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可持续发展目标

细节最为关键 – 衡量可持续发展

10/09/2015

9月份的国家和政府首脑2015年后发展议程首脑会议势必将吸引今年全球媒体目光,但许许多多意义重大的工作正在幕后进行。

随着统计工作者全神贯注致力于制定一个可操作的指标框架来衡量和监测宏伟议程,新德里Jawaharlal Nehru大学经济研究与规划中心教授Vikas Rawal对一项完善指标的构成和价值进行了说明,阐述了这项衡量进展情况的复杂工作的意义。

指标在2015年后发展议程中的作用是什么?

指标是各国评估在商定的具体目标方面进展如何的途径,因此至关重要。千年发展目标的经验表明,在很大程度上说有衡量尺度的目标往往都得到实现。我认为这是一个严重的问题,因为并不是所有进展都可以衡量,除非把所有资金都花在衡量工作本身上。发展议程的许多关键方面未必都有相关指标来加以衡量。在某些情况下,指标限制性极大——例如,仅衡量极端贫困未必能反映这一具体目标消除所有形式贫困的蓝图。

一项好的指标应具备哪些特点?

一项好指标应当可以对具体目标的进展进行可靠的衡量。如果具体目标使多维度的,那么一项好指标应当或者能提供对所有维度的综合(汇总)衡量,或者能对该具体目标的多数重要维度加以衡量。如果指标无法衡量具体目标的所有维度,那么可能需要有附加指标。

需要指出的是,综合指标有自身限制。整合不同维度的方法往往具有主观性(或从好处说是建立在纯粹统计学原理基础之上)。同时,综合指数从性质上说更为抽象。抽象性较低(即基于具体、直接尺度)的指标更易于理解和转化为明确的政策行动。应当便于政策制定者、公众和其他利益相关者理解指标的意义及其与所考察的进展的关系。最后,构成指标基础的数据在未来应当能够获得、具有可靠性且具有成本效益。

联合国开放性工作组提案中共有17项可持续发展目标和169项具体目标,而千年发展目标分别只有8项和18项。

拟议的可持续发展目标和具体目标的数量提出了一个极大挑战。要使指标框架具有可操作性(经济意义上),国际层面指标的数量应保持在尽量低的水平。核心数据组应直接衡量具体目标的预期结果。它们还应具有普遍适用性,也就是说所有国家都应根据这些指标进行报告。流程的衡量尺度、结果的推动要素以及实施手段不应包含在该数据组中。

鉴于我们将有望通过的新发展议程的范畴在很大程度上大于千年发展目标,核心指标将不会对所有内容加以衡量。这也是无法做到的。对流程和实施手段的衡量很可能将由单独的辅助指标组来进行。情况可能是各国将能够选择它们希望在哪些方面进行投资。毕竟各国可能已经为生成核心指标信息而在各自的统计系统方面投入了较大资源。

联合国各机构将在指标制定中发挥何种作用?

联合国各机构在为千年发展目标未囊括但新的可持续发展目标所涉及的问题制定指标方面需要发挥关键作用,特别是要掌握可持续发展三个维度——社会、经济和环境的情况方面。各机构需要对方法论加以定义并制定数据采集标准。他们需要组织技术合作活动,支持各国定期生成指标的能力。联合国各机构还需要建立国际数据资料库,成员国可以根据已商定的标准和方法论向其提供信息。

一个重要挑战是编制出所有国家都能够定期以经济可行的方式进行衡量的指标。粮农组织正在两个方面开展工作:对监测可持续发展目标2所需的饥饿、营养不良、适应力及小规模农业统计尺度加以改进;以及强化能够捕捉若干其他可持续发展目标(包括1415)涉及的以消除饥饿和贫困为目的的自然资源可持续利用和管理的指标组。

我们对数据的依赖度太大了吗?所有重要方面都能衡量吗?

数据是进行衡量所不可或缺的。由于我们处理大量数据的技术能力取得了令人难以置信的进步,目前我们谈论的是支持2015年后发展议程的“数据革命”。

在这一方面我有三点意见。

首先,各国之间统计系统的能力仍存在巨大差异。最不发达国家的经济和社会关系性质往往使得衡量社会经济变化情况的工作成本高昂且难以实施。许多这些国家的统计机构能力非常有限,如果衡量工作较为复杂且需要大量投资,那么它们就需要依赖捐助者和国际机构来进行数据采集。因此,挑战在于编制出既简便和成本低廉、同时又可靠和有意义的标准和方法论。

其次,重要的是不要让数据和衡量左右了议程本身。粮农组织等国际机构和成员国的统计系统要服务的是不断发展演变的发展议程,而不是反之。

最后,问题不在于是否每件事都能衡量。更为重要的问题是,如果对潜在可能衡量的情况都一一进行衡量的话,那么衡量的成本就太高了。联合国各机构统计工作者的挑战是确定具有实际意义、具体且经济可行的衡量指标。然后由决策者——各成员国——去选择并就最为重要的指标达成共识。尽管联合国各机构应就有关问题提出技术建议,但最后决定应当是政治决定。

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