Armonizando políticas y leyes
La transformación sostenible de los sistemas agroalimentarios depende de políticas bien diseñadas, así como de los marcos jurídicos que permiten su aplicación. La experiencia de la FAO en materia de Derecho para el Desarrollo demuestra que lograr la armonización entre las políticas y la ley constituye un desafío recurrente en distintos sectores, ya sea que el enfoque esté puesto en agricultura, medio ambiente, recursos naturales, sistemas alimentarios, nutrición o desarrollo rural. En la práctica, los documentos de política a nivel regional y nacional suelen aludir a la creación de un entorno habilitante sin reconocer la necesidad de reformas jurídicas que los acompañen. Esto refuerza una idea errónea ampliamente extendida entre muchos profesionales ajenos al derecho, según la cual adoptar una política e intentar implementarla con sus respectivos recursos financieros y técnicos es sufuciente para crear un entorno propicio. Además, los términos “política” y “ley” suelen utilizarse indistintamente, sin reconocer las características esenciales y distintivas de estos dos instrumentos.
Las políticas son documentos estratégicos que presentan la visión, los objetivos y las prioridades de un gobierno o una organización. Aunque son elaboradas por formuladores de políticas públicas y describen aspiraciones y orientaciones, carecen de fuerza jurídica vinculante, lo que significa que no crean derechos ni obligaciones exigibles jurídicamente. Además, dado que los objetivos y prioridades de los gobiernos varían en respuesta a contextos cambiantes, las políticas suelen tener una vigencia relativamente breve y pueden ser sustituidas por nuevas prioridades y orientaciones de política antes de que se implementen plenamente. En la actualidad, es frecuente que las políticas y estrategias nacionales vayan acompañadas de planes de trabajo y cronogramas para orientar su ejecución. Sin embargo, esos plazos a menudo transcurren con escasos o nulos avances en el terreno.
Las leyes, por su parte, son vinculantes e imperativas, y normalmente prevén consecuencias jurídicas en caso de que no se cumplan. Las leyes establecen normas de comportamiento, definen procedimientos y procesos obligatorios, y crean derechos y obligaciones. En este sentido, las leyes actúan como el “contrato” o las “reglas del juego” entre las autoridades y las personas, garantizando el cumplimiento y la exigibilidad. Aunque las leyes también pueden ser modificadas o reemplazadas para adaptarse a nuevos contextos, por lo general tienen mayor vigencia y estabilidad que las políticas. Asimismo, pueden incluir plazos específicos para una aplicación gradual, en particular cuando se requieren ajustes institucionales o administrativos. El marco jurídico de un país sobre una materia determinada está integrado por las normas jurídicas expresadas en su constitución, así como en sus leyes y reglamentos sobre dicha materia o vinculados con ella. Los marcos jurídicos constituyen el principal mecanismo para poner en práctica formalmente una política, ya que pueden traducir las aspiraciones y objetivos de política previstos en disposiciones concretas mediante normas vinculantes.
Como se señaló anteriormente, la experiencia demuestra que en muchos países las políticas y las leyes a menudo no están plenamente armonizadas entre sí. Sin embargo, dicha armonización es esencial para crear un entorno habilitante coherente y eficaz que permita lograr las metas y objetivos. La falta de armonización entre la política y la ley puede derivarse de no revisar de manera exhaustiva el marco jurídico ya existente antes de diseñar una política, lo que puede traducirse en una efectividad limitada de esta y en fragmentación sectorial. Por ejemplo, una política nacional puede promover la agricultura a pequeña escala y contemplar objetivos que requieran una futura reforma jurídica, sin evaluar si las leyes vigentes abordan, y de qué manera, los derechos sobre la conservación e intercambio de semillas por parte de los agricultores o el acceso de las personas a servicios y tecnologías de extensionismo. Sin una evaluación de esta naturaleza, la implementación de la política puede verse comprometida: los agricultores podrían enfrentarse a sanciones por prácticas ilegales vinculadas a la conservación e intercambio de semillas y carecer de una prestación coordinada de servicios, generándose así vacíos regulatorios, normas contradictorias y esfuerzos sectoriales fragmentados.
Otro elemento importante para lograr un entorno propicio es garantizar que los marcos jurídicos se elaboren e implementen de manera coordinada, inclusiva y participativa. El éxito de las políticas nacionales no depende únicamente de la adopción de nuevas leyes y reglamentos per sé, sino también de los procesos seguidos para formular y adoptar tales instrumentos. La falta de respaldo de los nuevos marcos jurídicos, por ejemplo, probablemente comprometerá la capacidad de implementarlos y generará dificultades para que las instituciones responsables se adapten a los cambios requeridos.
La evaluación de los impactos económicos, ambientales, sociales y jurídicos es otro aspecto que debe tenerse en cuenta al diseñar leyes y reglamentos que permitan alcanzar de manera eficiente los objetivos de política pública. Ello implica establecer un sistema de evaluación de impactos, como la Evaluación de Impacto Regulatorio (RIA), a fin de generar evidencia para la adopción de decisiones políticas y aportar transparencia respecto de los beneficios y costos de las políticas y las leyes.
En suma, las políticas pueden expresar hacia dónde pretende dirigirse un gobierno, pero las leyes determinan cómo llegar allí. La armonización entre ambos instrumentos es fundamental para crear un entorno verdaderamente propicio y garantizar que las medidas adoptadas no sean meramente aspiraciones, sino que también tengan un sustento jurídico, sean exigibles y resulten sostenibles a largo plazo.