Organismo Japonés de Cooperación internacional |
ME |
Memorando de entendimiento |
MIP |
Manejo integrado de plagas |
OACNUR |
Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados |
OADA |
Organización Árabe para el Desarrollo Agrícola |
OAP |
Oficina de Administración del Programa |
OIT |
Organización Internacional del Trabajo |
OMC |
Organización Mundial del Comercio |
ONG |
Organización no gubernamental |
OXFAM |
Comité de Oxford para el Socorro en Casos de Hambre |
PBIDA |
País de bajos ingresos y con déficit de alimentos |
PCT |
Programa de Cooperación Técnica (FAO) |
PESA |
Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (FAO) |
PMA |
Programa Mundial de Alimentos |
PNB |
Producto nacional bruto |
PNUD |
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo |
PPME |
País pobre muy endeudado |
SICIAV |
Sistemas de Información y Cartografía sobre la Inseguridad Alimentaria y la Vulnerabilidad |
SIDA |
Organismo Sueco de Desarrollo Internacional (Suecia) |
SINP |
Sistema integrado de nutrición de las plantas |
SLA |
Enfoque de medios de vida sostenibles (DDI, Reino Unido) |
SOFI |
Estado de la Inseguridad Alimentaria en el Mundo (FAO) |
SPIC |
Comité de Ejecución del Programa Especial (FAO) |
SPPD |
Apoyo a la elaboración de políticas y programas (PNUD) |
TCA |
Dirección de Asistencia para las Políticas |
TCI |
Dirección del Centro de Inversiones (FAO) |
TCO |
Dirección de Operaciones de Campo |
TCOM |
Servicio de Seguimiento y Coordinación del Programa de Campo |
TCOS |
Servicio de Coordinación y Seguimiento del PESA |
UJAK |
L’Union des Jeunes Agricultures de Koli Wirndé (Senegal) |
UMOA |
Unión Monetaria del África Occidental |
UNFIP |
Fondo de las Naciones Unidas para la Colaboración Internacional (UNFIP) (Fondo Turner) |
USAID |
Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional |
VIOD |
Virtudes, insuficiencias, oportunidades y dificultades |
VNU |
Voluntario de las Naciones Unidas |
WIN |
Ordenación del riego y los recursos hídricos para el mejoramiento de la seguridad alimentaria, la nutrición y la salud en el hogar |
1. La evaluación se realizó unos seis años después del inicio de las actividades del Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (PESA) en los países. Se llevó a cabo atendiendo a una petición de los Órganos Rectores y por necesidades internas de gestión y se formuló con los dos objetivos siguientes: a) confeccionar un informe creíble de rendición de cuentas sobre el PESA, a fin de analizar y evaluar de forma detallada su pertinencia, su eficacia en el logro de resultados y su eficacia general en función de los costos, y b) consolidar y ampliar la base de conocimientos del PESA para el futuro aprovechando la experiencia adquirida hasta el momento, especialmente identificando nuevos elementos y los aspectos positivos y negativos.
2. La evaluación la llevó a cabo un equipo representativo de nueve consultores externos superiores con el apoyo operativo del Servicio de Evaluación de la FAO. El Equipo de evaluación visitó las oficinas regionales de la FAO y 12 países de cada una de las regiones en desarrollo en las que se ha ejecutado el PESA (a saber, Bangladesh, Bolivia, Camboya, China, Ecuador, Eritrea, Haití, Mauritania, Níger, Senegal, Tanzanía y Zambia). El Equipo de evaluación seleccionó los países que debería visitar basándose en una lista preparada por la FAO de 18 países que representaban a cada una de las regiones en desarrollo. En esos países, el trabajo sobre el terreno se había iniciado al menos tres años antes, cuando menos sobre tres de los cuatro componentes del PESA. Los criterios de selección permitieron tener la seguridad de que el equipo efectuaría la labor de evaluación sobre la base de una experiencia sustancial en la aplicación del PESA. Grupos de consultores, normalmente integrados por cuatro personas, visitaron cada uno de los países, aproximadamente durante una semana. En cada país, el Equipo de evaluación mantuvo conversaciones con el gobierno, los donantes y el personal de la FAO y visitó varias zonas de los proyectos utilizando una lista recapitulativa de puntos basada en el mandato, con el fin de facilitar su labor de investigación con los agricultores, el personal encargado de las tareas relacionadas con el desarrollo nacional y el personal del PESA.
3. En el capítulo 1 del informe, la Introducción, se presenta de forma resumida el mandato y se analizan las modalidades y disposiciones de evaluación. En el capítulo 2 se facilita información básica sobre el PESA; se exponen las razones por las que el programa se centra en la seguridad alimentaria y se explica la elaboración del concepto del programa. En el capítulo 3 se abordan la planificación y el diseño de programas específicos del PESA y el proceso concreto de formulación de los proyectos. El capítulo 4 se centra en la aplicación y administración del PESA y examina la función de la FAO, la estructura organizativa y de gestión, la eficacia de las aportaciones regionales, la cooperación Sur-Sur y el papel que han desempeñado otros organismos internacionales y los donantes. En el capítulo 5 se evalúan las actividades experimentales sobre el terreno en lo que respecta a la selección de las zonas de los proyectos, los beneficiarios previstos y las tecnologías que debían ensayarse. Se examina también el enfoque adoptado para realizar las actividades de campo del PESA, así como los resultados conseguidos. En el capítulo 6 se analizan los efectos del PESA sobre las políticas nacionales y la comunidad de donantes y se estudia brevemente la relación costo-eficacia de las iniciativas del PESA. Por último, en el capítulo 7 se reúne el material presentado en los capítulos anteriores, sintetizando los antecedentes y los elementos positivos del PESA desde el punto de vista del equipo de evaluación. Ésta es la base en la que se sustenta el Equipo de evaluación para proponer el enfoque que debe adoptarse en el futuro para planificar y ejecutar el PESA.
4. El Equipo de evaluación considera que en su formulación actual, el PESA tiene una serie de características o elementos positivos, no siempre presentes en otros programas que cuentan con el apoyo de donantes y de la FAO, que deben ser reconocidos y que pueden ser de utilidad al diseñar y llevar a término en el futuro iniciativas relacionadas con el PESA. Los más destacables son los siguientes:
5. Cuando comenzó a ejecutarse, el PESA había sido formulado con arreglo a lo que el Equipo de evaluación considera un diseño rígido e inflexible. Se determinó también que inicialmente se pondría en práctica en zonas que tenían el potencial de aumentar rápidamente la producción, lo que significaba que en esas zonas debían existir posibilidades de riego. Se consideraba que centrar las iniciativas en la producción contribuiría a resolver los problemas de seguridad alimentaria tanto en los hogares como a nivel nacional. Pronto quedó patente que el enfoque inicial a nivel "micro", orientado a la producción, era insuficiente para garantizar el progreso en la solución del problema de la seguridad alimentaria y que las cuestiones de tipo "meso" y "macro" eran importantes para conseguir aumentos de la producción y asegurar que los productores obtuvieran beneficios. Así, la ejecución del PESA ha pasado a ser, con el tiempo, "menos rígida" y "más flexible". El Equipo de evaluación ve con satisfacción los cambios introducidos.
6. En el curso de las visitas a los países estudiados, el Equipo de evaluación tomó conciencia de otro problema de carácter más conceptual. Se refiere a las soluciones de compromiso entre los objetivos indicados en las directrices del PESA con miras a afrontar el problema de la seguridad alimentaria en el ámbito nacional y a nivel de los hogares. En general, el criterio de iniciar las actividades del PESA en las zonas de mayor potencial es probablemente mejor para abordar la mejora de la seguridad alimentaria nacional. Es probable que en esas zonas exista pobreza y, por ende, inseguridad alimentaria familiar, pero es probable también que sea menos aguda que en otras zonas agrícolas con peores perspectivas. En consecuencia, los lugares seleccionados para realizar las actividades del PESA en los países estudiados presentan en general una productividad relativamente elevada en comparación con las zonas más marginales, en las que la malnutrición de las zonas rurales es mayor y el potencial para aumentar la productividad agrícola más reducido. Así pues, aunque a juicio del Equipo de evaluación las zonas elegidas para las actividades del PESA son, probablemente, las que presentan mejores condiciones desde el punto de vista de la mejora de la seguridad alimentaria nacional, el impacto de las actividades del PESA en la mejora de la seguridad alimentaria familiar habría sido mayor en las zonas marginales. Esto apunta a la necesidad de alcanzar un equilibrio entre los encomiables objetivos expresados de mejorar la seguridad alimentaria tanto a nivel familiar como nacional.
7. Otra cuestión que quedó patente durante las visitas del Equipo de evaluación a los países fue que el plazo previsto inicialmente para las actividades experimentales de la Fase I del PESA, de dos o tres años de duración, era demasiado breve y las zonas seleccionadas demasiado reducidas, para que se pudieran conseguir efectos importantes sobre las estrategias relacionadas con la producción y la seguridad alimentaria. El éxito de intervenciones como el PESA depende en gran medida de la solidez de las estructuras institucionales, incluidos los sistemas de extensión, crédito, distribución de insumos y comercialización de los productos. Cuando existen deficiencias en estos aspectos, es muy poco probable que un plazo de dos o tres años sea suficiente para que se puedan apreciar efectos notables. Sólo en el Senegal se constató que había comenzado la ejecución de la parte de expansión de la Fase I (es decir, la extensión de las actividades del PESA a todas las zonas agroecológicas de un país), aunque sobre el papel existen planes para otros países. Por lo demás en ningún país se ha iniciado la Fase II.
8. El Equipo de evaluación vio con cierta sorpresa que no se utilizaran con mayor frecuencia sobre el terreno las directrices técnicas elaboradas para contribuir a la ejecución de los cuatro componentes del PESA. Aunque parecen existir razones de peso que lo explican, el Equipo de evaluación considera que sería oportuno establecer un comité técnico de directrices, que se ocupara de racionalizar los criterios adoptados para planificar, producir, aprobar y actualizar las directrices en su conjunto. Sin embargo, considera también que las directrices deben ser consideradas solamente como meras "directrices". Su aplicación demasiado estricta sería contraproducente e impediría adoptar soluciones creativas al diseñar y adaptar las metodologías a las situaciones locales.
9. No fue posible disponer de datos sistemáticos sobre el grado de adopción de las tecnologías demostradas en el marco del PESA, tanto porque no se ha recogido esa información, como porque muchos de los proyectos están todavía en curso de ejecución o han concluido en fecha reciente. En consecuencia, para obtener ese tipo de datos el Equipo de evaluación tuvo que basarse en las entrevistas mantenidas con los interesados en el curso de las visitas sobre el terreno. Aunque se encontraron indicaciones de su adopción por los agricultores que habían participado directamente en la demostración de las tecnologías o habían asistido a las ECA, y en menor medida por agricultores no participantes durante la ejecución del proyecto, se encontraron pocas pruebas de que siguieran utilizándose las tecnologías después de las demostraciones de los proyectos o de que las adoptaran campesinos que no habían tenido relación con el PESA. El Equipo de evaluación cree que el PESA debería procurar documentar sistemáticamente las pruebas de la adopción de las tecnologías demostradas.
10. En el marco del PESA se conceden frecuentemente subvenciones para fomentar la adopción de tecnologías. Esto suele hacerse de dos formas distintas: proporcionando gratuitamente insumos a los agricultores y aportándolos a precios subvencionados. Estos procedimientos deben ser revisados porque no favorecen la sostenibilidad de las tecnologías una vez han concluido las ayudas directas a las iniciativas. Debería suprimirse la distribución gratuita de insumos y la subvención de los tipos de interés sólo debería mantenerse cuando forme parte de la política nacional. Asimismo, por motivos de sostenibilidad, el crédito no debería ser administrado directamente por los proyectos del PESA, sino por instituciones de crédito competentes.
11. En general, el PESA ha tenido hasta la fecha efectos limitados sobre las políticas nacionales relativas a la seguridad alimentaria y sobre la comunidad de donantes en cuanto a las estrategias destinadas a aumentar la seguridad alimentaria en los países de bajos ingresos y con déficit de alimentos (PBIDA) y la movilización de recursos para la continuación del programa.
12. Después de haber evaluado los aspectos positivos y negativos del PESA, el Equipo de evaluación recomienda que la FAO y sus asociados tomen en consideración un enfoque alternativo del PESA para el futuro, que comportaría lo siguiente:
13. Al comenzar todos los proyectos del PESA, la FAO debería formular también explícitamente una estrategia de salida para traspasar la responsabilidad cuando concluya el período de ejecución. Se recomienda adoptar un enfoque participativo de marco lógico en la fase de diseño y que durante el período de ejecución se convierta en un marco lógico dinámico participativo, que sea revisado periódicamente para facilitar el seguimiento y evaluación con respecto a los objetivos, indicadores, medios de verificación/medición e hipótesis/supuestos/riesgos asociados con el proyecto.
14. Por último, se recomienda que el PESA formule tres estrategias complementarias: a) redoblar los esfuerzos destinados a cartografiar la seguridad alimentaria para facilitar la identificación de las zonas aquejadas de inseguridad alimentaria; b) adoptar mecanismos sistemáticos, sencillos y eficientes de seguimiento para mejorar la administración a diferentes niveles y la evaluación independiente en el marco del proyecto; y c) después de haber evaluado cuidadosamente las necesidades reales de todos los países en cuanto a la competencia técnica necesaria (baja, media o alta) y haber comparado esas necesidades con los recursos técnicos y humanos disponibles en otros países del Sur, introducir programas de cooperación Sur-Sur que utilicen números reducidos de cooperantes con una formación lingüística adecuada para impartir formación práctica a expertos y técnicos locales y para asesorarles.