La régulation de la pêche, rendue nécessaire par le caractère limité des ressources halieutiques, implique aussi un contrôle de la participation aux pêcheries et de la répartition des richesses produites par leur exploitation. Au nom de la libre entreprise ou de la nature commune des stocks halieutiques, certains s'élèvent contre ce constat. Ils s'opposent notamment au concept d'entrée limitée 1 et de régulation de la pêche par délivrance d'un nombre limité de licences de pêche, en avançant que son application risquerait de créer une situation de monopole pour les pêcheurs auxquels une licence est attribuée. Présentée sans autre explication, cette assertion maintient une confusion entre un droit de principe - que tout citoyen puisse prendre part éventuellement aux pêcheries nationales - et des contingences bien réelles - que le nombre de pêcheurs que les ressources halieutiques nationales peuvent faire vivre est limité et que la réalisation des objectifs nationaux de mise en valeur et d'aménagement des pêcheries nationales passe par la définition et l'application de clauses fixant les conditions d'accès et de répartition des profits entre les exploitants ainsi qu'entre ceux-ci et la société. Plusieurs exemples ont été donnés, au cours des chapitres précédents, des incidences, souvent néfastes, sur l'état économique des pêcheries, l'emploi, le revenu individuel des pêcheurs ou les transferts de revenus entre différents groupes de pêcheurs, de l'absence de décisions explicites en matière d'aménagement. Plutôt que des conséquences implicites, des effets découlant de choix raisonnés explicites sont préférables. Une telle situation n'est pas propre aux pêcheries. En agriculture, par exemple, l'augmentation du nombre des paysans peut, si ceux-ci ne jouissent pas de la mobilité nécessaire, entraîner une réduction excessive de la surface cultivée individuelle et nécessiter l'intervention des pouvoirs publics. Le terme “d'entrée limitée” prête donc à confusion: ce n'est pas l'accès de tel ou tel exploitant potentiel que doit être interdit, mais l'effectif des pêcheurs qui gagnerait à être régulé. Seulement, le caractère commun de la ressource rend dans les pêcheries le besoin de l'intervention centrale plus grand si l'on veut réaliser pleinement les possibilités offertes par ce secteur de l'économie.
Le problème posé par l'allocation des ressources est à la fois politique et technique. Il s'agit finalement de décider de la répartition des bénéfices nets tirés de la pêche entre les exploitants présents et potentiels, entre le capital (armements) et la main-d'òuvre (équipages), entre les producteurs et les consommateurs, enfin entre le secteur pêches et l'ensemble de l'économie nationale. Sur le plan technique, il s'agit d'élaborer des mécanismes permettant de réaliser les schémas de répartition choisis; si, finalement, c'est la répartition des bénéfices nets qui importe, il y aura lieu de déterminer si cela peut mieux se faire en répartissant la ressource elle-même, les moyens de capture, la capture elle-même ou même, directement, la plus-value et les implications que le choix de l'un ou de l'autre de ces mécanismes a sur le partage des bénéfices nets.
La distinction entre la fonction politique et la fonction administrative de l'aménagement est fondamentale, même si elle n'est pas toujours appréciée à sa juste valeur, la prise de décision étant souvent assimilée à la fonction administrative. Les deux tâches ne peuvent être opérationnellement confondues que lorsque les prises de décision peuvent être prises par référence à un consensus au moins implicite sur l'attribution des ressources et des profits présents ou potentiels de leur pêche. Chaque fois que, pour les décisions qui se posent, il n'existe pas de cadre de référence ou que l'équilibre jusqu'alors accepté par les parties concernées est remis en cause, le recours aux mécanismes comme aux responsables politiques s'impose. Ainsi la décision prise au cours de l'été 1980 par les armateurs de Boulogne (France) de réduire l'effectif des équipages pour compenser l'augmentation du prix du gasole a-t-elle entraîné une grève, conflit qui n'a pu être résolu que par recours au processus politique. Cette observation vaut tant au niveau national (partage entre divers groupes de pêcheurs ou socio-professionnels) qu'international (stocks communs).
1 “Limited entry” dans la littérature anglo-saxone.
Idéalement, les politiques à mettre en place et á parfaire progresivement devraient satisfaire trois conditions:
maintenir le taux d'exploitation au niveau correspondant à l'objectif d'aménagement retenu;
extraire les bénéfices nets correspondant et assurer qu'ils soient répartis conformément à la politique retenue;
faciliter l'application.
De plus, ces schémas de partage et d'aménagement ne devraient ni retarder les améliorations technologiques susceptibles d'amener des gains d'efficacité, ni inhiber l'initiative individuelle. Ils devraient enfin réduire les risques d'arbitraire ou de collusion lorsde l'attribution des droits d'accès aux pêcheries. Les mécanismes d'allocation des ressources répondant à ces soucis sont construits autour de deux choix fondamentaux.
Le premier admet que la ressource halieutique, comme également le domaine public allouable aux entreprises aquicoles, appartient à la société. L'Etat attribue alors aux exploitants des licences d'exploitation temporaires, de façon à permettre une révision périodique des schémas d'allocation et la substitution d'entrée éventuelle de nouveaux participants. Ces schémas pourront reconnaître des droits préférentiels à certaines catégories socio-professionnelles. Ainsi, pour contrebalancer une mobilité souvent moindre de la main-d'òuvre et des investissements dans la pêche artisanale, ou pour tenir compte du besoin de lancer des programmes de développement qui bénéficient directement aux secteurs les plus défavorisés de la population lorsque la redistribution des richesses se fait mal, on pourra admettre que les pêcheurs aient une priorité d'accès aux pêcheries ainsi que dans les plans de développement d'aquaculture extensive enzones littorales. De même, pour conserver et pleinement utiliser leur meilleure connaissance et appréciation de l'espace naturel dont ils vivent, pourra-t-on admettre que ceux qui participent déjà à la pêcherie ou qui exploitent déjà des concessions aquicoles aient, à égalité d'offre, la préférence sur de nouveaux candidats. Les licences seront alors accordées pour des périodes suffisamment longues pour permettre la rentabilisation des investissements consentis. La durée de ces périodes sera déterminée en fonction de la mobilité des investissements et de la main-d'oeuvre: ainsi, elles seront longues (par exemple une décennie) dans le casde pêcheries nationales et nettement plus courtes (par exemple une année) dans le cas des flottilles étrangères à long rayon d'action admises à opérer dans la zone de souveraineté d'un pays riverain.
La seconde option consiste à admettre que la ressource appartient aux pêcheurs participant à la pêcherie. Dans ce cas, les licences correspondent en quelque sorte à des actions sur la ressource; celles-là peuvent alors être transférées ou rachetées sur la base de la valeur commerciale qu'elles acquièrent avec les progrès réalisés dans l'aménagement.
En effet, la valeur des licences de pêche tendra à se rapprocher de celle de la rente dégagée par le contrôle de la pêche. Si l'on admet que la ressource est possédée par l'Etat, mais si celui-ci accorde les droits de pêche gratuitement, l'autorité responsable de l'aménagement sera soumise à des pressions considérables lors de leur attribution. D'où l'intérêt qu'il y a à s'appuyer sur les mécanismes de marché, complétés lorsque nécessaire de clauses destinées à protéger les droits, historiques ou autres, et à réduire les handicaps reconnus chez certaines communautés ou groupes socio-professionnels: on pourra ainsi recourir à un système d'enchères pour leur allocation, prévoir pour leur libre transfert que les pêcheurs puissent se les revendre librement et, éventuellement, en faire racheter un certain nombre par l'administration pour compenser les gains d'efficacité ou éliminer les surcapacités dans les pêcheries initialement surexploitées. Ces transactions se feront sur la base de la valeur vénale des licences déterminée par le marché.
Pour éviter, parce que les mécanismes de marché risqueraient de ne pas jouer parfaitement, que ne se produisent des transferts dans la distribution des richesses, des concentrations ou des monopoles, indésirables, il pourra se révéler souhaitable que l'administration centrale conserve une certaine faculté d'intervention. Ce sera, par exemple, le cas lorsque les populations locales ne bénéficient pas des mêmes capacités de mobilisation du capital et des technologies nouvelles nécessaires à la pleine mise en valeur des ressources littorales qu'elles exploitent traditionnellement. L'apparition de nouveaux modes d'exploitation des ressources (pêche industrielle dans les pays en développement, nouvelles formes d'aquaculture extensive, etc.) est susceptible alors d'attirer de nouveaux exploitants jouissant d'une efficacité supérieure et d'exclure de ce fait partiellement les pêcheurs traditionnels handicapés par une mobilité insuffisante et des alternatives initialement réduites.
Dans la pratique, la question de la propriété de la ressource et de la valeur qui s'y attache est rarement clairement reconnue. Cela tient en partie à ce que les plans de régulation sont souvent appliqués initialement à des pêcheries déjà surexploitées dans lesquelles la valeur de la rente est quasi nulle. Les licences sont alors accordées, sans limitation de temps, à tous ou à la quasi totalité des pêcheurs présents. Cette pratique revient à faire des pêcheurs présents au moment du blocage de la participation les propriétaires de la ressource et à leur attribuer l'essentiel de la rente économique, leurs successeurs ayant à leur acheter un droit de pêche de valeur correspondant à cette rente.
Cette pratique n'envisage pas expressément le renouvellement périodique des licences, mesure qui facilite beaucoup le prélèvement par l'Etat de la rente produite chaque année par une richesse naturelle nationale, l'ajustement régulier de la capacité de capture à la productivité du stock et la substitution éventuelle de certains exploitants par de nouveaux venus susceptibles d'améliorer la rentabilité de l'exploitation. Lorsque les licences sont accordées pour de longues périodes, les plans devraient notamment prévoir le renouvellement chaque année des droits d'une fraction de la flottille égale à l'effectif total divisé par le nombre d'années des validité des licences, de façon que l'administration puisse réguler sans délai la capacité totale de capture par petites touches successives.
On remarquera enfin que le prélèvement de la rente par l'Etat par le recours aux mécanismes de marché, ou même la privatisation de la ressource et le transfert par les mêmes mécanismes des droits de propriété, n'amélioreront en principe pas directement le revenu individuel moyen des pêcheurs. Ceci peut être acceptable lorsque les pêcheurs jouissent d'une mobilité pour quitter la pêcherie comparable à celle dont jouissent les autres secteurs de l'économie susceptible de les accueillir. Ce n'est souvent pas le cas dans les pêcheries traditionnelles, et spécialement dans les pêcheries artisanales des pays en développement (Panayotou, en préparation). Dans une pêcherie en équilibre bio-économique, dans laquelle l'extraction de la rente s'ajoutera aux coûts supportés par l'exploitant, le revenue individuel moyen des pêcheurs ne dépendra pas de la régulation de l'effort, mais essentiellement des mesures prises pour accroître sa mobilité (création de nouvelles activités) ou de l'attribution aux exploitants d'une partie de la rente. Pour cela l'intervention de l'Etat sera nécessaire. Comme le soutien des pêcheurs à l'application des schémas d'aménagement dépendra des bénéfices qu'ils en retireront, les progrès dans l'aménagement pourront dépendre de la mise au point de schémas leur permettant de recevoir une partie de la rente produite par l'amélioration des pêcheries. L'amélioration de leur revenu devrait à son tour accroître leur mobilité.
Les exemples de conflits de ce genre sont nombreux: ils peuvent opposer différents groupes socio-économiques (pêche artisanale et pêche industrielle, pêche commerciale et pêche sportive, etc.), comme différents métiers (senne et chalut pélagique, par exemple) comme différentes utilisaitons du cheptel et du milieu (conchyliculture et pollution). Les conflits ne se limitent pas à la capture de la ressource. lls peuvent se manifester au niveau des opérations de pêche: ainsi la pêche aux engins fixes (palangres, trémails, casiers, etc.) est-elle physiquement incompatible avec le chalutage. Ce genre de conflit peut se régler par l'attribution de secteurs de pêche distincts à chaque mode de pêche. On réserve souvent une bande littorale de largeur variable à la pêche artisanale pour tenir compte de son faible rayon d'action et de sa mobilité réduite. De telles mesures influencent les schémas de partage des ressources entre les différents groupes de pêcheurs et leur évolution; elles accroissent le coût de capture des pêcheurs dont les opérations de pêche plus efficaces sont contenues et entraînent pour l'administration des dépenses et des difficultés - qui peuvent être rédhibitoires-d'application. Mais ces coûts peuvent se justifier totalement au plan social, au moins temporairement, pour protéger certains groupes sociaux qui ne sont pas sur un pied d'égalité en ce qui concerne la mobilité, l'accès aux ressources ou aux marchés (section 2.2.1) ou pour maintenir un volume d'emploi dans certains secteurs où les alternatives sont réduites.
Les conflits entre pêcheries peuvent aussi se manifester dans la compétition pour les marchés. Ainsi, le développement de la pêche commerciale et le recours aux importations ont eu des effets néfastes sur le développement et l'état économique des pêcheries artisanales de plusieurs pays du golfe de Guinée (Longhurst, 1969) incapables de produire aux mêmes prix.
On verra à la section 4.2.2 que, sous le nouveau régime du droit de la mer, la compétition entre pays co-propriétaires des mêmes stocks se pose en des termes comparables. Etant donné la ségrégation maintenant imposée aux opérations des flottilles nationales par l'éstablissement des zones économiques exclusives, les schémas de distribution, de mélange des individus à l'intérieur de chaque stock et de migration avec l'âge affectent directement les termes de cette compétition.
Mais le problème se posera de façon plus fréquente et plus complexe au niveau national, d'abord parce que le nombre de stocks partagés augmentera en fonction inverse du rayon d'opération des diverses flottilles impliquées, ensuite parce que les conflits au sein des pêcheries nationales porteront sur un nombre supérieur de facteurs. Les graves conflits qui opposent maintenant pêches artisanales et pêches industrielles dans de nombreux pays, notamment en Asie du Sud-Est (Panayotou, en préparation) en donnent la démonstration. Contrairement à la philosophie de libre compétition qui régnait autrefois dans les pêcheries internationales où l'accès et la localisation des opérations de pêche restaient libres, ces conflits présents ou potentiels ne peuvent plus être ignorés par les administrations nationales. Dans cette compétition les parties ne se trouvent en effet pas sur un pied d'égalité. Comme l'a montré l'exemple de la pêche crevettière ivoirienne (section 2.2.1), la pêche lagunaire jouit d'une position stratégique dominante du fait qu'elle exerce son activité sur la phase juvénile. Par contre, si leur efficacité en termes de capture par unité d'investissement ou par volume de carburant consommé est généralement supérieure, les pêcheries artisanales sont souvent handicapées par une mobilité moindre de la main-d'oeuvre, des capacités inférieures de mobilisation du capital et des innovations technologiques, une grande dispersion des points de débarquement et ses conséquences sur l'écoulement et la commercialisation de la production (Panayotou, en préparation). Les administrations nationales ne peuvent ignorer ces disparités.
Les décisions finales resteront de nature essentiellement politique puisqu'elles détermineront la manière dont certaines richesses nationales seront partagées entre différents groupes socio-professionnels. L'autorité conféré e aux états pour administrer les pêcheries dans leurs zones économiques exclusives a accru parallèlement leurs responsabilités. Cette autorité ne porte pas seulement sur les activités des flottilles étrangères susceptibles d'opérer dans leurs zones économiques exclusives; elle s'étend aussi aux flottilles nationales. La possibilité de contrôler les opérations des flottilles étrangères ainsi que leurs incidences sur les performances des pêcheries nationales élimine un argument avancé par le passé par diverses administrations nationales, et pas toujours avec raison, pour justifier l'attention insuffisante accordée à l'aménagement de leurs pêcheries nationales et à l'application effective à celles-ci de régulations appropriées.
Le régime juridique des océans qui est en train de s'établir constitue la première tentative partiellement réussie de réduction de la compétition entre les pays pour l'exploitation des ressources halieutiques communes. L'existence d'un accord sur le partage international des ressources et la répartition de l'autorité nécessaire à leur bonne exploitation offre maintenant aux pays riverains la possibilité de réguler la pêche et de réaliser ainsi les bénéfices économiques et sociaux jusqu'ici latents dans la majorité des pêcheries.
Il est néanmoins un groupe de stocks, dont l'importance varie selon les régions, pour lequel le problème de la rationalisation de leur exploitation reste entier. Il s'agit des stocks répartis sur plus d'une zone économique exclusive ainsi qu'au delà des 200 milles, dans la partie ouverte des océans. Les chances de pouvoir mettre en application sur ces stocks les divers plans et mécanismes décrits dans les chapitres précédents resteront minces tant que les pays concernés n'auront pas convenu de principes de répartition à long terme des bénéfices potentiels que la pêche de ces stocks peut produire et, donc, de schémasde partage de l'autorité indispensable à leur aménagement.
Le nouveau régime des océans a, sur l'aménagement de ces stocks multinationaux, deux conséquences:
le nombre de pays responsables de leur aménagement est réduit (sauf pour ce qui est des stocks de haute mer, essentiellement thons et baleines);
plus important, les opérations de leurs flottilles respectives seront, sauf accord contraire, restreintes à des secteurs géographiques plus réduits et déterminés à l'intérieur de l'aire de distribùtion et de migration des stocks; alors que sous l'ancien régime des pêcheries internationales, les bateaux pouvaient prélever leurs captures n'importe où dans les zones ouvertes, les prises de chaque pays porteront maintenant souvent sur des phases différentes de la vie des individus constituant chaque stock. Ces entraves imposées à la localisation des opé rations de pêche a des implications importantes sur les schémas possibles de partage des ressources.
Lorsque, sous l'ancien régime, les pays convenaient de la nécessité de contingenter leurs captures, le partage de la capture totale adoptée conjointement se faisait le plus souvent sur la base des captures nationales passées. Des formules de répartition étaient adoptées, donnant des poids différents aux prises récentes et antérieures; ces formules étaient éventuellement corrigées pour tenir compte des besoins et des droits spécifiques reconnus à certaines catégories de pays ou de flottilles: nouveaux venus à la pêcherie, états riverains et flottilles à faible rayon d'action, pays en développement, etc.
Aux pays liés par des affinités particulières, une communauté d'intérêts ou par l'histoire, les performances historiques peuvent toujours fournir des éléments pertinents d'information pour la négociation de leurs accords. Ainsi, lors de la quatorzième session du Comité des pêches de la FAO (FAO, 1981a), la Norvège a mentionné cet élément parmi ceux qui ont été considérés lors de ses négociations avec l'URSS. Toutefois, une telle façon de voir n'est pas générale. Les performances passées ont des chances réduites de constituer une base de négociation lorsque les pays sont séparés par des disparités de développement. Le nouveau régime reflète, pour une part, le rejet par les pays moins développés des avantages acquis au cours de l'histoire par une minorité de pays économiquement et technologiquement plus avancés. Ces écarts ont toutes les chances de se répercuter sur les objectifs nationaux d'aménagement. Ainsi, le Mexique voit dans la partie du stock d'anchois qui lui revient devant la péninsule californienne la base d'une industrie destinée à lui fournir des revenus, de nouveaux emplois et des retombées économiques importantes; il a besoin pour cela d'amener ses prises annuelles à un niveau appréciable. Au contraire, l'Etat de Californie (EU) a vu jusqu'ici dans sa part de la même ressource la base alimentaire d'un stock (bonite, espadon, barracuda, maquereau, etc.) intéressant essentiellement ses pêcheries récréative - d'une grande importance économique - et commerciale. Son aménagement a donc été jusqu'ici fondé sur l'adoption de quotas de capture ne représentant qu'une faible proportion du potentiel maximum de capture du stock d'anchois.
Quelle que soit l'importance que les pays décideront d'accorder lors de leurs négociations à ces considérations ainsi qu'aux aspects, extérieurs à la pêche, de leur coopération, ces propos sortent du cadre de cette étude dont l'objet est d'analyser les contraintes que les caractéristiques des ressources et de leur pêche imposent à l'application du nouveau régime et les genres d'information nécessaires pour servir de base à l'élaboration d'accords. Du fait des nouvelles conditions imposées par le nouveau régime des océans sur la localisation géographique des opérations de pêche des différentes flottilles nationales, les schémas de distribution, de mélange et de migration des stocks possédés conjointement sont appelés à influencer fortement:
le besoin de coopération;
les étapes de concertation nécessaires à l'élaboration d'accords d'exploitation et d'aménagement;
le contenu de tels accords.
Trois éléments des schémas de distribution et de migration sont susceptibles d'affecter les besoins et les modalités en matière de coopération entre pays riverains concernés par l'exploitation et l'aménagement des mêmes stocks(J.A. Gulland, 1980; J.Caddy, 1982), à savoir:
l'étendue des aires de répartition des stocks par rapport au découpage géographique des zones de souveraineté nationales;
l'intensité des échanges intra-stocks à travers les frontières délimitant les zones économiques exclusives;
les types de déplacement et, en particulier, le fait qu'ils affectent ou non le stock en bloc ou, différentiellement, les différentes classes d'âge qui le composent.
Le tableau 2 donne des exemples de stocks classés selon ces trois facteurs.
La distribution géographique des stocks déterminera ceux qui sont partagés et les pays conjointement concernés par leur exploitation et leur aménagement. Parmi les premiers, on distinguera les stocks multinationaux confinés à l'intérieur de plusieurs zones économiques exclusives, de ceux qui sont également exploités librement en haute mer: stocks adjacents (stocks démersaux sur le Bonnet flamand et la façade sud-ouest du Grand Banc - Atlantique nord-occidental) et stocks migrateurs de haute mer (baleines, thons). Ce faisant, on tiendra compte du fait que la limite des stocks est peu nette, avec des densités trop faibles pour être exploitées s'étendant bien au-delà des aires de pêche. De même, il faut rappeler que les stocks ne sont, dans le temps, stables ni dans leur abondance absolue ni dans leur répartition géographique (section 2.1.1). Aussi, la liste des pays concernés et la part des captures susceptibles de revenir à chacun demandera à être régulièrement révisée. Ainsi, avec l'accroissement et l'extension vers le sud du stock de sardine marocaine, la Mauritanie est devenue partie prenante de l'aménagement de ce stock. Les changements dans la composition spécifique des écosystèmes affectent généralement des étendues géographiques beaucoup plus considérables. Ainsi, l'explosion du baliste (Balistes capriscus) dans le golfe de Guinée concerne-t-elle tous les pays riverains de l'Angola à la Mauritanie (Troadec et Garcia, 1979).
Le taux de mélange au sein du stock déterminera l'intérêt potentiel de la coopération et les bénéfices que les pays peuvent escompter tirer de leur coopération. Ainsi, l'intérêt de se concerter pour élaborer et appliquer des schémas conjoints d'aménagement sera nul pour les stocks dont la phase exploitée est sédentaire ou très peu mobile (algues, beaucoup de mollusques y compris probablement plusieurs stocks de céphalopodes démersaux, certains crustacés - langoustes et homards, poissons de récifs; schéma de déplacement 1 sur le tableau 2), sauf s'il apparaît nécessaire de préserver le recrutement. Cela pourrait être le cas de certains stocks de langouste dont la phase larvaire est océanique et dont le recrutement dans une zone économique exclusive serait susceptible d'être affecté par la pêche et la taille du stock adulte résultante dans d'autres zones économiques.
Pour les stocks dont les individus exploités n'effectuent, d'une zone économique exclusive à l'autre, que des déplacements non orientés d'amplitude telle que les échanges d'une zone à l'autre restent faibles (stock d'anchois du Chili et du Pérou; schéma 2, tableau 2, fig. 9), le besoin de coopération demeure réduit. L'existence de déplacements bathymétriques, c'est-à-dire perpendiculaires à la côte, appréciables avec l'age ne modifie pas nécessairement cette observation. Il suffit que les migrations parallèles à celles-ci restent modérées de telle sorte que chaque zone économique exclusive contienne une fraction complète, en termes de classes d'âge, de la population qui reste pratiquement autonome des fractions exploitées dans les zones économiques contiguës. Dans l'état des connaissances actuelles, ce schéma paraît fréquent chez les espèces de poissons démersaux tropicaux. Par exemple, Troadec (1971) estime que les pays bordant le golfe de Guinée peuvent appliquer à leurs pêcheries côtières au chalut des régulations formulées unilatéralement avec l'espérance d'obtenir des résultats marqués.
Tableau 2- Principaux schémas de distribution, de mélange interne et de migration, classés selon leur conséquence sur les besoins en matière de coopération sous-régionale et sur les formes de partage possibles (voir chapitre 4.2.2)
| 1. Stock composé d'individus sédentaires ou peu mobiles (phase exploitée) | A.1- Algues, bivalves et autres mollusques, certains crustacés (langoustes, crabes), poissons de récifs, etc. | B.1- Algues, bivalves et autres mollusques certains crustacés (langoustes, crabes), poissons de récifs, etc. | ||
| 2. Déplacements individuels non orientés le long de la côte (à travers les frontières des ZEE) | A.2- Quelques démersaux tropicaux à répartition discontinue, (Pseudotolithus elongatus ouest africian inféodé aux embouchures de rivières | B.2- Divers stocks démersaux tropicaux (par ex. bar Pseudotolithus senegalensis) ouest africian; anchois au large des côtes du Chili et du Pérou (fig.9) | C.2- Bonite àventre rayé (=Listao) (Katsuwonus pelamis) | |
| 3. Déplacements avec l'âge | nourricerie ↑ ↓ aire de←aire d'aliponte mentation (voir fig.10) | A.3- Crevettes pénaeides tropicales | B.3- Crevettes pénaeides tropicales | C.3- Saumons, diverses espèces de thons (albacore, patudo) |
| 4. Migrations saisonnières (d'adultes) | nourricerie ↑ ↓ aire de←aire d'aliponte mentation (voir fig.10) |
A.4- Ethmalose (E.fimbriata) ouest africaine, etc. | B.4- Ethmalose, sardinelle ronde (fig.11), chinchards et maquereau ouest africains, etc. | C.4- Baleines, thon rouge, marlin rayé (fig.12) |
| 5. Fluctuations à long terme: - dans la distribution et l'abondance des stocks - dans la composition spécifique de l'éco-système | B.5- - la plupart des stocks pélagiques côtiers (Japon, Namibie, Pérou), etc. - baliste (Balistes capriscus)ouest africain |
C.5- Chinchards |
Cette observation est importante parce qu'il est toujours plus facile de décider et d'agir seul, surtout lorsque les décisions prises en commun et leur respect sont susceptibles d'affecter les performances des pêcheries nationales. Cela ne signifie pas que, dans ce cas comme dans le précédent, il n'y ait pas intérêt à coopérer. Les pays exploitant les mêmes stocks ont souvent à faire face à des problèmes similaires de recherche, de développement et d'aménagement. L'organisation d'échanges périodiques d'informations et d'expériences, comme l'harmonisation des programmes d'études et d'expériences, ont toutes chances d'être mutuellement bénéfiques.
Enfin, le type de déplacement des stocks - mais aussi la connaissance que l'on en a 1 - influenceront les modalités de partage des ressources. Lorsque l'on a affaire à des stocks dont les individus n'effectuent- ou paraissent n'effectuer- que des déplacements non orientés, c'est-à-dire lorsque les individus semblent uniformément répartis, quel que soit leur âge, sur toute l'aire de distribution, la négociation de modes de partage pourra s'appuyer sur des cartes de densité moyenne du stock sur l'année et sur l'ensemble de son aire de distribution. Le recours à ce genre d'information revient à admettre que les schémas de partage de la ressource peuvent se baser sur la répartition géographique de la production moyenne du stock entre les diverses zones de souveraineté nationale. La biomasse moyenne- absolue ou relative- fournira alors un indice de production du stock et les cartes de cet indice serviront à déterminer sa répartition géographique. Les prises par unité d'effort tirées de campagnes de prospection de biomasse (par chalutage par exemple) ou des statistiques de la pêche commerciale, comme les mesures de biomasse absolue (par prospection acoustique quantitative notamment) pourront être utilisées pour établir de telles cartes. Des campagnes de marquage pourront, si leur coût et la complexité de leur réalisation ne dépassent pas le sgains escomptés de meilleurs accords de partage, fournir également des informations d'un intérêt fondamental, notamment sur l'étendue et les taux de mélange entre zones économiques contiguës. Au cours d'une réunion (Dakar, juin 1979), les pays du secteur nord du COPACE 2 (Cap Vert, Espagne, Gambie, Guinée, Guinée Bissau, Maroc, Mauritanie, Sénégal et Sierra Leone) ont reconnu l'intérêt de ces types d'information pour une première analyse des formules possibles de partage de la production des stocks pélagiques côtiers - sardine, sardinelles, maquereau, chinchards - qu'ils contrôlent conjointement (FAO, 1979) et certains d'entre eux se sont appuyés sur ces éléments d'information lors des négociations qu'ils ont menées ultérieurement sur ce thème (Conférence sous-régionale sur la préservation, la conservation et l'exploitation des ressources halieutiques, Nouakchott, Mauritanie, mai 1980). La Norvège s'est également fondée sur ces principes pour préparer les éléments de négociation d'un accord de partage des ressources avec la Communauté Economique Européenne.
Les choses se compliquent lorsque le stock effectue des migrations car, alors, la production du stock dans les différentes parties de son aire de répartition dépendra non seulement de la biomasse moyenne présente mais aussi de l'âge moyen des individus qui la composent. Malheureusement, la contribution respective des différentes composantes du stock (reproducteurs, juvéniles, oeufs et larves) à la production du stock dans son ensemble ne peut être objectivement fixée.
Les schémas 3 et 4 du tableau 2 correspondent à des situations où les stocks effectuent avec l'âge, à travers ou non les zones économiques exclusives, des migrations marquées (figure 10). Dans le premier cas, les individus n'effectuent au cours de leur vie qu'un cycle de migration (nourricerie - aire d'alimentation- aire de ponte); ils meurent en général après la ponte qui n'a alors lieu qu'une fois (crevettes pénaeides, céphalopodes, saumon, etc.). Dans le second cas, les choses se compliquent: un cycle annuel de migrations saisonnières, entre zones trophiques et zones de ponte, se superpose au schéma précédent. Ce dernier schéma est très fréquent chez les poissons; des exemples où ces migrations peuvent être de plus ou moins grande amplitude sont donnés par les stocks anadromes comme l'ethmalose (Ethmalosa fimbriata), les pélagiques côtiers comme ceux de sardinelle ronde en Afrique de l'ouest (figure 11), et, pour des espèces océaniques, par le marlin rayé (figure 12).
2 Comité FAO des Pêches pour l'Atlantique Centre-Est.
Dans ces circonstances, une façon d'envisager l'élaboration de schémas possibles de partage consiste à voir comment et jusqu'à quel point les pays peuvent se porter mutuellement tort en accroîssant leurs prélèvements dans leurs propres zones économiques exclusives, et seulement à l'intérieur de celles-ci. Schématiquement, un pays est susceptible de nuire à la production d'un pays voisin exploitant le même stock, selon deux modalités:
S'il a la possibilité d'intensifier l'exploitation des cohortes avant que celles-ci ne soient accessibles aux navires du second pays, sa pêche réduira alors le recrutement de la fraction du stock exploitée par ce dernier. Cette situation correspond assez bien à la pêcherie norvégo-soviétique de morue de l'Atlantique nord-oriental: les jeunes classes d'âge sont surtout abondantes dans la zone soviétique où s'effectue le recrutement après que les oeufs et les larves aient dérivé à partir de la côte norvégienne où s'effectue la ponte. Cette situation est comparable, mais sans migrations saisonnières, à celle décrite pour les crevettes pénaeides tropicales (voir section 2.2.1), lorsque leurs nourriceries se trouvent dans les lagunes d'un pays et les concentrations d'adultes au large des côtes d'un second pays.
Lorsqu'un pays est ainsi à même d'exploiter les cohortes avant son voisin, il est en position de force car il a la possibilité de réduire les rendements de ce dernier, sans que celui-ci puisse lui porter un tort comparable par le même mécanisme. Placée devant cette situation, la Norvège a invité l'URSS à venir capturer, dans sa propre zone exclusive, une partie de son quota de capture fixé d'un commun accord; la première escomptait obtenir ainsi que le quota soviétique soit composé d'individus en moyenne plus âgés, ce qui aurait permis, pour le même contingent de capture, de réduire la mortalité par pêche infligée à l'ensemble du stock en général et à la fraction accessible à le flottille norvégienne en particulier. Si l'on ne considère que le tort que les concurrents peuvent théoriquement se faire en intensifiant leur exploitation de cohortes déjà recrutées - c'est-à-dire en faisant abstraction des rétortions possibles par le truchement d'une réduction du recrutement général du stock- on peut penser que la Norvège pourrait être ainsi encline à offrir à l'URSS des compensations pouvant approcher les dommages que cette dernière est en mesure de lui faire subir du fait de la localisation stratégiquement privilégiée des opérations de pêche soviétiques.
En réduisant le recrutement global du stock par une exploitation excessive des adultes comme des juvéniles, de sorte que la fraction reproductrice du stock soit réduite à un niveau tel que le recrutement moyen en soit négativement affecté. Dans cette situation, les pêches de l'ensemble des pays exploitant le même stock, y compris celle du ou des pays qui serai(en)t responsable(s) d'une pêche excessive, seront affectées par cette surpêche. Les possibilités de rétortion sont, dans ce cas, mieux partagées, que la pêche excessive soit exercée en amont ou en aval de la vie des cohortes.
Alors que, dans la première situation, les effets d'une intensification de la pêche se feront sentir immédiatement et directement sur toutes les pêcheries aval, les effets du second phénomène seront différés et beaucoup plus diffus et difficiles à mettre en évidence. De toutes façons, chaque pays a intérêt à déterminer quelles fractions des stocks qu'il exploite se trouvent concentrées dans sa zone économique exclusive ainsi que dans celles de ses voisins et de quelle manière et jusqu'à quel point chacun peut se faire mutuellement tort.
Figure 10 Schéma simplifié de migration chez les poissons: deux cas sont à considérer:
celui où les adultes effectuent des migrations saisonnières entre zone d'alimentation et aire de ponte;
celui où l'espès la première ponte (saumon, crevettes pénaeides) ou n'effectue pas de migrations saisonnières nettes (voir texte) (d'après FAO, 1981d).
Figure 11 Sardinelles ouest-africaines: schémas hypothétiques de distribution et de migration à l'intérieur des zones économiques exclusives des pays riverrains (d'après FAO, 1981d). L'existence de migrations saisonnières, nettes et de grande étendue, vient compliquer le problème du partage de la ressource entre les pays co-propriétaires.
Figure 12 Marlin rayé du Pacifique (d'après FAO, 1981d). Cas de stock international effectuant des migrations transocéaniques dont le schéma de migration et da distribution rend extrêmement complexe le problème de la répartition de la ressource entre exploitants potentiels.
Ces facteurs ne sont pas les seuls susceptibles d'influencer les schémas de coopération. Les changements géographiques et saisonniers dans la disponibilité, comme dans la qualité du poisson, sont susceptibles d'influencer directement le coût comme la valeur des captures. Ceci est important puisque la répartition entre les exploitants des bénéfices nets produits par la pêche importe finalement plus que celle des simples poids capturés.
En particulier, les migrations saisonnières peuvent provoquer dans la disponibilité du poisson des variations particulièrement marquées. Ainsi, des calculs préliminaires suggèrent que la pêche au chalut pélagique des stocks pélagiques côtiers (sardinelles, chinchards, maquereau) cesserait d'être rentable au niveau actuel d'exploitation si les chalutiers devaient limiter leurs opérations à la zone économique exclusive mauritanienne, sans pouvoir suivre ces stocks dans leur migration hivernale vers le sud ou se tourner vers d'autres pêches pendant la morte saison (Doucet et al., 1981). La signature d'accords réciproques de pêche, aux termes desquels les pays se partageant les mêmes stocks s'ouvriraient leurs frontières de façon à permettre àleurs flottilles nationales respectives de prélever la part qui leur revient dans les secteurs les plus favorables sur toute l'aire de distribution des stocks, constitue un autre domaine prometteur de coopération régionale et sous-régionale. Il n'a reçu jusqu'ici que peu d'attention, sans doute parce que les pays tiennent à affirmer d'abord leur autorité sur les ressources qu'ils contrôlent et à ne pas prendre de décisions hâtives quant aux modalités d'exploitation des stocks qu'ils se partagent. Outre la pleine utilisation des investissements et les économies substantielles qu'ils favoriseraient, de tels accords réciproques de pêche pourraient, par les contacts directs entre les flottilles nationales qu'ils impliquent, permettre à chaque pays de mieux apprécier dans quelle mesure ses partenaires s'astreignent bien aux régulations conjointement acceptées.
La réduction du nombre des parties concernées par l'exploitation et l'aménagement de chaque stock partagé et, surtout, les restrictions particulières maintenant imposées à la localisation des opérations de chaque flottille nationale bouleversent donc les termes de la compétition pour l'exploitation des stocks partagés. Les conséquences beaucoup plus spécifiques, quant à la nature et l'importance des dommages que les pays peuvent maintenant s'infliger, pourraient finalement accélérer la signature d'accords mutuellement acceptables, mais peut-être seulement après que chaque concurrent ait pu, au cours d'une période de compétition plus ou moins intense, se convaincre de ses possibilités réelles d'accroître la part susceptible de lui revenir ainsi que celles de ses partenaires de s'y opposer. Dans la mesure où les données nécessaires sont disponibles, il devrait être possible de simuler les conséquences de différents scénarios de compétition envisageables et de fournir ainsi aux intéressés des estimations des dommages qu'ils sont susceptibles de s'infliger. Ces analyses pourraient contribuer à rapprocher les points de vue et à favoriser l'aboutissement des négociations sur les schémas de partage et de coopération, permettant ainsi de faire l'économie d'une compétition coûteuse.
Pour terminer ce chapitre, on rappellera que ces considérations sur l'incidence des schémas de répartition, de mélange et de migration sur l'aménagement des stocks partagés s'appliquent directement aux problèmes de compétition et de conflit entre les différentes flottilles ou groupes de pêcheurs nationaux (par exemple, zonation parallèle à la côte pour protéger la pêche artisanale des dommages causés par l'empiètement de la pêche au chalut ou bandes perpendiculaires à la côte attribuées aux villages qui jalonnent la côte). Le fait que les administrations nationales disposent en principe d'une autorité nouvelle voudrait aussi que ces dernières s'intéressent d'advantage que par le passé à l'aménagement des stocks partagés nationaux. On peut penser qu'avec l'expérience qu'ils en tireront, les pays percevront mieux les formules susceptibles de faciliter l'aménagement des stocks qu'ils se partagent.
Le nouveau régime des océans, par les incidences qu'il a sur le partage des ressources halieutiques mondiales, devrait donc modifier profondément les schémas de coopération régionale et sous-régionale utilisés jusqu'ici pour faire face aux problèmes communs d'exploitation et d'aménagement des pêcheries. Ces modifications sont présentées de façon schématique à l'annexe l, étape par étape, depuis la collecte de l'information brute sur les pêcheries jusqu'à l'application des régulations et la surveillance. Pour dresser ce tableau, on a retenu comme hypothèses les plus probables, les solutions s'écartant le moins de celles les plus couramment admises sous l'ancien régime. Il est évident que les arrangements qui pourront être adoptés pourront différer, plus ou moins nettement selon les cas, de ces indications de portée générale.
