Por otra parte, las instituciones públicas tienen el mandato de mantener y mejorar los valores públicos proporcionados por los bosques y su sostenibilidad. Sus funciones (descritas detalladamente en el Recuadro 1) consisten normalmente en la regulación (por ejemplo, reglamentar el uso de los bosques públicos por medio de la observancia de las leyes e impuestos), la gestión (como la planificación y la realización de un inventario y cartografía) y la facilitación (por ejemplo, mediante el suministro de servicios de extensión y orientación y la supervisión de la gestión forestal). Además, las instituciones públicas pueden llevar a cabo actividades de investigación y capacitación, gracias a lo cual se generan conocimientos y se cuenta con personal capacitado para la puesta en práctica de la gestión forestal sostenible.

A nivel mundial, alrededor del 80 por ciento de los bosques son de propiedad pública, por lo que las instituciones forestales públicas desempeñan una función fundamental en la promoción de la gestión forestal sostenible. Incluso cuando las tierras forestales públicas están arrendadas a empresas privadas o comunidades (por ejemplo, a través de concesiones), los organismos públicos cumplen un papel esencial en la formulación, la asignación y el cumplimiento de los contratos, el suministro de información y la mediación en casos de conflictos, entre otras cosas.

Muchos países se enfrentan a problemas importantes al poner en práctica sus políticas y legislación forestales (para, entre otras cosas, mejorar la gestión forestal sostenible). Estos problemas tienen su origen en la escasez de conocimientos, capacidades y recursos que las instituciones forestales públicas suelen tener a su disposición, así como a instrumentos políticos y acuerdos institucionales inadecuados. Una capacidad insuficiente puede conllevar que no se proporcione la orientación adecuada a los usuarios de los bosques, se sigan llevando a cabo actividades ilegales en los bosques, se adopten decisiones relativas al sector forestal sin basarse en una información actualizada y precisa, y que los intereses en conflicto no se aborden de la manera apropiada. Las instituciones públicas débiles no sólo ponen en peligro la aplicación eficaz de las políticas, sino que también pueden comprometer la ejecución y la sostenibilidad de los proyectos. Contar con instituciones forestales eficaces es esencial para la buena gobernanza forestal.

Funciones relativas a las políticas y la reglamentación

• Elaborar y aplicar las políticas, la legislación y los reglamentos forestales y realizar su seguimiento
• Reglamentar el uso de los bosques públicos, comunales y privados (por ejemplo, observancia de la legislación, impuestos, subastas y permisos)
• Contribuir a los procesos internacionales relacionados con los bosques

Funciones relativas a la planificación y la gestión forestales

• Gestionar los bosques públicos, lo que comprende actividades de planificación, control, inventariado y cartografiado y operaciones silvícolas, como la forestación/reforestación, la explotación y la protección de los bosques contra el fuego, las plagas y las enfermedades 
• Aprobar  y apoyar la planificación e implementación de la gestión de los bosques privados
• Realizar un seguimiento e informar de los principales indicadores forestales (por ejemplo, superficie forestal, volúmenes y cortes anuales permisibles) y suministrar información al gobierno, la legislatura, los organismos internacionales y el público en general

Funciones relativas a la facilitación

• Coordinar y facilitar asociaciones con otros sectores y partes interesadas, equilibrando los intereses sectoriales
• Prestar apoyo a las comunidades locales y el sector privado en la gestión de los bosques y los árboles, también mediante el suministro de información y asistencia técnica
• Brindar apoyo a los usuarios de los bosques a través de la educación y la capacitación, y fortalecer la base de conocimientos por medio de la investigación y la extensión.

El entorno institucional (por ejemplo, el entorno político, otras partes interesadas, las realidades políticas y los recursos financieros) en el que opera una institución influye en gran medida en su trabajo y puede ser la causa subyacente del escaso rendimiento. Las intervenciones dirigidas a fortalecer una institución forestal pública han de basarse en un conocimiento sólido de su entorno. Por ejemplo, es frecuente que las políticas forestales prevean sólo un papel limitado para los actores no estatales, dejando así a la institución pública con una carga de responsabilidad que no es proporcional a sus recursos. Además, puede que las políticas no estén armonizadas, por lo que brindarán una orientación contradictoria. Un proceso de examen del sector público iniciado por el gobierno puede ofrecer una oportunidad para examinar las políticas y las instituciones forestales, como podrían ser los proyectos dirigidos a mejorar la gobernanza forestal. Un examen de la política y las instituciones forestales es un proceso que identifica las políticas, las estrategias y los planes que están relacionados con los bosques (como las políticas de desarrollo, las estrategias de reducción de la pobreza y las políticas forestales nacionales). Aclara la coherencia, los conflictos y las lagunas de los objetivos y los enfoques de esas políticas. Asimismo, identifica a las partes interesadas públicas y privadas (por ejemplo, mediante una cartografía de las partes interesadas), sus mandatos y los acuerdos que existen para que puedan trabajar conjuntamente.

Una evaluación de la organización consiste en un examen sistemático de la manera en que ha funcionado una organización, de los factores que han impedido su rendimiento y del modo en que se puede mejorar la situación. Una vez identificadas (en el examen de las políticas y las instituciones forestales) las cuestiones externas a la organización, en la presente evaluación se aborda su funcionamiento interno. En función de su alcance y de los recursos disponibles puede abarcar lo siguiente:

liderazgo estratégico (por ejemplo, la buena gobernanza y la claridad, la calidad y el uso de estrategias y planes);

• capacidad técnica, estratégica y organizativa (por ejemplo, conocimientos especializados, tecnología, gestión de la información e instrumentos de política);
• recursos humanos, financieros y materiales (como niveles de personal y presupuestos, por función principal);
• gestión del programa y el proceso (por ejemplo, la eficacia en la adopción de decisiones, incluida la delegación de responsabilidades);
• transparencia (por ejemplo, de información y procesos de adopción de decisiones);
• supervisión y rendición de cuentas;
• motivación (como la presencia de incentivos y recompensas), y
• la división de autoridad y coordinación en los organismos y entre ellos.

Las evaluaciones de las organizaciones son útiles para determinar la necesidad de revisar funciones, estructuras, procedimientos de gestión y sistemas de gestión de la información y reorientar las prioridades estratégicas de una organización. Asimismo, pueden ser de utilidad para formular planes de acción y determinar los recursos necesarios para ejecutarlos. Las autoevaluaciones son especialmente útiles para crear la concienciación interna de la necesidad de cambio e identificar soluciones prácticas. En función de su objetivo, el alcance y los recursos disponibles,  una evaluación de la organización se puede centrar en funciones específicas de la organización o abordar el rendimiento de la organización de manera más amplia. Las organizaciones eficaces realizan un seguimiento apropiado de indicadores clave de rendimiento.

Los exámenes institucionales y las evaluaciones de la organización ofrecen un panorama de la situación actual desde el punto de vista del rendimiento de la organización, el entorno institucional en el que la administración actúa y la capacidad de la organización para cumplir su mandato. Además, permiten comparar la situación actual y los objetivos declarados, los requisitos y los principios de actuación, determinando de este modo la brecha entre la situación actual y la deseada. El conocimiento de esta brecha puede utilizarse para establecer un orden de prioridades de los cambios y las actividades de apoyo relacionadas (por ejemplo, un programa de desarrollo de capacidades) y ayudar también a definir las decisiones y las actividades que reducirán la brecha, como por ejemplo, elegir un instrumento diferente para aplicar la política o promover acuerdos institucionales que permitan una mejor coordinación entre los distintos sectores y organismos. Una vez identificada la brecha entre la situación actual y la deseada, es preciso diseñar y poner en marcha un proceso de cambio, que requerirá algunos elementos fundamentales. Por ejemplo:

• El proceso debe contar con un representante de alto nivel (como un ministro, secretario permanente o director forestal) con voluntad e influencia para que se produzca el cambio.
• El proceso se beneficiará del apoyo de un equipo de cambio encargado de brindar el ímpetu y la continuidad a través de la comunicación sobre la importancia del cambio, la visión de hacia dónde se orienta la organización y la estrategia para que se consiga.
• Los procesos eficaces obtienen “victorias” inequívocas a corto plazo que dan al personal la seguridad de ir en la dirección correcta.
• Muy a menudo, las intervenciones de desarrollo de la capacidad han de formar parte del proceso de cambio, no sólo para modificar el modo en que trabaja la organización, sino también para dotar al personal de nuevos conocimientos especializados y competencias, cuando sea preciso.

El proceso de cambio puede conllevar también una revisión de la manera en que la organización financia sus actividades. Por ejemplo, algunos países han decidido permitir que sus administraciones forestales retengan los ingresos derivados de los bosques en lugar de enviarlos a la tesorería, otros han establecido fondos forestales nacionales y otros han decidido crear unidades independientes que se encargan específicamente de buscar fuentes y mecanismos alternativos para financiar la aplicación de las políticas.

Dado que el cambio en la organización puede afectar al trabajo de las personas, la participación de toda la organización es importante para garantizar la aceptabilidad. Para obtener el convencimiento de todos los miembros del personal, se debe hacer frente a sus preocupaciones de manera adecuada, ya que algunos de ellos pueden sentirse amenazados por el cambio.

La adaptación y el fortalecimiento de las instituciones no son intervenciones que se realicen una sola vez.  El entorno en el que operan la mayoría de las organizaciones relacionadas con los bosques está en constante evolución, y posiblemente a un ritmo acelerado. Las organizaciones públicas deben iniciar procesos para realizar un seguimiento de su funcionamiento y anticipar el cambio de manera que se beneficien de las nuevas oportunidades y desafíos. La importancia que se asigna recientemente a la gestión basada en los resultados brinda a las instituciones públicas forestales una oportunidad para articular de manera más clara los resultados que tratan de lograr y los indicadores que utilizarán para medir los progresos logrados.

Este módulo se desarrolló con la amable colaboración de las siguientes personas o instituciones:

Iniciador(es): Marco Boscolo - FAO, Departamento Forestal

Colaborador(es): Cesar Sabogal - FAO, Departamento Forestal