2.1 Introduction
2.2 Politiques en matière de production
2.3 Politiques en matière de commercialisation et de détention de stocks
2.4 Politiques en matière de consommation
2.5 Politiques commerciales internationales
2.6 Conclusions
Pendant la période considérée, les politiques affectant le secteur des graines oléagineuses ont été influencées par la tendance générale à la libéralisation du marché et le retrait progressif du secteur public de la scène commerciale. En outre, les dépenses au titre des programmes de soutien agricole sont restées bien inférieures aux niveaux prévus. Le recours à des systèmes d'assurance agricole financés par le secteur privé a été encouragé dans plusieurs pays pour protéger les agriculteurs des fluctuations de production et de revenu liées aux conditions atmosphériques. En ce qui concerne les programmes de subventionnement du crédit, on note une contraction du niveau des dépenses gouvernementales, tandis que les efforts pour inciter le secteur privé à participer aux opérations de prêts se multipliaient. En outre, dans plusieurs pays en développement, les gouvernements ont continué à appuyer, par une aide technique et financière, le développement de leurs industries à base d'oléagineux, en vue de réduire leur dépendance vis-à-vis des importations et/ou d'accroître leurs recettes en devises.
La tendance manifestée par certains pays à réduire les dépenses publiques au titre des programmes de soutien agricole, liée en partie à des contraintes budgétaires plus strictes et à leurs engagements en vertu de l'Accord du Cycle d'Uruguay sur l'agriculture, a continué à affecter la production de certaines graines oléagineuses, huiles et matières grasses de plusieurs pays en 1995-96. En ce qui concerne les pays développés, le Canada a réformé ses programmes de soutien à la production conformément à ses engagements en vertu de l'Accord sur l'agriculture. L'assistance directe aux producteurs de céréales et de graines oléagineuses liée au Western Grain Transportation Act (WGTA) a été supprimée en 1995. En compensation, les propriétaires terriens se sont vu offrir un paiement unique, en capital, des fonds ont été affectés à l'amélioration de l'infrastructure de transport et les exportations ont bénéficié de garanties de crédit. En même temps, une attention accrue a été portée aux divers programmes établissant un dispositif de sécurité pour les revenus3. On prévoit que la suppression du WGTA ouvrira la voie à une production agricole plus diversifiée et orientée sur le marché, ce qui pourrait entraîner une amélioration de la situation relative des graines oléagineuses.
3 Ces programmes ont déjà été examinés au Chapitre 1 de la présente publication.
Dans la Communauté européenne, le soutien à la production de beurre et d'huile d'olive a été maintenu. Si les prix à la production des oléagineux sont déterminés par le marché mondial, les producteurs reçoivent des paiements directs de soutien des revenus (paiements compensatoires) calculés par hectare. La hausse des cours mondiaux des graines oléagineuses en 1995-96 a entraîné de légers ajustements à la baisse de ces paiements compensatoires. Les coûts pour les gouvernements de ces divers programmes sont indiqués dans le Tableau 3. Les producteurs européens de cultures arables, dont les graines oléagineuses, sont tenus de mettre hors production une partie de leurs terres pour pouvoir bénéficier des paiements de soutien des revenus; après une réduction de deux points de pourcentage en 1995/96, le taux de mise hors production appliqué aux graines oléagineuses a été ramené à 5 pour cent pour la production de 1997. Le seuil fixé pour les superficies cultivées en graines oléagineuses, introduit en 1994 en vertu de l'Accord de Blair House, qui, s'il est dépassé, occasionne des amendes, semble avoir contribué au ralentissement de l'expansion de la production de graines oléagineuses: après avoir dépassé le seuil en 1994, les plantations de graines oléagineuses sont restées dans les limites établies en 1995 et 1996.
En Suisse et en Norvège, les prix de soutien aux graines oléagineuses ont été fixés à des niveaux proches des cours internationaux, voire supérieurs, et l'intervention sur les prix a été accompagnée de diverses mesures orientées sur les marchés, dont des projets de stockage public, des programmes visant à favoriser la consommation, le subventionnement des exportations et la protection aux frontières.
Dans la Fédération de Russie, où les prix minimums garantis ont été supprimés en 1994, le gouvernement a annoncé des prix d'achat plus souples pour les quantités limitées de graines oléagineuses achetées pour reconstituer les réserves publiques. Le volume de ces achats gouvernementaux a diminué progressivement, faute de fonds et/ou à cause de prix d'achat relativement inintéressants. Toutefois, la prolongation des prêts à la production (avances sur produit) a été réinstituée; elle inclut la fourniture d'intrants subventionnés à condition que les agriculteurs vendent leur récolte aux organismes étatiques d'achat.
Tableau 3. Coût du soutien aux prix dans la CE et aux Etats-Unis pour les graines oléagineuses, les huiles et les matières grasses*
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1994 |
1995 |
1996 |
1995 |
1996 |
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Union européenne |
(en millions d'ECU par exercice financier) |
(en millions de dollars E.-U.) | |||
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Graines oléagineuses (aide aux |
2561 |
2289 |
2 380b/ |
2994 |
3018 |
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Huile d'olive |
1 820 |
812 |
2 008b/ |
1062 |
2546 |
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- Coûts d'interventionc/ |
1767 |
774 |
1 949b/ |
1012 |
2471 |
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- Restitutions à l'exportation |
53 |
38 |
59b/ |
50 |
75 |
|
Beurre et matières grasses |
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- Coûts d'inverventionc/ |
724 |
577 |
689 |
755 |
874 |
|
- Restitutions à l'exportation |
251 |
477 |
237 |
624 |
301 |
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Etats-Unis |
(en millions de dollars E.-U. par exercice budgétaire) |
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Soja et arachide |
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- Coûts d'interventionc/ |
-146a/ |
197 |
35b/ |
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|
|
Produits laitiers |
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|
|
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- Coûts d'interventionc/ |
158 |
4 |
-98a/b/ |
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* On notera que ce tableau ne concerne que deux pays, faute de données accessibles. Toutefois, on sait que dans plusieurs autres pays, les programmes de soutien à la production impliquent des dépenses publiques considérables.a/ Le signe moins indique une recette nette (excédent des remboursements ou autres recettes par rapport aux dépenses brutes).
b/ Renvoie aux crédits budgétaires.
c/ Y compris, selon le produit, les paiements différentiels, les subventions au crédit et d'autres paiements aux producteurs; et les aides pour le stockage, l'écoulement intérieur et la consommation.
Aux Etats-Unis, les garanties de prix minimums pour les graines oléagineuses et le beurre sont restées stables pendant la période 1995-1996 (voir Tableau 3 pour les coûts publics). A partir de la mi-1996, les politiques ont été déterminées par l'introduction d'une nouvelle législation pour la période 1996-2002 au titre du FAIR Act, présenté au Chapitre 3 de la présente revue. En vertu de cette loi, le soutien accordé à la culture des graines oléagineuses a été réduit. Le prix de soutien pour les arachides a été gelé en dessous du niveau de 1995 et les prix de soutien pour toutes les autres graines oléagineuses ont été maintenus dans une fourchette donnée, de façon à empêcher les prix de soutien de dépasser certains niveaux. Après l'introduction du FAIR Act, la pratique consistant à fixer un quota minimum d'arachides autorisé à bénéficier de prix de soutien a disparu et à l'avenir les quotas seront déterminés en fonction de l'utilisation intérieure projetée. Ces mesures ont eu pour effet de provoquer un relâchement généralisé des contrôles sur la production et les superficies, les décisions en matière d'emblavures étant de plus en plus déterminées par les conditions du marché plutôt que par les programmes de soutien public. En fait, l'expansion des emblavures de graines oléagineuses observée pendant la campagne 1996/97 semble avoir été provoquée essentiellement par les forces fondamentales du marché plutôt que par des politiques gouvernementales.
En ce qui concerne les pays en développement, la plupart de ceux accordant un soutien aux prix des graines oléagineuses n'ont signalé que des augmentations modestes, voire nulles, du niveau des prix à la production imposés. Le Tableau 4 présente l'évolution des prix de soutien des graines oléagineuses dans quelques pays pendant la période 1995-96. Les pays gérant des systèmes d'achat par l'Etat dans un contexte de prix à la production garantis ont signalé une diminution des volumes achetés en raison du manque de fonds. Pendant la période considérée, plusieurs pays, dont le Maroc, le Mexique et le Zimbabwe, ont suspendu ou cessé tout soutien aux prix des graines oléagineuses, tandis que d'autres, plutôt que de relever les prix de soutien en fonction de l'augmentation des coûts de production, ont lié le niveau des prix officiels à l'évolution des prix du marché. Dans d'autres pays, les prix de soutien et les mesures qui les accompagnent ont été remplacés par des prix-planchers et/ou des contrats d'achat négociés directement avec des entreprises du secteur privé (comme les broyeurs d'oléagineux) à qui on propose en échange un traitement préférentiel, comme des permis spéciaux d'importation ou des remises sur les droits d'importation.
Tableau 4: Prix de soutien à la production de graines oléagineuses dans certains pays en développement (Monnaies nationales et dollars E.-U. par tonne)
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1995 |
1996 |
Changement en pourcentage de 1995 à 1996 |
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Monnaie nationale |
($E.-U.) |
Monnaie nationale |
($E.-U.) |
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Arachides |
||||||
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Inde |
9000 |
(278) |
9200 |
(260) |
2,2 |
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Zimbabwe |
Supprimé |
|
|
|
|
|
Colza |
||||||
|
|
Inde |
8300 |
(256) |
8600 |
(243) |
3,6 |
|
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Maroc |
4 100 |
(480) |
Supprimé |
|
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Soja |
||||||
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Brésil |
136 |
(148) |
148 |
(147) |
8,8 |
|
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Inde |
6000 |
(185) |
6200 |
(175) |
3,3 |
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Corée, Rép. de |
1 365 000 |
(1 770) |
1 433 000 |
(1 781) |
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Marocs |
3700 |
(433) |
Supprimé |
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Pakistan |
Suspendu |
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Zimbabwe |
Supprimé |
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Tournesol |
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Egypte |
1050 |
(310) |
1050 |
(310) |
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Inde |
9500 |
(393) |
9600 |
(271) |
1,1 |
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|
Maroc |
4400 |
(515) |
Supprimé |
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Pakistan |
7878 |
(249) |
9625 |
(267) |
22,2 |
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Zimbabwe |
1600 |
(185) |
1 800 |
(181) |
12,5 |
Le rôle du secteur public dans la commercialisation des graines oléagineuses, des huiles et des tourteaux a été réévalué dans plusieurs pays. De nombreux gouvernements ont procédé à des réformes axées sur la libéralisation et la déréglementation du marché, notamment la privatisation des unités de production et de transformation détenues précédemment par l'Etat, la suppression des offices ou coopératives de commercialisation contrôlés par l'Etat et/ou la réduction des contrôles des prix et de la protection à la frontière. En même temps, la transparence du marché et la création de liens commerciaux entre agents économiques du secteur (comme les accords contractuels entre les agriculteurs et les broyeurs de graines oléagineuses) ont été encouragées.
En Chine, les efforts de décentralisation et de déréglementation se sont poursuivis. La plupart des responsabilités administratives et financières en matière notamment d'achats publics, de stabilité des prix et d'approvisionnements locaux ont été déléguées aux autorités provinciales qui, à leur tour, ont confié les opérations commerciales à des entreprises para-étatiques. Toutefois, le Gouvernement central a maintenu son contrôle sur la production et la commercialisation des graines oléagineuses au niveau national en vue de garantir la satisfaction des besoins de consommation urbains. Les achats par l'Etat de graines oléagineuses et d'huile ont constitué, avec le contrôle du commerce extérieur, le principal instrument de régulation de la distribution intérieure de ces produits. Les achats de graines oléagineuses ont été effectués en partie aux prix du marché et en partie à des prix d'achat fixés en dessous du niveau du marché, lorsqu'ils étaient associés à la distribution d'intrants subventionnés. En outre, même si le Gouvernement central a continué à accorder des prêts et à subventionner la détention de stocks publics, la nouvelle politique consiste à réduire les dépenses de l'Etat tout en impliquant davantage les entreprises privées.
Dans la Fédération de Russie, les politiques actuelles de déréglementation et de privatisation, qui incluent la libéralisation du commerce extérieur, ont affecté la commercialisation des graines oléagineuses. Le secteur privé participe de plus en plus à la commercialisation, tandis que les achats publics ont encore diminué à cause du manque d'attrait des prix fixés par le Gouvernement et/ou du manque de fonds publics. En 1996, le Gouvernement a approuvé un nouveau programme de développement à moyen terme visant à stabiliser la production agro-industrielle et à renforcer l'efficacité de la production. Ce programme pourrait conduire l'Etat à exercer un contrôle accru sur la production et le commerce des graines oléagineuses et des produits dérivés et entraîner une hausse des dépenses publiques consacrées à des mesures de soutien du marché.
On signale la poursuite ou l'accroissement de l'intervention de l'Etat sur les marchés des graines oléagineuses en Suisse, où le contrôle sur la production, la transformation et la commercialisation a été maintenu et en Turquie, où pour protéger les producteurs locaux, les broyeurs ont été obligés d'acheter une certaine quantité de graines oléagineuses d'origine locale.
En ce qui concerne la détention de stocks publics, plusieurs pays ont continué à constituer des stocks d'huiles végétales à des fins de sécurité alimentaire et/ou pour stabiliser les marchés intérieurs (en particulier les prix), grâce à des achats et à des ventes de la part du gouvernement. Dans les pays où des politiques de détention de stocks ont été introduites récemment, comme c'est le cas de l'Indonésie, du Maroc et de la Lituanie, les gouvernements ont eu tendance à encourager le secteur privé à participer à la gestion et au financement des diverses opérations.
Plusieurs pays ont continué à appuyer la consommation de produits dérivés des graines oléagineuses, notamment d'huiles et de matières grasses destinées à la consommation humaine. Dans certains pays, l'intervention sur les marchés intérieurs et le soutien aux prix de détail ont été accompagnés de mesures politiques telles que la réduction des droits d'importation ou des restrictions à l'exportation, l'objectif poursuivi étant pour certains pays en développement de contenir la hausse du coût de la vie et/ou dans certains pays développés d'encourager la consommation de la production intérieure qui est souvent d'un coût relativement élevé. C'est ce que font, par exemple, la CE pour le beurre et l'huile d'olive, les Etats-Unis pour le beurre et la Suisse pour l'huile de colza et de soja ainsi que pour le beurre. Dans plusieurs pays en développement, les prix de détail des huiles végétales ont été soit fixés, soit contrôlés de près par les gouvernements. Dans les pays où les prix sont restés libres, les consommateurs ont le plus souvent été exposés à de fortes hausses du prix des huiles végétales pendant la période considérée. Pour enrayer cette escalade des prix, en Inde, en Indonésie et au Pakistan, les organismes contrôlés par le gouvernement et les magasins de vente au détail du secteur public ont reçu l'ordre de vendre les huiles végétales et les matières grasses, qu'elles aient été achetées sur les marchés nationaux ou internationaux, à des prix inférieurs aux niveaux du marché. Dans la Fédération de Russie, la taxe à la valeur ajoutée sur les huiles végétales et le beurre a été réduite. En Bulgarie, les prix de la plupart des denrées alimentaires ont été libéralisés, mais ceux de l'huile de tournesol raffinée sont, avec ceux de huit autres huiles, encore plus ou moins contrôlés par le Gouvernement.
Dans plusieurs pays, comme le Sénégal, le Venezuela, l'Egypte, le Maroc et la Syrie, les gouvernements ont adopté des mesures qui ont entraîné une réduction de la protection des consommateurs et/ou une augmentation des prix à la consommation. Ces mesures incluent la réduction ou la suppression du contrôle des prix des huiles végétales et des matières grasses, la réduction progressive des subventions accordées aux industriels et aux négociants et/ou la réduction des crédits alloués à la distribution d'aliments subventionnés par des systèmes de distribution publics.
2.5.1 Mesures affectant les exportations
2.5.2 Mesures affectant les importations
Par rapport aux années précédentes, l'impact sur le commerce des systèmes d'incitation à l'exportation a été moins prononcé pendant la période 1995/96, pour deux raisons essentiellement, à savoir a) pendant cette période la concurrence entre pays exportateurs a été réduite du fait de l'expansion du marché mondial des importations; et b) plusieurs gouvernements ont réduit ou supprimé leur contribution aux programmes de promotion des exportations du fait soit de contraintes budgétaires, soit de l'Accord du Cycle d'Uruguay sur l'agriculture. En règle générale, les pays membres de l'OMC se sont engagés à réduire progressivement le volume de leurs exportations subventionnées et les dépenses publiques correspondantes.
Aux Etats-Unis, les divers programmes d'exportation sont restés pratiquement inutilisés depuis 1995 pour ce qui est des huiles et des matières grasses, la situation du marché ne justifiant pas l'application de subventions à l'exportation. En vertu de la nouvelle législation introduite en 1996, le Programme de renforcement des exportations (EEP) et les programmes de soutien à la production d'huile de graines de coton et de graines de tournesol ont été réautorisés. Ces deux dernières huiles ne bénéficieront plus d'un financement spécifique, mais relèveront du Programme EEP. Le financement du Programme EEP est soumis à des limites spécifiques, qui se situent à un niveau bien inférieur aux dépenses gouvernementales enregistrées les années précédentes ainsi qu'aux niveaux maximums autorisés en vertu des engagements du pays au titre de l'Accord du Cycle d'Uruguay concernant les dépenses consacrées aux subventions à l'exportation. La fourniture d'incitations à l'exportation par le biais de garanties du crédit à l'exportation sera maintenue, tout en étant soumise à de nouvelles limitations de financement. Le budget du Programme de promotion du marché, qui affecte les graines oléagineuses, a également été réduit.
Au Canada, l'abrogation en 1995 de la loi WGTA a supprimé la subvention au transport dont bénéficiaient les exportateurs de céréales et des graines oléagineuses. En compensation, le gouvernement a introduit des programmes de garantie du crédit à l'exportation. Dans la CE, les exportations continuent à être subventionnées à un taux inchangé pour le beurre et légèrement réduit pour l'huile d'olive. La Pologne continue à subventionner ses exportations de colza, tandis qu'en Hongrie, le soutien aux exportations d'huile de tournesol et de beurre a été interrompu.
Dans la Fédération de Russie et en Hongrie, les exportations de certains produits ont été libéralisées notamment en ce qui concerne les conditions d'octroi des permis d'exportation. Cette mesure a stimulé la production orientée vers l'exportation et accru les recettes en devises. Dans un certain nombre d'autres pays toutefois, des restrictions, notamment les contingents d'exportation et les prescriptions en matière d'octroi de licence, ont été maintenues, voire renforcées, pour tenter de relever le niveau de l'offre intérieure d'huile et de matières grasses.
Parmi les pays en développement, la Malaisie a poursuivi ses efforts pour renforcer sa part de marché dans le commerce mondial d'huile de palme en accordant des facilités de crédit ou en signant des contrats d'achat à long terme avec les principaux importateurs et en créant des co-entreprises pour développer la consommation d'huile de palme à l'étranger. L'Argentine a continué à appliquer son système de taxes et de rabais pour stimuler les exportations de produits à base de graines oléagineuses, tout en réduisant progressivement le niveau des incitations à l'exportation. Au Brésil, la taxation des exportations de graines oléagineuses et de produits dérivés, naguère soumises à l'ICMS (Impuesto sobre circulaçao de Mercadorias e Servicos), a été supprimée, ce qui a rendu le soja plus compétitif face à l'huile et aux tourteaux de soja. La Chine a réduit ses subventions à l'exportation de graines oléagineuses et de produits dérivés, ce qui a entraîné des changements dans la structure générale des expéditions dans la mesure où les graines oléagineuses et les tourteaux ont été moins affectés que les huiles.
Des mesures tendant à limiter les exportations de graines oléagineuses et de produits dérivés sont toujours utilisées par plusieurs pays en développement importateurs nets, dont la Chine, l'Indonésie, le Myanmar, le Nigeria et le Pakistan. Les principaux objectifs visés sont d'assurer des approvisionnements intérieurs suffisants et de maîtriser la hausse des prix intérieurs. Ces politiques orientées sur le consommateur incluent la taxation des exportations, voire leur interdiction. Toutefois, compte tenu des effets négatifs potentiels de ces mesures sur les producteurs et broyeurs locaux, certains gouvernements ont préféré avoir recours à des formes temporaires de contrôle des exportations ou à des taxes variables, de façon à pouvoir réagir rapidement aux fluctuations de l'offre et de la demande intérieure.
Depuis 1995, un certain nombre de pays ont réduit ou supprimé les tarifs et droits sur les importations de produits à base de graines oléagineuses, à titre permanent ou temporaire, afin de pouvoir mieux répondre à la demande locale de produits dérivés des graines oléagineuses et de lutter contre les hausses de prix résultant de pénuries. Dans certains pays où les approvisionnements en huile végétale ne suffisaient pas à satisfaire la demande et où les broyeurs fonctionnaient en dessous de leurs capacités, l'importation de graines oléagineuses a été autorisée sans restriction. Toutefois, dans d'autres pays où les politiques d'importation auraient des effets négatifs sur les producteurs locaux de graines oléagineuses, les importations ont été autorisées sous réserve que la production intérieure soit absorbée à des prix minimums fixés par le gouvernement.
Le Maroc, la Fédération de Russie et l'Indonésie ont commencé à ouvrir leurs marchés d'importation en réduisant progressivement ou en supprimant les restrictions quantitatives à l'importation, les monopoles d'importation, les conditions d'octroi de licences et les mesures non tarifaires analogues. Outre qu'elles sont conformes aux politiques de libéralisation du marché mondial, ces mesures ont aussi été prises pour garantir la satisfaction des besoins de consommation intérieure. En Indonésie, les importations de tourteaux ont été libéralisées afin de stimuler la production animale.
Dans d'autres pays, toutefois, les obstacles à l'importation ont été renforcés ou de nouveaux obstacles ont été créés. En règle générale, ces mesures ont été prises pour appuyer une politique de production tendant à ce que les prix intérieurs dépassent les cours mondiaux. Pour contrôler les importations, les gouvernements ont imposé un relèvement des tarifs, droits et autres surtaxes à l'importation, des interdictions d'importer, un régime de licences discrétionnaire, l'attribution de contingents et de concessions tarifaires spéciales à des entreprises d'Etat et des restrictions quantitatives à l'importation.
Ce bref examen montre qu'un certain nombre de changements se sont produits ou sont en cours en ce qui concerne les politiques de production affectant le secteur des graines oléagineuses. Les systèmes traditionnels de soutien aux prix ont été supprimés ou modifiés dans un certain nombre de pays. La tendance générale a été de réformer les systèmes de soutien aux prix en vue d'inciter les producteurs à réagir plus vite aux signaux du marché et de diminuer l'influence du gouvernement sur la formation des prix; cette tendance est allée de pair, notamment dans les pays développés, avec une préférence pour les formes de soutien neutres du point de vue de la production, telles que les paiements directs de soutien des revenus. Ces développements, conjugués à des efforts soutenus pour réduire les incitations à la production découlant de paiements de soutien, ont eu pour effet de bloquer l'expansion induite par une politique délibérée d'une production relativement coûteuse dans certaines régions.
L'intervention gouvernementale sur les marchés des graines oléagineuses et d'autres mesures visant à renforcer la stabilité du marché intérieur ont continué à être appliquées par de nombreux pays où est apparu un déséquilibre entre l'offre et la demande, essentiellement pour réduire les effets négatifs de telles situations sur les consommateurs. Toutefois, il semble que les gouvernements commencent à utiliser ces instruments de façon plus ciblée, pour ne point faire obstacle aux réformes tendant à l'ouverture des marchés.
Quant aux politiques en matière de consommation, certains gouvernements ont continué à appuyer ou à encourager la consommation de graines oléagineuses en subventionnant les prix de détail, tandis que d'autres ont introduit des mesures pour freiner la hausse des prix, leur objectif étant de contenir la hausse du coût de la vie et/ou d'accroître la consommation par habitant d'huile et de matières grasses. Certains pays en développement, toutefois, ont cessé de soutenir la consommation.
En ce qui concerne le commerce international, les politiques des pays membres de l'OMC commencent à être influencées par l'Accord du Cycle d'Uruguay sur l'agriculture. Celui-ci a inauguré un processus qui devrait conduire à une plus grande transparence du marché, à une réduction des obstacles au commerce, à plus de concurrence sur les marchés d'exportation et à un accès aux marchés d'importation plus facile pour les produits agricoles, dont les produits à base de graines oléagineuses. A plus long terme, ces réformes politiques devraient rapprocher les fluctuations des prix intérieurs des variations des cours internationaux, donc renforcer la transmission des signaux donnés par les prix entre producteurs (ou exportateurs) et consommateurs (ou importateurs).
