Esta sección presenta una serie de experiencias de la FAO y No-FAO en el apoyo de participación de los pobres de zonas rurales en los procesos de desarrollo de políticas.
Un estudio sobre la literatura y entrevistas con oficiales técnicos de la FAO y del FIDA demuestran pocas experiencias en DPP. Aquellas que sí existen, no están bien documentadas. La información está fragmentada e incompleta, y debió ser extraída de documentos que se escribieron para otros propósitos; por ejemplo, informes sobre talleres, informes sobre viajes, y materiales descriptivos que se enfocaban sobre aspectos del proyecto a programa más que en las políticas. Gran parte del material trata sobre planes más que de resultados o procesos. Ha habido poco análisis o evaluación de los resultados o los procesos. Se seleccionaron diez casos FAO y No-FAO de esta documentación.
La información presentada incluye: el iniciador, fuentes de financiamiento y fechas de la experiencia; los objetivos; quién participó; los procesos y mecanismos institucionales utilizados; los resultados; el ambiente facilitador; los problemas y obstáculos afrontados; la sostenibilidad del proceso; y las lecciones aprendidas. Estos casos son:
Documentos de estrategia de reducción de la pobreza (DERP): ejemplos de participación en los procesos de DERP en Bolivia, Malawi y Ruanda
(Bingen 1998)
El estudio de caso sobre la influencia de la producción nacional de algodón y la política de comercialización en Mali es un ejemplo de una iniciativa autónoma de los agricultores que exigían una reforma política.
3.1.1 Iniciador / fuente de financiamiento / fechas:
Unión Nacional de Productores de Cosechas de Algodón y de Alimentos (SYCOV). Tuvo lugar en 1991.
3.1.2 Metas y Objetivos:
Cambios en la producción nacional de algodón y en la política de comercialización.
3.1.3 Quién Participó:
La Unión Nacional de Productores de Cosechas de Algodón y de Alimentos (SYCOV) y la nacionalizada Compañía de Mali para el Desarrollo Textil (CMDT).
3.1.4 Proceso / Mecanismos Institucionales:
El proceso consistió en dos etapas: un enfoque confrontacional por parte de SYCOV y un acuerdo negociado entre SYCOV y la CMDT.
3.1.5 Ambiente Facilitador / Factores Críticos del Exito (FCE):
Dos factores importantes fueron críticos para el éxito de este esfuerzo:
- Creación y fortalecimiento de capacidades: SYCOV surgió como una unión de productores con el poder y la fuerza para enfrentar y negociar con la CMDT, a partir de un largo proceso de creación y fortalecimiento de capacidades. Mali tiene una historia de asociaciones de aldeas fuertes (AA) que data del 1970. A través de los años, diversos proyectos y programas de desarrollo se han involucrado en la creación de capacidades con estas AAs. La formación de una federación de AA aumentó su poder de negociar exitosamente con las agencias del gobierno.
- Oportunidad: un cambio de gobierno en 1991 le dio la oportunidad a SYCOV de presionar por algunas exigencias cuando el nuevo gobierno estaba ansioso de probar su compromiso con la democracia.
3.1.6 Barreras / Problemas / Factores críticos del fracaso (FCF):
Los principales problemas mencionados en el estudio de caso estaban en el área de responsabilidad, relaciones de poder y el peligro de co-opción. Conforme aumentaban la capacidad y la fuerza de las AAs y de la unión, había signos del surgimiento de elites de poder y de una necesidad de mayor responsabilidad por parte de los líderes de la SYCOV. Los esfuerzos del gobierno de co-optar la unión también amenazaron su habilidad de continuar a servir como una fuerza política progresiva.
3.1.7 Resultados:
Los productores de algodón obtuvieron los cambios deseados en la producción nacional de algodón y en la política de comercialización en 1991.
3.1.8 Sostenibilidad:
La sostenibilidad depende de la habilidad de SYCOV de continuar como una fuerza política progresiva ante la posible co-opción por parte de las fuerzas del gobierno.
3.1.9 Lecciones Aprendidas:
La creación de capacidades es esencial para el nacimiento de fuertes organizaciones de agricultores, las cuales puedan tomar acciones y obtener cambios en la política de gobierno.
(Anyonge et al 2001)
El estudio de caso sobre cómo mejorar la extensión participativa en Kenya es un ejemplo de un proceso iniciado por el gobierno, asistido por agencias donadoras, e implementado por agencias gubernamentales.
3.2.1 Iniciador / Fuente de Financiamiento / Fechas:
El proceso fue iniciado por el Gobierno de Kenya con ayuda de la Agencia Finlandesa para el Desarrollo Internacional (FINNIDA). Fue implementada por la División de Servicios de Extensión del Bosque. Los agricultores compartieron los costos de implementación de las actividades del proyecto piloto. Las fases de financiamiento iniciales fueron 1990–1998.
3.2.2 Metas y Objetivos:
Determinar el impacto de entrega con servicio convencional.
Desarrollar métodos de extensión participativos, tales como planificación a nivel local (PNL).
Incorporar experiencias de proyectos piloto de extensión participativa en la política nacional de extensión (mejoramiento).
3.2.3 Quién Participó:
Hubo una extensa participación desde los agricultores y grupos comunitarios hasta personal de extensión, a creadores de política de extensión nacional, institutos de investigación y donadores.
3.2.4 Proceso / Mecanismos Institucionales:
El proceso se llevó a cabo en pasos metodológicos durante una serie de años, comenzando por la asesoría sobre la entrega convencional de extensión, pasando a proyectos piloto para desarrollar métodos de extensión participativos, y continuando hasta incorporar las experiencias de estos proyectos en la política nacional de extensión.
Se utilizó una gran variedad de mecanismos de participación, incluyendo: encuestas de hogares de agricultores y grupos de enfoque de agricultores; estudios socioeconómicos y de mercadeo; PRA; entrenamiento de personal de extensión en metodologías participativas; reuniones abiertas de aldeas (barazas); discusiones en grupos para desarrollar planes de extensión con varias agencias; reuniones con líderes de grupos de mujeres y ancianos; taller de la extensión nacional agroforestal; visitas de campo de los creadores de políticas a los sitios de los proyectos; y recolección de los puntos de vista de los agricultores llevada a cabo por el equipo de la política de extensión de la agricultura. Los donadores compartieron sus experiencias sobre PNL y fueron representados en las reuniones sobre las políticas.
3.2.5 Ambiente Facilitador / Factores críticos del éxito (FCE):
Un número de factores críticos conducen al éxito del proyecto. Había un ambiente externo favorable para que el gobierno iniciara el proyecto ya que los agricultores expresaron su necesidad de una mejorada entrega de extensión y sus metodologías. Se dio un momento oportuno cuando se abolió un permiso de tala de árboles que era costoso y demandaba demasiado tiempo. El proyecto también creó un ambiente interno favorable al ofrecer a los afectados la posibilidad de desarrollar capacidades y llevando a cabo consultas extensivas, lo cual creó un sentido de apropiación del proceso. El proyecto también fue capaz de adaptarse al cambiante ambiente político nacional de desregulación y liberación económica.
3.2.6 Barreras / Problemas / Factores críticos del fracaso (FCF):
Sin embargo, un número de factores socavaron el sentido de apropiación del proyecto. Estos incluyen la falta de transparencia y responsabilidad entre aquellos que implementaban los planes de extensión y agricultores y grupos comunales y el hecho de que los fondos fueran canalizados a través de una sola agencia gubernamental.
No todos los métodos participativos tuvieron el mismo éxito. Las reuniones públicas abiertas eran demasiado grandes y atraían un menor número de miembros activos de la comunidad. Como resultado, la asistencia no era consistente y era imposible distribuir y dar seguimiento a las responsabilidades.
3.2.7 Resultados:
La asesoría demostró que los grupos de PNL escolares y de agricultores eran los métodos de entrega de servicio convencional más efectivos.
El PNL se llevó a cabo como proyecto piloto en dos distritos. Tuvo éxito en la facilitación de la planificación comunitaria y en la implementación de un rango de actividades NRM.
Las comunidades de ambas zonas continúan con sus propias actividades de desarrollo, movilizando recursos y adoptando los servicios que requieren.
Los proyectos piloto han tenido una influencia sobre la política nacional.
3.2.8 Sostenibilidad:
Un factor crítico que podría amenazar la sostenibilidad de los cambios en la política y los métodos de extensión es la actitud del personal de extensión que está acostumbrado a llevar a cabo métodos de extensión de entrenamiento y visitas (E y V). Por tal motivo, se planificó un intensivo entrenamiento del personal para los primeros dos años de la nueva implementación política y los nuevos métodos.
3.2.9 Lecciones Aprendidas:
El proyecto aprendió un número de lecciones de la experiencia de usar métodos participativos, por ejemplo: los comentarios de la comunidad se canalizan mejor por medio de los ancianos de las aldeas y de los líderes de grupos organizados mientras se le dé importancia al género en la representación comunitaria; la experiencia comunitaria en el planificación y la presupuestación les permite tomar responsabilidades cuando declina el financiamiento de los servicios de extensión; el desarrollo de tecnología y llevar a cabo pruebas en fincas representativas, hace posible alcanzar números más grandes de agricultores; y la creación oportuna de capacidades del personal de extensión en sus puntos débiles es crucial.
(Tulacan y Maki-Hokkonen 2002)
El estudio de caso sobre cómo desarrollar un marco participativo de políticas para la potenciación comunal en el Hindú Kush - Himalayas es un ejemplo de un proceso participativo cuidadosamente planeado paso por paso, iniciado por FAO en asociación con una ONGI.
3.3.1 Iniciador / Fuente de Financiamiento / Fechas:
El proceso fue iniciado y financiado por FAO (División de Producción y Salud Animal) en asociación con el Centro Internacional para el Desarrollo Integrado de Montañas (ICIMOD) División Agraria de Montaña. El período fue 1997–2001.
3.3.2 Metas y Objetivos:
Desarrollar un marco participativo de políticas para la potenciación de la comunidad en la planificación de recursos para la ganadería y toma de decisiones en la región de Hindú Kush - Himalayas (HKH).
3.3.3 Quién Participó:
El proceso de desarrollo del marco de políticas involucró un rango de participantes incluyendo institutos de investigación, FAO, y el Centro Internacional para el Desarrollo Integrado de Montañas (ICIMOD).
3.3.4 Proceso / Mecanismos Institucionales:
Se tomaron un número de pasos para las consultas de los diversos afectados en las cuales se redactó la propuesta de borrador del marco de políticas. Estos preparativos incluyeron excelentes informes y la creación de una base de datos ganadera; un simposio internacional de expertos en sistemas de producción ganadera de zonas montañosas; documentos de campo preparados por personas de recursos; y estudio de caso, llevados a cabo utilizando técnicas participativas para identificar indicadores clave. Basándose en estos materiales, se llevó a cabo un taller con los diversos afectados y con la participación de agricultores, ICIMOD, institutos de investigación, agencias gubernamentales y FAO para redactar la propuesta. Existen planes para un taller similar de afectados sobre cómo poner en práctica el marco.
3.3.5 Ambiente facilitador / Factores críticos del éxito (FCE):
Un ambiente favorable facilitó el proceso: el fracaso de enfoques de desarrollo ganadero de arriba hacia abajo significó que hubiera una apertura en la zona hacia el desarrollo de un nuevo marco participativo de políticas.
Factores críticos que favorecieron el éxito de la iniciativa incluyeron: la existencia de ONGI en la zona con considerable experiencia y conocimiento en desarrollo.
3.3.6 Barreras / Problemas / Factores Críticos del Fracaso (FCF):
Un factor de riesgo era el hecho de que las regiones montañosas de la zona son diversas, frágiles, marginales, vulnerables y carecen de recursos.
3.3.7 Resultados:
Una propuesta concreta de un marco de políticas para la potenciación de la comunidad en la planificación de recursos ganaderos y toma de decisiones en la región se preparó en el 2001 y está listo para ser probado y evaluado en el campo en el 2002.
3.3.8 Sostenibilidad:
Fue necesario el financiamiento externo para el proceso de desarrollo del marco propuesto y se requiere de financiamiento adicional para su prueba y validación. Una vez que el marco sea implementado con éxito, se espera que dé potenciación a las comunidades de agricultores para planear y administrar los recursos ganaderos locales de manera que mejoren los modos de vida en las montañas de una forma sostenible.
3.3.9 Lecciones Aprendidas
- El desarrollo de un marco para la participación y potenciación de la comunidad para la planificación y la administración de recursos ganaderos debe llevarse a cabo en el contexto de NRM.
- Es necesario desarrollar estrategias de planificación específicas para cada localidad.
- Los procesos de planificación deben estar orientados hacia los resultados y no hacia los servicios.
- El marco de políticas debe ser flexible y modificable.
(Senyaz 2001; Reeb 2001)
El estudio de caso del Programa Nacional Forestal (PNF) en Turquía es un ejemplo de un proceso asistido por FAO, para preparar una política nacional forestal la cual toma en consideración las necesidades de una variedad de afectados relacionadas con los bosques, incluyendo poblaciones rurales y urbanas e industrias basadas en la madera.
3.4.1 Iniciador / Fuente de Financiamiento / Fechas:
Este es un TCP/TUR/0066 de FAO en el período 2000–2003.
3.4.2 Metas y Objetivos:
Dar asistencia técnica para la preparación de un Programa Nacional Forestal (PNF) el cual tendrá en consideración las necesidades de las poblaciones rurales y urbanas al igual que las industrias madereras.
3.4.3 Quién Participó:
Personal de proyecto, personal del Ministerio Forestal y otros ministerios, representantes de cooperativas de la aldea, ONGs, sector privado y académicos.
3.4.4 Proceso / Mecanismos Institucionales:
Se hizo un esfuerzo por incluir los aportes de los aldeanos del bosque y otros afectados en la formulación de las políticas, por medio de un estudio de campo el cual tenía el propósito de recopilar recomendaciones. Se llevó a cabo un taller de entrenamiento para equipar a las personas para conducir el estudio de campo. Los resultados se presentaron en un taller a nivel nacional.
3.4.5 Ambiente Facilitador / Factores Críticos del Éxito (FCE):
No se ofreció información.
3.4.6 Barreras / Problemas / Factores Críticos del Fracaso (FCF):
Se identificaron un número de barreras que obstaculizaron la participación de los aldeanos en el estudio. Estos incluyeron la falta de información adecuada y el mal momento en que se llevó a cabo el estudio. Los aldeanos estaban ocupados en el campo cuando se llevó a cabo el estudio y esto limitó su participación. Otro gran problema fue la ausencia de mecanismos de respuesta para informar a los interesados sobre los resultados del taller nacional o sobre si se habían tomado en cuenta sus recomendaciones.
3.4.7 Resultados:
Los aportes de los afectados están siendo considerados.
3.4.8 Sostenibilidad:
La formulación del PNF todavía se está llevando a cabo y todavía no se ha dado ninguna conclusión sobre el proceso o su sostenibilidad.
3.4.9 Lecciones Aprendidas:
Es necesario crear un ambiente facilitador para asegurar la participación de los afectados. Este ambiente debe incluir:
- creación de capacidades de (i) los facilitadores, no sólo en enfoques participativos, sino también en el proceso de PNF y sus implicaciones; y (ii) los afectados sobre cómo negociar sus intereses.
- Campañas de información utilizando una variedad de medios.
- Brindando información a los interesados sobre el proceso.
- Utilización de canales de comunicación existentes, como por ejemplo ONGs presentes en la aldea, para brindar información.
- Tiempo y recursos suficientes para obtener participación activa y representativa.
- Inclusión de grupos marginados entre los interesados.
- Escoger horarios y lugares para reuniones que sean convenientes, tomando en consideración los horarios de trabajo y otras responsabilidades de las poblaciones de la aldea.
- Dar suficiente tiempo para que el proceso se lleve a cabo efectivamente.
- Establecer mecanismos de respuesta para informar a los interesados sobre los resultados de sus aportes.
(Tanner 2002; McGee con Norton 2000:50)
El estudio de caso sobre la Política de Tierras de Mozambique ofrece un ejemplo de un proceso participativo iniciado por el gobierno, con asistencia técnica de la FAO.
3.5.1 Iniciador / Fuente de Financiamiento / Fechas:
El proceso fue iniciado por el Gobierno de Mozambique, con la asistencia de la FAO. El período fue 1994–1997.
3.5.2 Metas y Objetivos:
El objetivo era desarrollar una nueva política de tierras que formara la base para una nueva ley de propiedad.
3.5.3 Quién Participó:
El proceso incluyó participación del gobierno, académicos, organizaciones de la sociedad civil y representantes de cooperativas de agricultores. La participación del gobierno fue inter-sectorial por medio de la Comisión Interministerial de Tierras. Un equipo asesor de la FAO brindó asistencia y asesoría.
3.5.4 Proceso / Mecanismos Institucionales:
Los mecanismos utilizados incluyeron consultas con los afectados a nivel local y regional, una serie de seminarios, y oportunidades para que los afectados entregaran informes y comentarios. También se llevó a cabo una Conferencia Nacional sobre Tierras con participación de diversos interesados.
3.5.5 Ambiente Facilitador / Factores Críticos del Éxito (FCE):
El ímpetu para desarrollar una nueva política de tierras fue la transición del país a una economía de mercado. A diferencia de otros países en el sur de África, las tierras nunca habían estado concentradas en manos de una minoría. Para evitar que esto sucediera y proteger los derechos de propiedad tradicionales de los agricultores, eran necesarias una nueva política y una nueva ley sobre propiedad. Sin esta política, la transición a una economía de mercado traía con sí el riesgo de privatización de las tierras en manos de unos pocos y la pérdida de acceso a tierra por parte de los agricultores locales.
El compromiso del Gobierno con un proceso multi-sectorial y multi-afectados creó un ambiente facilitador favorable.
Un fuerte movimiento de la sociedad civil, la Campanha Terra (Campaña de la Tierra), el cual incluía un coalición de 150 organizaciones de derecho civil, asociaciones de agricultores, grupos de mujeres, grupos de la iglesia, sindicatos y académicos, estimuló la participación de la sociedad civil a través de:
- Acción directa, incluyendo una marcha al parlamento dirigida por agricultores;
- Diseminación de información, utilizando una gran variedad de medios de diseminación de información, incluyendo seminarios, talleres de agricultores, carteles, panfletos, tiras cómicas, teatro, radio, casetes de audio y vídeo; y
-Debates dirigidos por ONG en comunidades rurales y filtración de respuestas para la Comisión Interministerial de Tierras.
3.5.6 Barreras / Problemas / Factores Críticos del Fracaso (FCF):
Las barreras incluyeron: presiones por parte de poderosos grupos socioeconómicos e intentos de monopolizar las tierras; y puntos de vista arraigados y dependencia de enfoques anteriores de políticas entre muchas personas en importantes círculos.
3.5.7 Resultados:
La política fue diseñada en 1995 y, en 1997, tuvo efecto una nueva ley de propiedad.
3.5.8 Sostenibilidad:
Aunque el proceso dio como resultado una nueva política y ley de propiedad, una serie de pasos concretos fueron necesarios para garantizar su implementación, incluyendo:
- diseminación general de información sobre la nueva política y ley de propiedad;
- creación de capacidades para aquellos encargados de supervisar la implementación; y
- un sistema judicial más fuerte.
3.5.9 Lecciones Aprendidas:
Aunque un objetivo de desarrollar una nueva política era el de proteger los derechos tradicionales de propiedad, se descubrió que algunas tradiciones y costumbres eran discriminatorias en contra de mujeres y su derecho a la propiedad. Estas eran conflictivas con las protecciones constitucionales de igualdad de derechos. En tales circunstancias, se decidió que los derechos constitucionales deberían prevalecer en la nueva política y ley de propiedad.
(Bifani 1997)
El estudio de caso de Costa Rica sobre géneros y participación en la planificación del desarrollo de la agricultura es un ejemplo de un proceso iniciado por el gobierno con asistencia técnica de la FAO.
3.6.1 Iniciador / Fuente de Financiamiento / Fechas:
El proceso fue iniciado por el Gobierno de Costa Rica, con asistencia de la FAO TCP/COS/4552 (T). El período fue 1996–1997.
3.6.2 Metas y Objetivos:
La meta era contribuir a la introducción y desarrollo de un enfoque metodológico alternativo, el Enfoque del género, en las guías, programas y actividades de los sectores agricultores y ambientales mixtos.
3.6.3 Quién Participó:
El proceso incluyó amplia participación por parte de mujeres agricultoras, organizaciones de agricultores y productores, centros agrarios locales, agencias a nivel de distritos y un Comité de Planificación de Géneros multi-sectorial a nivel nacional.
3.6.4 Proceso / Mecanismos Institucionales:
Un proceso de tres pasos incluyó:
- creación de capacidades sobre asuntos de géneros para el personal técnico y administrativo y los agricultores.
- fortalecimiento institucional y formación de organizaciones de mujeres a nivel local y regional, y creación de capacidades en la utilización de medios de comunicación para promover la participación e igualdad. Unas 80 mujeres recibieron capacitación en administración y negociación. Se formaron dos organizaciones regionales de mujeres agricultoras.
- consultas multi-sectoriales y multi-interesados.
3.6.5 Ambiente Facilitador / Factores Críticos del Éxito (FCE):
Un ambiente facilitador favorable fue brindado por:
- La adopción, por parte del Gobierno de Costa Rica, de un Programa de Reconversión Productiva del sector finquero mixto, de acuerdo con los principios de la Agenda 21 y de desarrollo sostenible.
- Un proceso de descentralización y reconocimiento de la importancia de la participación de los agricultores en el desarrollo sostenible.
- La preocupación del Gobierno de Costa Rica por mejorar la situación de las mujeres de zonas rurales y la existencia de una Oficina del Ministerio de la Mujer y Oficina del Sector de la Mujer altamente motivadas.
3.6.6 Barreras / Problemas / Factores Críticos del Fracaso (FCF):
El proceso fue limitado por su corta duración. Los proyectos que buscan llevar a cabo cambios estructurales requieren de largos períodos para madurar y cambiar actitudes profundamente arraigadas. En este caso, estereotipos con profundas raíces produjeron incomodidad y un sentimiento de defensa en algunas personas al tratar con formulaciones concernientes a la discriminación en contra de las mujeres.
3.6.7 Resultados:
El proceso dio como resultado una propuesta de guía estratégica para incorporar el enfoque de géneros en las guías del sector. A partir de 1997, se estaba preparando un documento oficial con fechas para su cumplimiento. Sin embargo, el estudio de caso no ofreció ninguna información o asesoría sobre la implementación de las guías.
3.6.8 Sostenibilidad:
Elementos que se cree que promueven la sostenibilidad son: la creación de fuertes grupos de mujeres agricultoras, expertos sensibles al género, oficiales y técnicos, y oficiales comprometidos con las instituciones del sector.
3.6.9 Lecciones Aprendidas
Se pueden citar un número de elementos particularmente útiles en lograr los objetivos del proceso:
- Puntos de ingreso simultáneos en varios niveles (local, regional y nacional) fueron particularmente efectivos como también lo fue la participación de todos los actores sociales: agricultores, oficiales, ejecutivos.
- La creación de capacidades a instituciones y mujeres agricultoras fue esencial.
- Mecanismos institucionales promovieron la transmisión de conocimientos y experiencias vertical y horizontalmente.
Sin embargo, se encontró que:
- Se necesitan esfuerzos adicionales para reforzar los canales de comunicación de las agricultoras y los mecanismos para negociar con las agencias responsables del apoyo financiero y técnico.
- Se necesita más precisión en la formulación de indicadores que midan el progreso.
(FAO 2002, 2002b)
El estudio de caso de Honduras sobre la consolidación participativa de instituciones gubernamentales y planificación territorial es un ejemplo de un proceso iniciado por un gobierno a nivel municipal.
3.7.1 Iniciador / Fuente de financiamiento / Fechas:
Municipalidad de La Campa, Honduras. No se proporcionó el período.
3.7.2 Metas y Objetivos:
Preparar un plan territorial a nivel municipal, utilizando métodos participativos, que garantizará un uso sostenible de los recursos naturales para generar utilidades, fortalecerá el patrimonio cultural y étnico de la población, y promoverá la seguridad alimenticia y modos de vida sostenibles.
3.7.3 Quién Participó:
Los participantes incluyeron la población local, organizaciones de agricultores, organizaciones representativas de la comunidad y el gobierno municipal.
3.7.4 Proceso / Mecanismos Institucionales:
Se consultó a las poblaciones locales por medio de los consejos de las aldeas y se formaron comisiones sectoriales. Representantes de las comisiones sectoriales participaron en los Consejos Municipales de Desarrollo.
3.7.5 Ambiente Facilitador / Factores Críticos del Éxito (FCE):
Factores críticos que contribuyeron al éxito del proceso fueron el capital social de las comunidades en la forma de lazos familiares y étnicos y la existencia de prácticas tradicionales de consulta en los consejos de las aldeas. Otro factor crítico fue la legitimidad del alcalde frente a la población local. Adicionalmente, los esfuerzos del alcalde recibieron apoyo de un proyecto de la zona el cual era asistido por la FAO.
3.7.6 Barreras / Problemas / Factores Críticos del Fracaso (FCF):
Factores de riesgo incluyeron la carencia de infraestructura y servicios básicos y las débiles transferencias fiscales por parte del gobierno central.
3.7.7 Resultados:
La municipalidad logró alcanzar su meta de preparar un plan territorial y logró recaudar y gastar fondos por medio de los impuestos, basados en el uso de la tierra, lo cual fue aceptado por las poblaciones locales.
Se redactó un programa para organizar el territorio (ordenamiento territorial) de acuerdo a asignación y uso actual de la tierra con la participación de todos los habitantes municipales a través de sus respectivos consejos de aldea.
Se formaron comisiones sectoriales dentro de los Consejos de Desarrollo Comunal (CODECO) y representantes de CODECO participaron en los Consejos Municipales de Desarrollo.
3.7.8 Sostenibilidad:
La sostenibilidad de la organización institucional local estará garantizada mientras sea relevante y refleje los lazos étnicos.
La municipalidad ha sido reforzada a través de la disposición de la población local de pagar los impuestos necesarios para proveer los servicios. Se espera que esta disposición continúe mientras los servicios sean relevantes y los cobros sean justos.
3.7.9 Lecciones Aprendidas:
Una lección importante es que las poblaciones locales están dispuestas a pagar impuestos siempre que: (i) la calidad de los servicios recibidos a cambio sea satisfactoria y relevante a las necesidades de la población; y (ii) el nivel de imposición refleje el ingreso. Esto es crítico para la sostenibilidad de los esfuerzos. Otras experiencias demuestran que la planificación comunal participativa algunas veces no puede ser implementada porque las finanzas son controladas por un gobierno central.
La relevancia de la planificación territorial es una función del grado en el cual la población local ha estado involucrada en el diseño.
Los lazos étnicos y las tradiciones ancestrales pueden ser una fuente de capital social cuando son aplicados a la administración de recursos naturales y a la producción agrícola.
La sostenibilidad de las estructuras municipales es una función de su habilidad de recaudar impuestos localmente.
(FAO 1996)
Este estudio de caso ofrece un ejemplo de un componente de comunicación rural diseñado para incentivar la participación e influencia de las personas en la toma de decisiones y creación de políticas de un programa integrado de desarrollo a grande escala.
3.8.1 Iniciador / Fuente de Financiamiento / Fechas:
El Programa de Desarrollo Rural Integrado en las Zonas Húmedas Tropicales (PRODERITH), México, fue un programa iniciado por el gobierno, financiado por un préstamo del Banco Mundial. FAO proporcionó asistencia técnica para el componente de comunicación. El período fue: Fase I 1978–1984 y Fase II 1986–1995.
3.8.2 Metas y Objetivos:
Los objetivos del componente consistían en crear un sistema rural de comunicación para apoyar a PRODERITH y transferir el sistema a las asociaciones de agricultores para promover la planificación participativa y la valoración por parte de los agricultores; crear capacidades de los agricultores y del personal del programa en la producción y utilización de medios de comunicación (por ejemplo vídeo y radio); y ofrecer coordinación y administración para el programa con aportes de los beneficiarios.
3.8.3 Quién Participó:
Los participantes incluyeron el personal del proyecto, instituciones del gobierno, grupos de la comunidad, líderes de los agricultores y asociaciones de agricultores.
3.8.4 Proceso / Mecanismos Institucionales:
El proceso incluyó:
- Entrenamiento del personal de comunicación y miembros de la comunidad en la producción y utilización de vídeos.
- Producción y utilización de vídeos para estimular la discusión y los debates entre las comunidades rurales, acerca de sus situaciones pasadas y presentes y opciones para el mejoramiento; con propósitos educativos en comunidades rurales; como herramientas para el desarrollo participativo de políticas para consultar las comunidades sobre opciones de desarrollo, para demostrar a aquellos a cargo de tomar las decisiones el progreso y los problemas en las áreas locales del proyecto, y para presentar los puntos de vista de las comunidades rurales, para contribuir en la comprensión de los problemas y para encontrar soluciones.
- Uso de otros medios de comunicación, tales como radio y medios de bajo costo, para complementar los sistemas locales de información.
3.8.5 Ambiente Facilitador / Factores Críticos del Éxito (FCE):
Dos factores críticos crearon un ambiente favorable para el desarrollo de un sistema rural de comunicación diseñado para llevar los puntos de vista de los agricultores a los encargados de la toma de decisión y a los planificadores:
- Las lecciones aprendidas del fracaso de un proyecto agro-industrial anterior a gran escala. La causa del fracaso fue atribuida a la planeación e implementación de arriba hacia abajo, la cual no tomó en cuenta las necesidades y puntos de vista de la población local. Como consecuencia, las comunidades locales pusieron resistencia. Por tal motivo se decidió que PRODERITH debe involucrar a las comunidades rurales en el diseño y en las etapas de planificación del programa, y buscar el aporte local durante la implementación del mismo.
- El proceso de descentralización que estaba tomando lugar en México favoreció el desarrollo de sistemas e iniciativas de comunicación locales.
3.8.6 Barreras / Problemas / Factores Críticos del Fracaso (FCF):
La crisis económica y el ajuste estructural de México durante los 80s amenazaron el éxito del programa como un todo, incluyendo el componente de comunicación rural. La eliminación de personal y fondos dio como resultado la minimización de las actividades del sistema de comunicación rural.
3.8.7 Resultados:
El sistema rural de comunicación tuvo éxito al llevar las voces y puntos de vista de los agricultores y sus comunidades al personal técnico del programa, a las instituciones, los planificadores y a aquellos encargados de crear las políticas. La comunicación participativa llegó a formar parte de la política de desarrollo y las metodologías de extensión utilizadas por PRODERITH.
Se estableció un sistema de comunicación que consistía en una unidad central y una red de unidades locales capaces de implementar campañas de comunicación.
El entrenamiento en comunicación para el desarrollo alcanzó a unos 800 000 agricultores.
Se llevaron a cabo actividades de comunicación para dar apoyo a las organizaciones de agricultores y su capacidad para implementar planes locales de desarrollo.
Se produjeron más de 700 vídeos sobre una gran variedad de temas sobre agricultura y desarrollo local y se utilizaron para:
- promover discusiones y debates entre las comunidades rurales;
- creación de capacidades de agricultores y personal;
- informar a los planificadores, creadores de políticas e instituciones sobre la situación actual del proyecto.
3.8.8 Sostenibilidad:
La sostenibilidad depende de que el enfoque democrático y participativo que fue aplicado con éxito durante PRODERITH sea lo suficientemente institucionalizado y se vuelva un elemento estable del desarrollo rural.
3.8.9 Lecciones Aprendidas:
Esta iniciativa de comunicación rural ilustró el papel principal que puede jugar la comunicación en promover la participación de las personas en la planificación y la creación de políticas. Los canales y los medios de comunicación fueron capaces de:
- llevar información a la comunidades rurales, permitiéndoles tomar decisiones informadas;
- estimular la discusión y el debate entre las poblaciones rurales sobre temas de desarrollo que afectan sus modos de vida;
- fungir como un medio de consulta entre planificadores y comunidades locales;
- ayudar a los tomadores de decisión a entender y encontrar soluciones para los problemas en las zonas del proyecto; y
- llevar los puntos de vista de los agricultores a los planificadores y creadores de políticas.
(Chávez nd; de Sousa Santos 1998; Goldsmith y Vainer 2001)
El esquema de Presupuestación Participativa en Porto Alegre, Brasil, es un ejemplo de desarrollo participativo de políticas al nivel municipal, iniciado por el gobierno municipal.
3.9.1 Iniciador / Fuente de Financiamiento / Fechas:
El Partido dos Trabalhadores (PT) en poder en el gobierno de Porto Alegre, inició el proceso en los 90s.
3.9.2 Metas y Objetivos:
Los objetivos eran: lograr la participación directa de los ciudadanos en la toma de decisiones sobre manejo urbano y desarrollo local; y motivar una mayor conciencia política y poder de los residentes urbanos y sus organizaciones sociales.
3.9.3 Quién Participó:
Los participantes vinieron de los rangos del partido gobernante, profesionales, tecnócratas, la clase media, los trabajadores pobres, y unos cuantos de los muy pobres. Incluyeron:
- unidades administrativas del gobierno municipal.
- representantes de asociaciones de barrios las cuales se unieron en Asambleas Regionales (la ciudad está dividida en 16 regiones).
- Consejo Participativo Presupuestario, compuesto por delegados de las regiones, sesiones plenarias temáticas, unión municipal de trabajadores, asociaciones de barrio, y representantes del gobierno local.
3.9.4 Proceso / Mecanismos Institucionales:
Después de que el partido tomó la decisión de establecer un proceso con amplia participación, se estableció una estructura metódica la cual consistió en:
- contabilidad formal del gobierno municipal para el año anterior y su plan de inversión y gastos para el año en curso.
- dos rondas anuales de asambleas (regional y temática) donde la población puede expresar sus exigencias y fijar las prioridades para la inversión y las políticas municipales. Las asambleas temáticas se concentran en temas de transporte público y tráfico; educación, cultura y ocio; salud y seguridad social; desarrollo económico e impuestos; y administración de la ciudad y desarrollo urbano.
- reuniones de preparación, organizadas y dirigidas por los consejos populares o liderazgo comunal, donde los ciudadanos pueden expresar y discutir sobre sus exigencias y seleccionar delegados regionales.
3.9.5 Ambiente Facilitador / Factores Críticos del Éxito (FCE):
El factor principal que hizo posible este esfuerzo fue la elección del partido izquierdista (el PT), con amplio apoyo de diversos sectores de la población. Una vez en el poder, la decisión del PT de gobernar no sólo por los pobres, sino por todos los residentes de la urbe, ganó amplio apoyo de la clase media. Este fue un factor crítico en el éxito de la iniciativa participativa de Presupuestación. La existencia de un movimiento local activo desde principios de los 80s, incluyendo la formación en 1983 de la Federación de Asociaciones de Barrio de Porto Alegre (UAMPA), significaba que ya existían estructuras básicas de consulta al nivel local.
Factores críticos del éxito al interno del proceso incluyeron:
- estructuras, procesos y reglas operativas claras y transparentes.
- criterios claros y objetivos para ubicar los recursos de inversión disponibles para cada región.
- la habilidad de vencer la cultura política de confrontación y favoritismo y de crear espacios para la negociación de diversos reclamos y demandas.
- la creación de estructuras, instituciones y procesos mediadores para canalizar las exigencias y demandas competitivas de diversos grupos de interés e interesados.
- tiempo suficiente para lanzar los nuevos procesos, para probarlos y adaptarlos basándose en las lecciones aprendidas.
- responsabilidad definida
3.9.6 Barreras / Problemas / Factores Críticos del Fracaso (FCF):
El PT tenía la habilidad de superar un número de obstáculos que amenazaban el esfuerzo, incluyendo: la bancarrota del gobierno municipal cuando entró en poder; tendencias conflictivas dentro del PT, con una facción que favorecía la inclusión de sólo las organizaciones comunales en el proceso de presupuestación; y hostilidad de un consejo conservativo de ciudad y diarios y programas televisivos derechistas.
3.9.7 Resultados:
Es de consenso general que los objetivos de la Presupuestación participativa han sido alcanzados cada vez con una mayor participación e involucramiento de los ciudadanos en la toma de decisiones.
3.9.8 Sostenibilidad:
La sostenibilidad del proceso depende de una serie de factores. Una posible amenaza para su continuación es la dependencia que tiene el presupuesto municipal de transferencias del gobierno federal. Consideraciones macroeconómicas o políticas podrían amenazar la habilidad de las municipales para llevar a cabo políticas autónomas si el gobierno federal recorta el presupuesto social al enfrentarse a una crisis económica. También existe la posibilidad de que este proceso radical pueda volverse rutina y en consecuencia declinaría la participación.
Otros esfuerzos de Presupuestación y descentralización se han llevado a cabo en unas 80 ciudades del Brasil, Uruguay y Argentina donde se ha elegido partidos progresistas al poder (Chávez nd: 1).
3.9.9 Lecciones Aprendidas:
- Debe vencerse la cultura política de confrontación y favoritismo para poder permitir la creación de espacios de negociación de diversos reclamos y demandas.
- Se requieren estructuras, instituciones y procesos de mediación para canalizar las demandas y reclamos de los diversos grupos de interés e interesados.
- Obtener el apoyo de grupos poderosos podría contribuir al éxito de los esfuerzos.
- Las estructuras, los procesos y las reglas de operación deben ser claras y transparentes.
- Los criterios para la ubicación de recursos de inversión deben ser claros y objetivos.
- Se necesita tiempo para que los nuevos procesos sean lanzados, probados y adaptados.
(Servicios Católicos de Alivio 2001; McGee con Norton 2000; Painter 2002; Richmond y Ladd 2001)
Los Documentos de Estrategia de Reducción de la Pobreza son una iniciativa desarrollada por el Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional (FMI) en 1999. Los gobiernos están obligados a preparar e implementar un DERP para poder así beneficiarse de la iniciativa de los Países Pobres Altamente Endeudados (PPAE) y obtener préstamos del BM y del FMI.
Este estudio de caso se basa en la crítica de los procesos DERP en Bolivia, Malawi y Ruanda.
3.10.1 Iniciador / Fuente de Financiamiento / Fechas:
El proceso DERP debe ser propiedad de y controlado por el gobierno. Fue iniciado en 1999.
3.10.2 Metas y Objetivos:
El DERP tiene como objetivo sentar las bases para el acuerdo tripartido entre el BM, el FMI y los Gobiernos. Su objetivo es ser:
- orientado hacia los países, dirigido por los gobiernos con amplia participación;
- orientado hacia los resultados, con resultados e indicadores claramente identificados y acordados;
- comprensivo, con un punto de vista multi-dimensional de la pobreza;
- a largo plazo, con compromisos por parte de los donadores y los gobiernos; y
- basado en la asociación entre los gobiernos, OSCs, el sector privado y los donadores.
3.10.3 Quién Participó:
Bolivia: La participación de la sociedad civil fue débil, especialmente al nivel local y entre las personas indígenas. Tampoco las mujeres estaban bien representadas en el proceso a pesar de una cuota de 30% fijada para la participación de las mujeres a nivel municipal. Un número de barreras obstaculizó el proceso (ver 3.10.6).
Como consecuencia, muchos sectores de la sociedad civil en Bolivia sintieron que no podían participar efectivamente en el proceso de DERP dirigido por el gobierno. Por el contrario, organizaron un proceso alternativo que atrajo la participación de muchos OSCs, trabajadores y personas indígenas. Aunque este proceso alternativo creó muchos espacios para la discusión y el debate de la sociedad civil, no influenció directamente el resultado del DERP.
Malawi: La participación a nivel local fue débil y la sociedad civil fue casi excluida por completo. Como respuesta a la exclusión, se formó la Red de Justicia Económica de Malawi para promover una mayor participación de la sociedad civil.
Ruanda: La participación a nivel local fue relativamente alta. Sin embargo, aunque se le prestó atención a la clase, edad y género de los participantes, participaron pocas personas rurales. A nivel de la sociedad civil participaron ONGIs, ONGs nacionales, sindicatos y algunas iglesias, pero no estuvieron totalmente involucradas las organizaciones religiosas, ONGs basadas en zonas rurales, organizaciones de agricultores y el sector informal.
3.10.4 Proceso / Mecanismos Institucionales:
El proceso DERP consiste en:
- análisis preparativo sobre pobreza, instituciones y presupuesto;
- formulación;
- aprobación;
- implementación; y
- asesoría sobre impacto.
Bolivia: El Gobierno de Bolivia institucionalizó un Diálogo Nacional para la participación de la sociedad civil. El mecanismo principal fueron discusiones de mesa redonda a nivel municipal sobre temas concretos de reducción de pobreza y ubicación de recursos. Las decisiones se tomaron por consenso y los representantes llevaron las conclusiones a niveles departamentales y nacionales.
Malawi: los mecanismos institucionales principales del proceso DERP fueron: i) un comité técnico para supervisar el proceso; y ii) talleres a nivel distrital.
Ruanda: a pesar de una débil democracia, el gobierno logró establecer estructuras para un amplio aporte al nivel local en la fase de análisis del proceso DERP. Los mecanismos fueron: i) una Asesoría de la Pobreza Nacional que involucró aproximadamente 1000 sectores (el segundo nivel organizacional más bajo del país) alcanzando comunidades y hogares; y ii) un Examen de Relevancia de las Políticas llevado a cabo en 38 de los 100 distritos, el cual involucró a unas 10 000 personas en discusiones de grupos de enfoque.
3.10.5 Ambiente Facilitador / Factores Críticos del Éxito (FCE):
Bolivia tiene una sociedad civil altamente desarrollada y activa que incluye ONGs dirigidas por una clase media educada, movimientos sociales que consisten en grupos de miembros ampliamente distribuidos y dirigidos por la población indígena, y una Iglesia Católica activa. Como regla general, una sociedad civil activa constituye un ambiente facilitador para la participación y generalmente es un factor crítico en su éxito. Una sociedad civil activa posiblemente exigirá y esperará una participación de calidad.
No se ofreció información sobre ambientes o factores facilitadores en Malawi y Ruanda.
3.10.6 Barreras / Problemas / Factores Críticos del Fracaso (FCF):
Un factor que afectó negativamente la participación de todos los países en los DERPs fue su conexión con la elegibilidad para obtener beneficios de la iniciativa PPAE lo cual condujo a los países a acelerar el proceso. La participación amplia y efectiva, sin embargo, requiere de tiempo.
Bolivia: El proceso fue negativamente afectado por una crisis política nacional. Además, los esfuerzos anteriores en Bolivia para promover la participación por medio de la Ley Popular de Participación de 1995 y el Diálogo Nacional de 1997 estuvieron llenos de problemas. Como consecuencia, los agricultores y los sindicatos perdieron su confianza en el proceso DERP. Adicionalmente, hubo la tendencia hacia una débil conexión entre los gobiernos municipales y la población local, específicamente las personas indígenas, lo cual socavó la participación a nivel local.
La sociedad civil fue muy crítica del proceso DERP en Bolivia por una serie de razones, notablemente: el tiempo insuficiente que se dedicó para la participación efectiva, la falta de información del gobierno en idiomas y formatos apropiados, la carencia de información en idiomas indígenas, y los avisos tardíos de reuniones, lo cual no permitía a los participantes prepararse adecuadamente. Las discusiones sobre temas políticos, sociales y económicos se llevaban a cabo separadamente y se excluyó a las OSCs de las discusiones sobre economía.
Malawi: Hubo un alto grado de falta de confianza entre los ciudadanos y el Estado, y las organizaciones de la sociedad civil tendían a ser débiles y con poca experiencia en abogacía. El comité técnico incluyó algunas OSCs, pero sólo aquellas seleccionadas por el gobierno. Los jefes de distritos tenían la responsabilidad de invitar a las personas a los talleres a nivel distrital, pero no se ofreció ningún tipo de guía por parte del gobierno central sobre cómo asegurar la participación de personas ordinarias. Como resultado, los talleres eran dominados por autoridades elegidas y tradicionales y por personas de influencia. Además, antes de las reuniones no se distribuyó la minuta ni documentos, lo cual no permitía una preparación adecuada.
En respuesta a la exclusión, se formó la Red de Justicia Económica de Malawi para promover una mayor participación de la sociedad civil.
Ruanda: La participación fue limitada por la falta de documentos traducidos en idiomas comunales. Además, los participantes no pudieron prepararse adecuadamente porque no se distribuyó la minuta ni documentos antes de las reuniones. Los participantes además se desilusionaron cuando se dieron cuenta que la reunión de consulta a nivel nacional, la cual debía ser un foro para discutir el DERP, consistió principalmente en una larga presentación del gobierno.
3.10.7 Resultados:
Desde el 2001, se han llevado a cabo 35 DERPs y actualmente están disponibles 14 DERPs. Los casos de estudio dieron sólo una crítica de los procesos y no dieron información sobre los resultados.
3.10.8 Sostenibilidad:
- Ya que el BM y el FMI requieren y financian a los gobiernos para llevar a cabo los procesos de DERP, existen dudas sobre la sostenibilidad de los procesos participativos y los mecanismos construidos. Es demasiado temprano para acertar si alguno de estos tomará vida propia.
- Cambios en el gobierno y en la situación económica de los países pueden amenazar la sostenibilidad del proceso.
3.10.9 Lecciones Aprendidas:
Se puede aprender muchas lecciones sobre la participación a partir de la experiencia de los DERPs en estos países. Algunas de estas lecciones podrían parecer como sentido común: Si la gente debe participar, debe recibir la información básica y los documentos en idiomas y formatos apropiados, y se debe distribuir la minuta y los documentos con anticipación para que los participantes se puedan preparar adecuadamente y puedan tomar parte en las reuniones.
Las reuniones deben llevarse a cabo en horarios que sean convenientes para los participantes y se debe tomar en consideración los horarios de trabajo y las responsabilidades del hogar y de cuidado de niños de las mujeres. Los lugares de reunión deben ser accesibles, neutrales y no amenazadores. De igual manera, el nivel de formalidad y protocolo no debe ser intimidante.
La gente que se espera que participe en la creación de políticas tiene que conocer sus derechos y debe implementarse una estrategia de comunicación efectiva. Es necesaria la creación de capacidades, específicamente en las áreas de análisis económico, formulación de políticas, negociación y abogacía.
El proceso DERP demostró que la participación de calidad no puede ser apurada, y que los procesos participativos son tan fuertes como la institución más débil sobre la cual se basan. Democracias débiles a nivel local produjeron procesos de participación débiles. El iniciador del proceso y aquel que fija las reglas, en este caso el gobierno, determina fuertemente la calidad del proceso. Una sociedad civil con experiencia puede ayudar pero no es determinante si los mecanismos institucionales de participación fracasan en brindar espacios adecuados para la sociedad civil.
La participación en el proceso DERP demostró ser más fácil de organizar en la etapa de análisis. Se requiere de mayor atención para promover la participación en las etapas de toma de decisiones, implementación, seguimiento y evaluación. Los mecanismos deben estar en su lugar para ofrecer aportes sobre si las recomendaciones fueron o no incluidas y el por qué.
