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Conjunto de Herramientas para la Gestión Forestal Sostenible (GFS)

Tenencia forestal

Bienvenido al módulo sobre Tenencia de tierras forestales. El módulo está destinado a personas que participan en las reformas de tenencia de las tierras forestales o que son responsables de poner en práctica o facilitar la gestión forestal sostenible en bosques bajo acuerdos de tenencia diferentes o impugnados. Este módulo ofrece información sobre cuestiones relacionadas con los sistemas y la gobernanza de la tenencia forestal; herramientas fundamentales para analizar los sistemas de tenencia, identificar las perspectivas de las partes interesadas sobre la tenencia y evaluar los acuerdos y las prácticas de gobernanza en materia de tenencia. Además, incluye estudios de casos sobre la aplicación práctica de dichas herramientas. 

Los bosques abarcan una extensa gama de derechos, que derivan de varias fuentes de legitimidad y son detentados por un amplio abanico de partes interesadas. Por lo tanto, los sistemas de tenencia forestal suelen ser muy complejos. La tenencia puede variar a lo largo del tiempo y estar sujeta a cambios rápidos, lo que hace que los sistemas de tenencia de los bosques sean dinámicos. Además, éstos actúan en diferentes escalas, como la local, la territorial u otras escalas intermedias y la nacional (y cada vez más a escala internacional). Numerosas partes interesadas diferentes, incluso a nivel local, detentan la tenencia forestal, o aspiran a ello.

La complejidad, la diversidad, el dinamismo y la multiplicidad de escalas plantean desafíos enormes a la formulación de los procesos y el establecimiento de acuerdos en materia de reformas y gobernanza de la tenencia forestal.

La tenencia de la tierra y de los bosques se puede dividir en las siguientes categorías:

Privada: Los derechos son asignados a una parte privada, que pueden ser individuos, grupos de personas o personas jurídicas, como entidades comerciales u organizaciones sin fines de lucro. Por ejemplo, dentro de una comunidad, las familias individuales pueden tener derechos exclusivos a parcelas residenciales, parcelas agrícolas y algunos árboles. Otros miembros de la comunidad pueden quedar excluidos de la utilización de estos recursos sin el consentimiento de quienes ostentan los derechos.

Comunal: Puede existir un derecho colectivo dentro de una comunidad en virtud del cual cada miembro tiene derecho de uso independientemente de las propiedades de la comunidad. Por ejemplo, los miembros de una comunidad pueden tener el derecho a recolectar los productos forestales de un bosque (pero las personas que no forman parte de la comunidad pueden ser excluidas de la utilización de las zonas comunes).

De libre acceso: No se asignan derechos específicos a nadie, ni se puede excluir a nadie. Por ejemplo, el acceso a alta mar está generalmente abierto a todos. Puede incluirse también el libre acceso a determinados recursos de la tierra (como pastizales o bosques).

Estatal: Se asignan derechos de propiedad a una autoridad del sector público. En algunos países, por ejemplo, las tierras forestales pueden quedar bajo mandato estatal, sea el poder central o un gobierno descentralizado. Los Estados pueden otorgar derechos de usuarios limitados (por ejemplo, a través de permisos) o permitir el establecimiento de acuerdos de gestión colaborativa bajo determinadas circunstancias.

Principios para reformar la tenencia de los bosques

Principios para reformar la tenencia de los bosques

Se considera que los siguientes principios son elementos importantes de todo proceso de reforma de la tenencia en que se adopte un enfoque de adaptación, deliberación y reflexión.

Principio 1: Enfoque adaptativo y de múltiples interesados. La reforma de la tenencia de los bosques es un proceso de aprendizaje. A fin de llevarla a cabo hay que disponer de tiempo suficiente para determinar quiénes son los principales actores interesados, debatir las cuestiones dentro de los grupos interesados y entre ellos, negociar entre las partes interesadas los objetivos de la gestión forestal, e incorporar la experiencia adquirida sobre el terreno para guiar el diálogo sobre políticas y aportar cambios graduales. Un enfoque adaptativo y de múltiples interesados permite que el aprendizaje derivado de la experiencia se utilice constantemente para actualizar los conocimientos y sirva de base para la planificación y las medidas futuras.

Principio 2:  Tenencia como parte de un programa de reforma más amplio. La reforma de la tenencia debe contar con el apoyo de disposiciones normativas, legislativas e institucionales propicias y no debe limitarse al reconocimiento o la concesión de títulos o derechos de usufructo. En particular, la reforma de la tenencia debe incorporarse al programa general de desarrollo del país.

Principio 3: Equidad social. El control sobre los recursos naturales es una fuente importante de poder. El establecimiento de sistemas de tenencia favorables a los pobres requiere que se aborden las relaciones de poder en todos los niveles a través de la aplicación de los principios de gobernanza democrática. La seguridad de la tenencia de las mujeres merece especial atención. Las mujeres suelen ser las responsables de la administración de los ingresos de los hogares, el suministro de alimentos y la crianza de los hijos, pero con frecuencia carecen de un acceso seguro a los recursos debido a normas y prácticas discriminatorias. Es necesario abordar las relaciones dentro de la comunidad para asegurar que las mujeres y los hombres tienen los mismos derechos de acceso y control sobre los recursos forestales, y proteger contra los efectos negativos no deseados que la reforma de la tenencia pueda causar en las mujeres.

Principio 4: Derechos y sistemas consuetudinarios. En muchos países, las formas consuetudinarias de tenencia de los bosques coinciden con la tenencia legal formal (o “estatutaria”). En algunos casos, la tenencia estatutaria tiene poco o ningún efecto sobre la forma en que las personas que viven en los bosques y en sus alrededores regulan el acceso a estos recursos y su uso. Sin embargo, en otros casos los sistemas de tenencia estatutaria y local operan en paralelo y a menudo en contradicción; esto invariablemente genera confusión y conflicto y, con frecuencia, la degradación forestal. Reconciliar los derechos consuetudinarios y estatutarios deberá ser uno de los objetivos de la reforma de la tenencia de los bosques. Las Directrices voluntarias sobre la gobernanza responsable de la tenencia de la tierra, la pesca y los bosques en el contexto de la seguridad alimentaria nacional  (mayo de 2012) ofrecen una cobertura integral de la tenencia en cuanto al reconocimiento de los derechos consuetudinarios, la protección de los derechos, el apoyo para el derecho al uso recreacional, el acceso a justicia y la prevención de disputas (p.ej., a través de un proceso transparente, no corrupto de asignación de derechos).

Principio 5 – Marco reglamentario. El marco reglamentario debe enfocarse a fomentar entre los individuos y grupos responsables (como pequeños agricultores o comunidades locales) una gestión de los bosques que permita mejorar tanto sus medios de vida como el estado de los bosques. A pesar  que los organismos gubernamentales pueden retener el mandato al asegurar un uso apropiado de las leyes, en el contexto del manejo forestal descentralizado, también deben adoptar un papel de apoyo y facilitación para brindar asistencia a propietarios y gestores forestales.

Principio 6: Seguridad de la tenencia. Este principio requiere que los derechos de acceso y uso se expresen como derechos vinculantes. Esto significa que, en teoría, los derechos de acceso y uso se han de incluir en los niveles superiores del marco reglamentario (constitución, legislación y política), y no en los niveles subordinados (por ejemplo, directrices para la aplicación), de modo que no puedan ser revocados por decisiones burocráticas.

Principio 7: Procedimientos de cumplimiento. Cuando la tenencia se ha reformado, los procedimientos de cumplimiento complejos, como los numerosos o costosos procesos para registrar los bosques y establecer grupos de gestión forestal, pueden neutralizar los beneficios de la seguridad de la tenencia y dificultar o impedir la observancia de leyes y reglamentos por las partes interesadas. Cuando se elaboran normas o directrices de aplicación, resulta útil distinguir entre las necesidades del gobierno para satisfacer sus propios requisitos de seguimiento de los resultados biofísicos y socioeconómicos y las necesidades de las comunidades de administrar sus bosques. Con frecuencia, se asigna la responsabilidad de ambos tipos de necesidades a los nuevos encargados de la gestión forestal, lo que aumenta la carga del cumplimiento.

Principio 8:  Normas mínimas para la gestión forestal. Frecuentemente, los gobiernos establecen planes de gestión muy detallados, sumamente técnicos y complejos, que limitan o impiden la toma de decisiones eficaz sobre el uso de los recursos por parte de los pequeños agricultores o las comunidades. Un enfoque de normas mínimas impone unas pocas reglas sobre lo que no se puede hacer en lugar de prescripciones extensas sobre lo que se debe hacer. Este enfoque implica delegar a la discreción local el mayor nivel posible de toma de decisiones sobre los objetivos de gestión, en base a normas claras de conservación y regeneración.

Principio 9: Buena gobernanza. La buena gobernanza es esencial para la traducción del marco reglamentario, que define y legitima los acuerdos de tenencia reformados, en resultados significativos.

Principio 10: Creación de capacidad. Con frecuencia, las principales partes interesadas, en particular las comunidades locales e indígenas y los pequeños agricultores, tienen un conocimiento limitado de sus derechos y responsabilidades con arreglo a los acuerdos de tenencia reformados. En general, para empoderar a estos interesados a fin de que puedan ejercer sus derechos, es necesario que participen en actividades intensivas de creación de capacidad y movilización social.

El proceso de reforma de la tenencia

El proceso de reforma de la tenencia

No existe un enfoque lineal para la reforma. Por consiguiente, no hay que considerar la siguiente descripción del proceso como una serie de pasos secuenciales en el que una tarea se completa antes de pasar a la siguiente. Al contrario, la reforma de la tenencia implica un proceso de tareas y acciones relacionadas entre sí y que se superponen, en el que se pueden utilizar las lecciones aprendidas de la experiencia para actualizar los conocimientos y conformar la planificación y las medidas futuras.

La reforma de la tenencia normalmente abarca:

  • la comprensión del contexto social y biofísico a múltiples niveles, especialmente la identificación de las partes interesadas y la consideración de múltiples intereses (a veces contrapuestos);
  • la negociación de objetivos y resultados para los diferentes niveles;
  • la aplicación del aprendizaje a través de la acción (“planificar, actuar, observar y reflexionar”) para facilitar el proceso de ejecución, y
  • el seguimiento y la evaluación del impacto.

Análisis del contexto. El primer paso fundamental de la reforma de la tenencia es analizar la situación actual. Un punto de partida útil es situar el programa de reforma de la tenencia en el contexto histórico, político, económico y de desarrollo general del país o región. Las cuestiones que se deben tener en cuenta son las siguientes: acuerdos o tratados internacionales; tendencias históricas de los cambios en las tendencias; contexto de desarrollo del país (o de la región subnacional); marco reglamentario actual para la gestión forestal; disposiciones actuales sobre la gobernanza; estado actual de los bosques del país (o de la región subnacional); acuerdos de tenencia actuales, y partes interesadas.

Estudio de los objetivos de gestión forestal en el actual contexto político y de desarrollo. Este paso conlleva organizar talleres o algún otro proceso participativo con las partes interesadas a fin de sondear una amplia gama de puntos de vista sobre los objetivos de la gestión forestal, y negociar un consenso.

Examen de los modelos de tenencia para lograr los objetivos de gestión forestal. A través de talleres u otros procesos participativos con las partes interesadas, se pueden analizar y discutir los modelos de tenencia más apropiados para alcanzar los objetivos acordados de gestión forestal. Es importante identificar los sistemas de tenencia consuetudinarios que siguen siendo pertinentes. Tal vez sea útil aprovechar los buenos resultados de ensayos experimentales y otras experiencias, y extraer enseñanzas de ellos. Si no se dispone de ensayos experimentales pertinentes, pueden ser provechosas las experiencias en otros países con contextos similares.

Revisión o reforma del marco reglamentario. Es esencial incorporar los nuevos acuerdos de tenencia en las partes correspondientes del marco, haciendo especial hincapié en que sea lo más propicio posible. El marco reglamentario incluye la política, la legislación, las normas y reglamentos y las directrices de aplicación.

Modificación de las disposiciones sobre gobernanza para apoyar el marco reglamentario reformado. Algunas de estas disposiciones son las siguientes:

  • acuerdos institucionales que sean los más adecuados para la gestión de las relaciones de poder, y que permitan conseguir los objetivos deseados de gestión forestal, y
  • estructuras organizativas que sean las más apropiadas para cumplir las funciones necesarias para lograr los objetivos de gestión forestal. Estas estructuras deben establecerse aplicando el principio de “primero la función, después la forma”; en otras palabras, en primer lugar, se determina la función que la organización (o parte de la organización) debe cumplir y, a continuación, se estudia la estructura (forma) más oportuna para llevarla a cabo.

Análisis de los marcos reglamentarios que se aplican a otros sectores. Es importante adoptar un enfoque global para que la reforma de la tenencia dé buenos resultados; ello implicará también no limitarse al sector forestal. Resulta fundamental determinar cuáles son los cambios necesarios en otros sectores para apoyar la reforma de la tenencia de los bosques, y alentar a esos sectores a realizar dichos cambios. Para ello se requiere una buena cooperación y coordinación intersectorial. Con frecuencia, hacer referencia a los programas, las estrategias y los marcos nacionales de desarrollo puede proporcionar un apoyo estratégico para esas actividades.

Revisión de las experiencias de aplicación. Evaluar la pertinencia de los acuerdos de tenencia y gobernanza con respecto a la consecución de los objetivos de gestión forestal, con base en experiencias reales.

Revisión del marco reglamentario y las disposiciones relativas a la gobernanza. Se debería revisar con regularidad el marco reglamentario (en particular, los instrumentos subordinados de nivel inferior) y las disposiciones relativas a la gobernanza, basándose en los exámenes de su eficiencia y eficacia, a fin de mejorar continuamente los resultados de la gestión forestal.

Apoyo a la aplicación de los acuerdos de tenencia reformados. Las partes interesadas necesitan información y capacidad para sacar el máximo provecho de su participación, especialmente a través de la identificación y articulación de sus intereses. Por tanto, la sensibilización y la capacitación son aspectos fundamentales de la reforma y precisan una atención específica durante todo el proceso.

Gobernanza de la tenencia

Gobernanza de la tenencia

El fortalecimiento de la gobernanza de la tenencia forestal es tanto un medio como un fin de la reforma de la tenencia de los bosques. El estado actual de la gobernanza de la tenencia forestal debería evaluarse a través de un análisis de la capacidad institucional y de los acuerdos de gobernanza conjunta (entre la sociedad civil y el gobierno), así como de los datos de referencia de las prácticas actuales de gobernanza de la tenencia.

Gobernanza a varios niveles

Gobernanza a varios niveles

La tenencia forestal “tiene lugar” a nivel local, que es donde se pone a prueba. Sin embargo, las instituciones que trabajan en otros niveles (por ejemplo, distrital, provincial o nacional) intervienen también en la formulación y en la aplicación de los derechos y las normas del uso y la gestión de los bosques.

En numerosos países, los modelos históricos de propiedad y administración públicas implican que los bosques estén a menudo sujetos a un sistema jerárquico (“descendente”) de gobernanza. Por lo general, las reformas de la tenencia forestal que dan lugar a la descentralización de la propiedad y la gestión habrán de reforzar las disposiciones de autogobernanza a nivel local y de gobernanza conjunta (“alianzas entre partes interesadas”) a niveles superiores. Ello, a su vez, requerirá el fortalecimiento de las instituciones representativas en todos los niveles como requisito previo para una rendición de cuentas descendente, tal como se ilustra en el  Gráfico 1.

La flecha verde del diagrama indica que el fortalecimiento de la representatividad y la rendición de cuentas descentente inician con instituciones representativas y responsables a nivel local. Por consiguiente, la elección de estas instituciones es una decisión de suma importancia para la reforma de la tenencia forestal.

Es preciso evaluar de forma crítica las instituciones de gobernanza forestal existentes a nivel local, así como su representatividad y responsabilidad con respecto a los miembros y otras partes interesadas pertinentes, y examinar las redes y las organizaciones a los niveles superiores. El objetivo de estas evaluaciones es identificar las oportunidades para fortalecer la representatividad y la responsabilidad de las instituciones existentes y la necesidad de crear nuevas instituciones.

El género y la tenencia forestal

El género y la tenencia forestal

Las mujeres rurales dependen enormemente de los recursos forestales, tanto para las necesidades de subsistencia del hogar, como para vender productos forestales. En general son las principales recolectoras de recursos forestales para las necesidades diarias. Las mujeres utilizan los bosques de una forma que a menudo no es reconocida ya que no tienen representación en las instancias decisorias.  De tal forma, cuando hay oportunidades o aspectos de alto valor comercial de los recursos forestales, a menudo se ignora el uso que las mujeres hacen en el bosque. Asimismo, los esfuerzos gubernamentales de forestación y reforestación a menudo pasan por alto la forma en que las mujeres utilizan el bosque, por consiguiente, aumentan su carga de trabajo ya que tienen que recorrer mayores distancias para recolectar recursos forestales para su uso diario. Además, algunos estudios han demostrado que los bosques comunitarios manejados y gobernados por las mujeres tienen mayores impactos positivos (mejor aplicación de las normas, menor corrupción) que los demás bosques. De tal forma, tanto para los impactos críticos sobre los medios de vida de las mujeres y sus familias, como para la oportunidad de una buena gobernanza, la participación de las mujeres es fundamental en los procesos decisorios de gobernanza de los bosques tanto en el ámbito nacional y local.

Es importante promover sistemas equitativos de tenencia de los bosques a través de políticas y normas que mejoren el acceso, el uso y el manejo de los recursos forestales para beneficio tanto de los hombres como de las mujeres. Esto se puede lograr de la siguiente forma: i) empleando tiempo para comprender las desigualdades de género creadas por normas estatutarias y consuetudinarias en materia de derecho a la tierra, bosques, árboles y PFNM; ii) sensibilizar y defender los derechos de tenencia equitativos para mujeres y hombres a la tierra, bosques y árboles; iii) adoptar medidas activas para informar e incluir a las mujeres al formular políticas, normas y decisiones locales en materia de forestería, REDD+ y cambio climático a nivel comunitario, e incentivarla participación de las ONG de mujeres, asociaciones de mujeres y mujeres líderes a nivel local en este proceso; iv) exigir la representación de las mujeres en las instancias decisorias a nivel nacional y local; v) durante la toma de las principales decisiones a nivel local, consultar a  los grupos de mujeres por separado ya que las mujeres podrían limitarse al expresar sus preocupaciones en público; vi) al dar inicio a un nuevo programa a nivel local,  emplear tiempo para comprender plenamente el uso que las mujeres hacen en los bosques y las implicaciones de cualquier actividad propuesta sobre esos usos; vii) realizar actividades específicas para las mujeres, a fin de asegurar que se beneficien de proyectos y programas a la par de los hombres; viii) del mismo modo, realizar todos los programas de capacitación y desarrollo de capacidades con las mujeres, además que de los hombres; y ix) garantizar que cualquier indicador de evaluación de impacto y monitoreo de programa/proyecto registre los impactos en las mujeres. De ser posible,  los grupos de mujeres deberían participar en las actividades de monitoreo y evaluación.