En este inciso se presentan esquemáticamente (Recuadro 9) la secuencia y las características de las etapas fundamentales recomendadas para el proceso de planificación del desarrollo acuícola en ambientes lagunares dirigido a la formulación e implementación de un Plandac (Véanse también la Figura 3 y la Figura 4, ambas adaptadas de FAO, 1993). Las etapas se describen individualmente en forma más detallada en el capítulo siguiente.
| Recuadro 9: Secuencia y características de las etapas de realización de un Plandac |
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Etapa 1. Delimitación del área de intervención. Definición, con base en criterios coherentes, del área de estudio tanto a nivel de cuenca hidrológica, como de sistema lagunar y de entidad administrativa (o agrupación de entidades). Ver 4.1. Etapa 2. Concertación inicial, establecimiento de metas y términos de referencia. Evaluación preliminar de la situación; identificación de los problemas percibidos por las autoridades y los grupos sociales; definición concordada de objetivos, resultados esperados y nivel de detalle del Plan; redacción de los términos de referencia del Plandac, incluyendo estimaciones de tiempos y costos. Ver 4.2. Etapa 3. Organización del trabajo. Identificación de las áreas temáticas y de las actividades especificas; selección del equipo de trabajo y preparación de términos de referencia individuales; elaboración de un programa detallado de operaciones. Ver 4.3. Etapa 4. Realización del análisis de área. Estudio sistemático, integrado por aportes originados en el ámbito de cada área temática, de la situación actual en la zona de intervención (incluyendo programas en ejecución o planteados), dirigido a la realización de un diagnóstico que reúna en forma organizada los conocimientos necesarios para la acción de planificación del desarrollo. Ver 4.4. Etapa 5. Identificación de potencialidades y limitantes del desarrollo. En esta etapa se evidencian y se priorizan, a partir de los resultados del análisis anterior, tanto las oportunidades potencialmente aprovechables para el crecimiento sostenible de la actividad acuícola (recursos físicos subexplotados, entorno socioeconómico favorable, disponibilidad de tecnología apropiada, etc…), como los factores que pueden afectarle negativamente (carencias o contaminación en el ambiente acuático; requerimientos de tecnología, insumos, capital; impacto de la producción sobre el medio ambiente, competencia con otras actividades, etc…). Ver 4.5. Etapa 6. Establecimiento de escenarios y evaluación de alternativas. Elección, con base en las formas de explotación acuícola practicables compatiblemente con las potencialidades y limitantes identificadas, de una serie de opciones correspondientes a diferentes estrategias (p.ej: cultivos intensivos o extensivos; énfasis en el sector social o fomento d proyectos de inversión; etc…) y análisis comparativo de las ventajas y desventa jas relacionadas (de orden ecológico, social, económico—financiero, etc…). Ver 4.6. Etapa 7. Selección de las alternativas más convenientes. Se llevarán a cabo concertaciones con las instancias administrativas y reuniones públicas con el conjunto de las partes interesadas, con el objetivo de ilustrar en todos sus aspectos las alterativas evaluadas así como sus implicaciones y de buscar el consenso más amplio posible sobre la adopción de una línea específica. Ver 4.7. Etapa 8. Preparación del Plandac. Coherentemente con la estrategia adoptada, identificar al interior de la zona de intervención las áreas aptas para cada tipo de cultivo; formular recomendaciones para su uso reservado y controlado; preparar una serie de perfiles de proyectos-piloto con características adecuadas para acelerar la implementación del Plan y estimular la participación de los actores; establecer el marco operativo de las actividades de apoyo a la producción (fomento, capacitación, extensión, respaldo institucional, etc…); identificar fuentes de financiamiento y proponer la asignación de recursos. Ver 4.8. Etapa 9. Implementación del Plandac. Generalmente en el marco de un proyecto separado y subsecuente, ejecutar el Plan; es recomendable, si las circunstancias lo permiten, que el equipo que participó en la formulación siga apoyando a la agencia o a los organismos encargados de su implementación. Ver 4.9. Etapa 10. Monitoreo, evaluación y revisión del Plandac. Realizar un monitoreo constante de los avances en la ejecución del Plan y del nivel de alcance de las metas fijadas; intervenir, en su caso, introduciendo las acciones correctivas convenientes. Esta etapa incorpora la evaluación de los impactos biofísicos, de los relativos a la producción, y socioeconómicos. Ver 4.10. |
Figura 3: Etapas del proceso de desarrollo de un Plandac
El planteamiento propuesto constituye una adaptación a la materia específica tratada en la presente Guía de la secuencia identificada y descrita por FAO (1994) en un ámbito más general de metodología de planificación de usos del territorio.
A un nivel de síntesis aún mayor, estas etapas pueden agruparse en la secuencia lógica siguiente:
Identificación de problemáticas — Etapas 1–4.
Formulación de posibles soluciones alternativas — Etapas 5–6.
Elección de la mejor opción y preparación del Plandac — Etapas 7–8.
Puesta en marcha del Plandac, evaluación de su funcionamiento y retroalimentación con base en la experiencia — Etapas 9–10.
Realizar la planificación del uso del territorio y de sus recursos y, en el caso particular, del desarrollo acuícola en ecosistemas costeros a través de un Plandac, significa reunir los esfuerzos de diferentes grupos de protagonistas en un trabajo cooperativo dirigido a metas de reconocido interés común. Tres grupos están directamente involucrados (Figura 5):
Productores y otros agentes económicos de sectores relacionados. Pescadores, acuicultores, proveedores de insumos y servicios cuyos ingresos están estrechamente vinculados a la explotación racional y sustentable de los recursos acuáticos, por lo cual su participación resulta esencial desde el comienzo de la formulación del Plandac.
Figura 4: Etapas del proceso de desarrollo de un Plandac — Insumos, actividades y resultados
El papel último de este grupo consiste en la implementación del Plan en el campo, por consiguiente, es necesario que confíen en sus beneficios potenciales y estén convencidos de la efectividad del proceso de planificación; ninguna forma de imposición puede lograr resultados parecidos a los que produce la participación espontánea basada en el consenso. Además, no deben descuidarse la experiencia de los productores y sus conocimientos sobre los fenómenos naturales y los patrones tradicionales de manejo de los recursos renovables, ya que constituyen un patrimonio sumamente valioso.
La obtención del nivel deseado de consenso y participación por parte de los agentes económicos locales es un reto para el cual deberá disponerse de tiempo y recursos suficientes, en especial destinados a realizar actividades de difusión de información, talleres técnicos y extensión.
Responsables de la toma de decisiones. Instancias que, en el ámbito de sus atribuciones institucionales, promueven la formulación del Plandac, lo aprueban e imparten las directrices para su implementación. A nivel de Estado, estas instancias están comúnmente reunidas en el Comité Estatal de Planeación y Desarrollo (Coplade), cuyos miembros incluyen, además de los representantes de las instituciones estatales involucradas, a los de las principales dependencias federales — como Sepesca, Sedesol, CNA y SARH — que tienen funciones y responsabilidades sobre la zona costera y sus recursos.
El equipo de planificación proporciona la información y el asesoramiento técnico especializado. Los responsables institucionales instruyen a los planificadores sobre las problemáticas—clave y las metas solicitadas y deciden la ejecución del Plan así como sus tiempos y modalidades de implementación. Además, les corresponde un papel central en el intento de catalizar la participación de las partes sociales interesadas. Esto requiere de una concreta disponibilidad a argumentar las decisiones tomadas y a someterlas a un debate público.
Figura 5: Protagonistas del proceso de desarrollo de un Plandac4
Equipo de planificación. Un requerimiento esencial de la acción de planificación es el tratamiento multidisciplinario de las problemáticas encontradas y el análisis de sus mutuas interferencias, tanto en el entorno local como en relación a un contexto de desarrollo más amplio. Por ello, se necesita idealmente del trabajo coordinado de un equipo que reúna un abanico completo de competencias técnicas (desde las disciplinas hidrobiológicas y socioeconómicas hasta la evaluación de impacto ambiental y la ingeniería). Sin embargo, puede resultar difícil — o poco conveniente — integrar a nivel local equipos de esta naturaleza; en este caso, es ventajoso emplear equipos reducidos y experimentados, con el apoyo externo, relativamente a áreas técnicas específicas, de agencias gubernamentales y organismos universitarios.
Los pasos del proceso de planificación presentados anteriormente deben de ser seguidos con oportuna flexibilidad, en relación a las circunstancias que caracterizan cada situación y con el objeto de hacer el mejor uso posible de las peculiaridades locales y de los recursos disponibles. Lo importante es entender el enfoque cabal del proceso y la metodología subyacente, para poder decidir convenientemente si seguir textualmente la secuencia-base propuesta o modificarla, omitiendo, ampliando o simplificando algunos de los pasos.
El esquema presentado se refiere a las etapas de preparación de un plan específico en respuesta a la percepción de determinadas necesidades. No resulta siempre posible proceder de esta forma secuencial; otros dos enfoques pueden adoptarse si la situación lo impone:
planificación en condiciones de emergencia: los planificadores a menudo son consultados sólo después de la concreta manifestación de un problema, por ejemplo un conflicto entre pescadores y acuicultores por el uso del territorio lagunar o de algunos recursos de interés común como las crías de camarón. Inmediatamente debe realizarse un diagnóstico sobre la base de una visita de campo y de la información disponible. Luego, se formula prontamente recomendaciones para remediar la situación. Para este tipo de intervención, se requiere de un grupo de trabajo particularmente experimentado, con competencias suficientemente extensas en las áreas de manejo de recursos naturales, socioeconómica y administrativa.
planificación incremental: la planificación no se realiza únicamente mediante una sucesión de acciones predefinidas, concatenadas y vinculadas a tiempos preestablecidos; puede también desplegarse introduciendo de manera progresiva pequeños cambios locales, dimensionados en función de la relevancia de los problemas y de las disponibilidades existentes. Los planificadores podrán asistir o ayudar al cambio tanto ofreciendo sus conocimientos, como actuando para atraer recursos del exterior; por ello, se requiere de su presencia asidua y permanente en el territorio, típicamente conseguible sólo por parte de dependencias institucionales o de sus representaciones locales.
En la práctica, en ambos casos considerados, el proceso comienza con la etapa 4 del esquema general y termina con una versión muy acelerada y condensada de las etapas 5–10.
Los planes se hacen para ponerlos en práctica; el esfuerzo desplegado en los ejercicios de planificación está destinado a desperdiciarse si la fase de ejecución no se realiza en forma satisfactoria. Aunque, en raros casos, un ejercicio puede establecer que ningún cambio es recomendable, practicable o deseado, la conclusión natural del proceso de planificación consiste por lo general en su implementación exitosa.
En muchos casos, la implementación no será parte del ejercicio de planificación per se, sino constituirá una etapa ulterior y separada que requerirá de la instauración del mecanismo institucional apropiado y de la adjudicación de recursos considerablemente mayores. Bajo estas circunstancias, la atención del equipo de planificación deberá concentrarse en las modalidades de implementación, monitoreo y evaluación más recomendables para el contexto estudiado, es decir, en el diseño detallado de las etapas 9 y 10 y en la formulación de un conjunto de sugerencias para su ejecución.
Tanto en un caso general, como en el ejercicio específico dirigido al Plandac, la planificación debe considerarse como un proceso iterativo y continuo. En ningún momento se conseguirá un nivel perfecto de conocimiento sobre el territorio y su comportamiento en respuesta a las acciones implementadas para su manejo; por consiguiente, al adquirir más información y más experiencia, se tendrá que proceder a cambios y adecuaciones en el Plandac original.
La Figura 3 muestra en forma simplificada la planificación como proceso lógico y secuencial aunque, en la práctica, se requiere frecuentemente de una reiteración de las primeras etapas, con modificaciones derivantes de la experiencia obtenida. En particular, las alternativas identificadas en la etapa 6 deben someterse a discusión con las partes interesadas (etapa 7) y pueden volverse a formular varias veces antes de alcanzar el nivel de consenso esperado. Además, cambios sucesivos pueden ser impuestos por la modificación de las condiciones externas, por ejemplo, variaciones en la tendencia de los mercados o cambios en las prioridades nacionales de desarrollo o en las normas de protección al medio ambiente.
Las tareas del planificador nunca se terminan. Algunas de las acciones recomendadas pueden no traducirse en resultados satisfactorios; o, planteamientos válidos establecidos en el pasado pueden no mantener su fuerza inicial ante la evolución de las condiciones generales. Así, llegará el momento en el cual el monitoreo y la revisión de un plan anterior ya no serán suficientes y el planificador tendrá que regresar de la etapa 10 a la 1 para emprender la formulación de un Plandac totalmente nuevo.
