"Buscar metodología, herramientas, instrumentos para poner en práctica esa idea de apoyar el protagonismo local fue y continúa siendo el desafío de los programas con enfoque territorial".
En nuestra sección OPINIONES TERRITORIALES tenemos el placer de conversar este mes con el doctor Humberto Oliveira, consultor del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), y quien, desde su puesto como de Secretario de Desarrollo Rural Territorial de Brasil, durante el periodo del presidente Lula Da Silva, fue una persona clave en la configuración del modelo brasileño de desarrollo territorial, un referente mundial sobre cómo promover el desarrollo y la inclusión social y económica del mundo rural.
1. La experiencia de Brasil en la adopción de un enfoque de desarrollo territorial es especialmente relevante: en un momento determinado, el país decidió aprobar un Programa de Desarrollo Sostenible de Territorios Rurales con carácter gubernamental.¿Cómo surgió esa iniciativa de gobierno? ¿Qué enseñanzas pueden extraerse para aquellos países que quieran replicar este tipo de modelo?
La iniciativa gubernamental de adoptar un enfoque territorial para su actuación en el medio rural brasileño empezó en el momento inmediatamente posterior a la elección del Presidente Lula, cuando fue creado el equipo de transición entre el gobiernos saliente y el entrante, en el cual tuve la oportunidad de participar por indicación de la mayor confederación sindical rural del país - CONTAG. En esa ocasión pusimos en la mesa de discusión la propuesta de enfrentar los desafíos rurales mediante un abordaje territorial. La propuesta partía de la percepción de que ese enfoque sería fundamental para enfrentar algunos desafíos, entre los cuales destaco: 1) Buscar una actuación multisectorial y de integración de políticas públicas para el medio rural, visto que apoyar a la agricultura familiar y la reforma agraria estaba entre los principales compromisos del nuevo Presidente. Había entonces que pensar en la ciudadanía más que exclusivamente en la producción y, por lo tanto, sería necesario integrar las políticas públicas de distintas áreas del gobierno para la atención a la populación rural. Y estábamos hablando en la época, de un ambiente completamente desproveído de derechos, con los más altos índices de pobreza y desigualdades, lo que suponía una dificultad adicional para apoyar una actividad productiva tan importante, particularmente si pensamos en el interés de la juventud rural por ese sector; 2) Para actuar en un territorio que debería reunir varios municipios y con eso enfrentar la insuficiencia de las propuestas de desarrollo local que tenía como referencia cada municipio individualmente. Ya había sido demostrado que las municipalidades aisladamente no tenían capacidades de contestar al estímulo de las políticas para su desarrollo, pues le faltaban las condiciones y recursos humanos, financieros y hasta naturales para reaccionar y aprovechar las oportunidades del apoyo externo. 3) Para asegurar protagonismo a los actores locales en el proceso de desarrollo. Las institucionalidades que se crearon antes para la gestión de programas gubernamentales como los consejos y los comités municipales, tenían dos características que dificultaban la amplia participación de los actores y su eficacia en la gestión: eran sectoriales y municipales. Además existían demasiadas institucionalidades en cada municipio que no tenían dialogo entre sí, aunque eran los mismos representantes, y casi siempre estaban bajo la influencia política de los alcaldes, lo que subordinaba la participación de la sociedad civil a los intereses de las autoridades municipales.
Es así que en el equipo de transición, antes de iniciar el mandato presidencial, se propuso la creación de una Secretaría de Desarrollo Territorial en el ámbito del Ministerio del Desarrollo Agrario, para coordinar sus propias políticas públicas agrícolas y agrarias y buscar en el gobierno la integración con otras políticas gubernamentales no agrícolas.
El Programa de Desarrollo Sostenible de Territorios Rurales que se llamó PRONAT, fue constituido con cuatro áreas de resultados para orientar una acción focal, y entre esas áreas había una que se llamaba articulación de políticas públicas. Las otras eran fortalecimiento de la gestión social, fortalecimiento de las redes sociales de cooperación (capital social) y dinamización económica de los territorios rurales. El poner de relieve el área de resultados “articulación de políticas públicas” es para resaltar lo que fue una realidad brasileña: la contradicción de constituir una instancia sectorial para conducir una política pública multisectorial y la necesidad y conciencia desde el principio de que la integración y coordinación inter sectores debería ser un resultado a alcanzar para el medio rural.
Hoy a los países que desean implantar programas similares, además de la orientación obvia de que sigan su realidad, les digo que busquen idealmente una instancia que tenga mandato multisectorial, pero no les digo que sólo funciona así. Creo que las instancias que trabajan con la temática rural o agrícola, son las más sensibles a las necesidades de un enfoque territorial. Así que no me extraña que se pueda empezar por allá, siempre que se tenga claro que se debe buscar avanzar en otros arreglos institucionales capaces de coordinar acciones multisectoriales.
2. ¿Cuál fue el impacto más claro que a su juicio tuvo la creación de una Secretaría de Desarrollo Territorial en Brasil?
El impacto ocurrió primero en los cuadros técnicos, en segundo lugar en los propios territorios y después en el gobierno central (otras secretarías y ministerios) y los gobiernos estatales. Creamos una secretaría con una atribución nueva. Ya en su misión institucional se anunció que debería “apoyar la organización y el fortalecimiento institucional de los actores sociales locales en la gestión participativa del desarrollo sostenible de los territorios rurales y promover la implementación e integración de las políticas públicas”. Eso quiere decir que fue una instancia que nació para crear y desarrollar protagonismo y no para ser la protagonista del desarrollo. Fue siempre una lucha poner en marcha una misión tan osada, que empieza por reposicionar el rol del gobierno central y de los técnicos llamados a cumplir esa misión. Buscar metodología, herramientas, instrumentos para poner en práctica esa idea de apoyar el protagonismo local fue y continúa siendo el desafío de los programas con enfoque territorial. Una de las buenas cosas de esa experiencia fue el esfuerzo de los técnicos por abdicar de usar solamente su saber, para valorar el aprendizaje colectivo en los territorios. Fue así que salimos a los territorios, sin manuales. Con principios, valores y metodologías que orientan la acción, pero con el mínimo de reglas establecidas en la Oficina Central del gobierno. La mayoría de los contenidos, incluso los que generan proyectos y financiamientos, los ponían los actores locales, en los talleres, reuniones y actividades de los Colegiados Territoriales (equivalentes a los Grupos de Acciones Locales de la experiencia de España, donde buscamos inspiración).
El impacto en los territorios lo considero el más importante, tanto para la sociedad civil como para los alcaldes. Estos últimos, cuando eran de oposición al gobierno central, ya estaban acostumbrados a pasar sin ningún apoyo de financiación para sus proyectos durante el tiempo en que permanecían en la oposición. Era la manera casi natural en la que se jugaba en Brasil, con enormes perjuicios para la población. El enfoque territorial ha contribuido a cambiar esa situación, una vez que las decisiones sobre lo que financiar pasaban por discusiones que involucraban a la sociedad civil y siempre se basaban en criterios sobre las necesidades de cada municipio. Para la sociedad local fue una oportunidad de empoderamiento político para participar de la toma de decisiones sobre las políticas públicas y el desarrollo del territorio.
Y por último, existió el impacto en el gobierno central, en las otras áreas y sectores, así como en algunos gobiernos estatales que pasaron a adoptar el enfoque territorial en su actuación, en el que hay que destacar los esfuerzos de considerar a los territorios como unidad de planificación nacional y estatal y de integración de las políticas públicas, tanto en la cooperación federativa, entre los diferentes niveles de gobierno, como horizontalmente entre las diferentes áreas o sectores gubernamentales, que es la integración más difícil de hacer.
El momento que coronó todo ese proceso fue el Programa Territorios de Ciudadanía. Y, a pesar de que el enfoque territorial nació sectorialmente, con muchas críticas sobre esa iniciativa por su evidente contradicción, la Secretaría de Desarrollo Territorial – SDT logró colocar el tema rural mediante el Programa Territorios de Ciudadanía entre las prioridades gubernamentales del segundo gobierno Lula.
3. La creación del programa “Territorios de Ciudadanía” fue un paso decisivo del gobierno brasileño hacia un enfoque multisectorial e integrador de la actuación pública en el territorio, con vistas a favorecer la agricultura familiar y luchar contra la pobreza y las desigualdades. ¿Qué resultados ha tenido esta agenda social brasileña y cuáles han sido las principales lecciones aprendidas?
La creación del Programa Territorios de Ciudadanía nació cuatro años después del PRONAT, cuando la experiencia de desarrollo territorial en el país ya estaba implantada en 164 territorios rurales, con Colegiados Territoriales funcionando, planes de desarrollo rural territorial elaborados y proyectos apoyados. Claro está que el éxito de esa experiencia en cuatro años, presentaba niveles muy diferentes de territorio a territorio, como se esperaba en una acción con alta dependencia del protagonismo local preconizada por el uso de las metodologías utilizadas en ese proceso. Para acelerar el proceso, fue organizado al final del primer gobierno del Presidente Lula un evento que se llamó Salón de los Territorios Rurales, que se basó en el principio de la metodología aplicada a campo: el protagonismo de los actores locales. El evento fue organizado para que los territorios pudieran presentar sus buenas prácticas a los gestores públicos nacionales de los más diferentes sectores del gobierno central y establecer un diálogo sobre cómo avanzar en las articulaciones e integración de políticas públicas en los territorios. Un evento en el cual la gente del gobierno estaba para oír y no tanto para hablar, y eso fue algo importante para aumentar la autoestima y la confianza de los actores locales, muchos de los cuales acudían por primera vez a la capital federal. Y para la gente del gobierno fue una oportunidad de conocer el potencial que había en los territorios para hacer llegar de manera concreta sus acciones e integrarse en otras acciones del propio gobierno, especialmente en las políticas de apoyo a la lucha contra la pobreza rural, o a la agricultura familiar, la reforma agraria y otras dirigidas a las comunidades afrodescendientes y las poblaciones indígenas. Por ello, cuando el Programa Territorios de Ciudadanía fue propuesto al Presidente Lula como una de las prioridades de su segundo gobierno para el medio rural, hubo una acogida muy tranquila y generosa por parte de otros sectores del gobierno. Muchos técnicos y hasta dirigentes, responsables por la gestión de las políticas públicas importantes en las áreas de salud, educación, cultural, medio ambiente, desarrollo social, políticas de igualdades sociales y tantas otras estaban convencidos de la importancia del Programa. De esa manera el programa tuvo un arranque todavía más amplio de lo que se esperaba, y ello tuvo buenas y malas consecuencias. Lo bueno fue la visibilidad instantánea de la problemática rural y de la necesidad de un enfoque diferenciado, que generó inmensos compromisos en 120 territorios rurales (de los 164 ya atendidos por el PRONAT). El volumen de recursos presupuestarios y la prioridad para municipios y poblaciones rurales, ha ampliado mucho la ejecución de programas en los territorios comparativamente con otros municipios y poblaciones que estaban fuera de los territorios. Ha tenido muchos ajustes de programas para llegar al medio rural como el programa “Farmacia Popular” que vendía medicinas muy baratas, pero solamente en municipios urbanos, con más de 70 mil habitantes. Pero, empezar con 22 ministerios y más de 180 acciones en un programa para hacer integración de políticas públicas con participación local en 120 territorios rurales fue exagerado, haciendo difícil la operacionalización, especialmente con pérdidas de foco de lo esencial. A pesar de todas las dificultades la ejecución siempre fue superior al 75% de lo que fue programada, un índice alto para los patrones de la gestión pública en el país. De manera que en los países que están haciendo algo semejante estamos proponiendo empezar más despacio, acumulando experiencias con las principales políticas y acciones para después hacer la expansión.
4. Usted también ha tenido un papel fundamental en la creación del Foro Permanente de Desarrollo Rural Sostenible, que reúne una vez al año a actores públicos, privados, de la academia y de diversos territorios rurales de la región ALC. A la vista de los últimos debates y discusiones en el seno de este Foro, ¿en qué situación cree que se encuentra el abordaje de un enfoque territorial en las inversiones públicas de desarrollo rural?
El Foro fue creado por iniciativa del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura – IICA, que hasta hoy lo coordina, pero su funcionamiento empezó como una actividad complementaria al Consejo Nacional de Desarrollo Rural Sostenible - CONDRAF, donde yo ejercía la función de Secretario Ejecutivo, acumulando con la función de SDT. Creamos el Foro para ampliar y profundizar los temas del desarrollo rural con otros actores sociales para allá de los que estaban en CONDRAF y para hacer el debate con más tiempo de lo que permitía las cortas reuniones del Consejo. El Foro ganó relieve y es hoy un referente para las políticas públicas rurales en Brasil y un punto de encuentro anual de algunos latinoamericanos para discutir temas actuales e intercambiar sus experiencias en desarrollo rural. Una de las características importantes del Foro es su capacidad de anticipar temas relevantes para la realidad rural brasileña, como fueron los casos del estudio de la pobreza rural que en el gobierno Dilma Roussef ganó terreno con el Programa Brasil sin Miseria, una acción de erradicación de las condiciones de pobreza extrema en el país, cuyos agravantes están en el medio rural. Ahora está en pauta un estudio sobre las concepciones de ruralidad y sus implicaciones en políticas públicas que agrega al Foro a algunos nuevos agentes de desarrollo rural gubernamentales y de la sociedad civil que antes no se identificaban como rurales, como el Ministerio de Planificación, el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social – BNDES y la Central Única de los Trabajadores. En el tema del enfoque territorial, el Foro tuvo siempre un papel de vanguardia, al promover esos debates tan vinculados con los desafíos del desarrollo rural territorial y promocionar formación para los miembros de los Colegiados Territoriales. Ahora el Foro está, poco a poco, incluyendo más y más los temas latinoamericanos como por ejemplo el estudio de la ruralidad, hecho en seis países de América Latina. Ya tenemos también una realidad diferente, donde varios países tienen programas que utilizan el enfoque territorial, lo que amplía las posibilidades de intercambio y mutuo aprendizaje, incluso en Brasil donde el tema del enfoque territorial está avanzando en algunos gobiernos estatales y en el sistema de planificación del país con el direccionamiento del Ministerio de Planificación.
5. A la vista de la existencia de numerosas iniciativas de enorme interés en América Latina-Caribe sobre desarrollo territorial, ¿qué papel cree que espacios como esta “Ventana de territorios inteligentes FAO-Banco Mundial” pueden ofrecer con vistas a aumentar la eficiencia, eficacia e impacto de las inversiones de las IFIs en los territorios de ALC?
Lo que tengo visto en América Latina es que el tema del desarrollo rural está en pauta con una fuerza renovada por el interés de los gobiernos, de la sociedad civil y de la academia, en particular después de los éxitos de políticas públicas en Brasil para reducción de la pobreza, apoyo a la agricultura familiar y desarrollo territorial. Hay todavía mucho que hacer en todos los países, incluso en Brasil, en materia de debate académico y técnico, para ampliar los conocimientos y crear nuevas capacidades para la promoción del desarrollo rural territorial. Creo que espacios como éste de la “Ventana de Territorios Inteligentes” se deberían aprovechar para hacer circular ideas y conocimientos que están saliendo de los estudios, pesquisas y eventos, especialmente para tratar sobre lo que es el rural contemporáneo, cómo el rural puede cumplir un nuevo papel en el desarrollo de los países, cuáles son los nuevos actores sociales que conforman ese rural ampliado que no es solamente agrícola y no es exclusivamente económico, cómo construir las alianzas entre los agrícolas y los nuevos actores rurales, qué implicaciones hay en las políticas públicas una nueva percepción de un rural multisectorial y cuál es la importancia del enfoque territorial en esa nueva visión. Además cómo hacer desarrollo rural territorial con metodologías que verdaderamente creen la oportunidad de agregar los contenidos locales a los proyectos y las inversiones. De qué modo hacer que permita combinar estrategias y decisiones nacionales y locales, conocimientos técnicos y populares y participación de gobiernos y sociedad. Cómo hacer para que la práctica exprese protagonismo desde el principio de las iniciativas y no solamente como un deseo futuro que el desarrollo sea participativo. Y finalmente cómo actuar sin reproducir en otras realidades lo que ha sido hecho en Brasil o en España, haciendo que esas experiencias no sean más que importantes referencias que deben adaptarse cuando sean aplicadas en otros contextos históricos y políticos.