Négociations sur l'agriculture: mises à jour
De profondes divergences subsistent encore quant à l'accès aux marchés mais la conclusion d'un accord-cadre reste possible pour juillet 2004
A l'issue de deux réunions de la session spéciale (de négociation) du Comité de l'agriculture tenues en mars et avril 2004, depuis la reprise des négociations agricoles après l'échec de Cancun, les positions des membres de l'OMC restent très éloignées. Jusqu'à présent, toutes les questions se rapportant aux trois piliers de l'Accord sur l'agriculture ont été abordées mais le principal contentieux reste la " formule jumelée " sur l'abaissement tarifaire proposée dans le cadre du projet de cadre, appellé "texte Derbez". Cette formule conjugue des éléments de la formule utilisée durant le Cycle d'Uruguay (à savoir, un abaissement tarifaire moyen visant tous les produits accompagné d'une réduction minimale par ligne tarifaire pour certains produits sensibles aux importations) et la formule de type suisse (à savoir une réduction plus forte des tarifs élevés et une réduction moindre des tarifs bas, visant à résoudre le problème des crêtes tarifaires).
Les principaux partisans de cette formule composite restent les Etats-Unis et l'Union européenne (les deux membres de l'OMC qui ont les premiers à proposer cette approche en août 2003, juste avant Cancún). Tous deux se prononcent en faveur de l'adoption de la formule jumelée qu'ils considèrent suffisamment flexible pour répondre aux besoins de tous les membres. Après la conférence de Cancún, les Etats-Unis ont insisté sur la partie la plus ambitieuse de la formule jumelée, à savoir que de 97 à 98 pour cent des tarifs des pays développés membres de l'OMC serait soumis à une formule suisse, et le reste à une formule d'abaissement tarifaire du type Cycle d'Uruguay. Cette précision additionnelle des Etats-Unis quant aux paramètres de la formule jumelée peut avoir été à l'origine d'un certain durcissement de la part d'autres membres de l'OMC qui ont depuis toujours plaidé en faveur de réductions tarifaires plus modestes. Bien que sans l'admettre officiellement, il n'est pas sûr non plus que l'UE ait accepté qu'une part de 2-3 pour cent de lignes tarifaires soit soumise à la formule du Cycle d'Uruguay (l'UE prône une part de 10 pour cent), et même que les Etats-Unis aient pu couvrir l'ensemble de leurs lignes tarifaires sensibles (telles que les produits laitiers et le sucre).
Tout comme pour toutes les propositions présentées jusqu'à présent sur la question de l'accès aux marchés, les critiques à la formule jumelée ont fusé des deux côtés du spectre, à savoir ceux qui considèrent qu'elle ne va pas loin assez dans l'ouverture des marchés et ceux qui la considèrent trop ambitieuse et bien au-delà de ce qu'ils sont disposés à accepter. Parmi les premiers se trouve le Groupe de Cairns de pays exportateurs de produits agricoles, selon lequel la formule jumelée offre une très grande flexibilité aux pays souhaitant protéger les produits sensibles, et ce même dans le cadre de l'audacieuse proposition des Etats-Unis visant à limiter cette composante de produits à 2-3 pour cent de l'ensemble des lignes tarifaires. Qui plus est, la formule jumelée permettrait aux pays en développement de protéger un pourcentage supérieur de lignes tarifaires, limitant davantage l'accès aux marchés, y compris dans les échanges sud-sud. Selon certains membres du groupe de Cairns, la formule jumelée n'offre qu'un faux-semblant d'une plus grande ouverture des marchés.
La principale opposition à la formule jumelée provient toutefois de l'autre extrême du spectre, le Groupe G-10 de pays développés (comprenant notamment la Suisse, la Norvège et le Japon), qui la considèrent excessivement ambitieuse. Le G-10 a réitéré fermement son rejet de toute approche unique et a souligné que tout accord éventuel devait ménager un juste équilibre entre les intérêts de tous les membres. Il continue à considérer l'accès aux marchés comme la question la plus épineuse au sein des négociations et signale que la formule composite n'assure pas la flexibilité nécessaire aux pays qui doivent maintenir des tarifs plus élevés pour protéger certains produits sensibles. C'est pourquoi il s'est opposé catégoriquement à la formule jumelée, et notamment si elle est accompagnée d'un plafonnement des tarifs et d'une obligation d'accroître les taux de contingent tarifaire pour des produits soumis à la formule d'abaissement tarifaire minimum du Cycle d'Uruguay. Le G-10 se félicite des efforts déployés, apparemment par le G-20, pour chercher une option de rechange à la formule jumelée mais écarte toute possibilité de revenir à la formule Harbinson.
La formule jumelée est aussi rejetée par le groupe G-20 des pays en développement, mais avec une certaine dissonance quant au fondement. Les membres du G-20 qui sont également des producteurs compétitifs de produits agricoles (comme le Brésil) estiment que la formule jumelée accorderait trop de flexibilité aux pays développés et, partant, se traduirait par une amélioration marginale de l'accès aux marchés pour ces exportateurs compétitifs de produits agricoles. D'autres membres du G-20 (sous la houlette de l'Inde) considèrent que, compte tenu de la structure tarifaire initiale de nombreux pays en développement, la formule jumelée se traduirait par des réductions tarifaires beaucoup plus fortes pour les pays en développement que pour les pays développés, trahissant ainsi l'esprit du Programme de Doha pour le développement. Pour autant, certains membres du G-20 ont suggéré de revenir à la formule de réduction tarifaire par " tranches " proposée par Harbinson dans le projet du document sur les modalités, selon laquelle les lignes tarifaires seraient divisées en tranches de tarifs élevés, intermédiaires et bas, chacune étant soumise à des réductions moyennes et minimales différentes. Les tarifs les plus élevés feraient l'objet d'abaissements moyens et minimaux plus importants.
Le groupe G-33 de pays en développement (auquel se sont ralliés actuellement 42 pays en développement) a un positionnement moins concret par rapport à la formule jumelée ou à toute autre option mais s'est exprimé très clairement sur ses attentes vis-à-vis de toute approche en matière d'accès aux marchés. Le G-33 a expressément souligné la teneur du mandat de Doha en ce qui concerne l'accès aux marchés, notamment le concept de traitement spécial et différencié (TSD) pour les pays en développement, qui ne peut être érodé par aucune formule en particulier. Le groupe a mis l'accent sur le consensus existant entre les membres de l'OMC quant aux concepts de produits spéciaux (PS) et de mécanisme de sauvegarde spéciale (MSS) pour les pays en développement, et en particulier : les PS doivent être désignés de façon indépendante ; les PS doivent faire l'objet d'une disposition autonome et ne pas être liés à une partie quelconque d'une approche d'accès aux marchés ; les PS ne peuvent faire l'objet d'un abaissement tarifaire, ni d'un nouvel engagement en matière de taux de contingent tarifaire ; et les produits désignés PS doivent également avoir accès au MSS.
Finalement, le Groupe africain de pays en développement a lui aussi mis l'accent sur l'importance cruciale de l'accès aux marchés dans le cycle actuel de négociations et sur le besoin d'analyser en profondeur la façon dont fonctionnerait chacune des formules proposées, notamment à la lumière des intérêts des pays en développement victimes d'insécurité alimentaire et dépendants des préférences. A l'instar du G-33, le groupe africain a souligné le besoin d'échafauder un texte cadre contenant des dispositions effectives sur le TSD, en particulier les PS et MSS pour les pays en développement, et de parvenir à une solution efficace pour faire face à l'érosion des préférences résultant des nouveaux engagements en matière d'accès aux marchés contractés par les pays qui octroient des préférences. A ce propos, le groupe africain fait remarquer que de plus en plus de pays se rallient à l'idée que les solutions au problème de l'érosion des préférences doivent être prévues dans le texte cadre, plutôt que de confier cette tâche au FMI et à la Banque mondiale, dont la mission est autre. Finalement, le groupe africain réitère un concept déjà partagé par les membres de l'OMC, à savoir que les PMA ne peuvent être obligés à prendre des engagements en matière de réduction tarifaire au cours de ce cycle de négociations.
Dans les observations finales prononcées à la fin de la réunion du 20-23 avril de la session spéciale du Comité de l'agriculture, le Président a signalé que si les conversations sur deux des trois piliers des négociations sur l'agriculture, à savoir le soutien interne et la concurrence à l'exportation, commençaient à prendre forme, celles relatives à l'accès aux marchés marquaient le pas, malgré les vifs débats menés sur cette question durant cette réunion et celle du mois de mars. Aucun semblant de convergence ne semble se dégager à propos de l'accès aux marchés et ni la formule jumelée, ni aucune autre approche, ne suscite un consensus.
Du côté positif, le Président a affirmé que le " climat " qui avait présidé à cette semaine de négociations avait dépassé ses attentes et rendait compte d'un engagement authentique de poursuivre ces réunions à l'échelon politique à Genève et hors de l'enceinte de l'OMC. Il ressentait également que l'importance de ces deux processus et du caractère bénéfique de leur relation symbiotique était mieux comprise. Il n'était toutefois pas possible, à ce stade, de déterminer sir les négociations allaient déboucher sur un accord cadre incluant les trois piliers de l'Accord sur l'agriculture d'ici juillet 2004.
Trois autres réunions de la session spéciale du Comité de l'agriculture sont prévues d'ici à la date butoir de juillet 2004 pour parvenir à un accord sur un texte cadre, à savoir du 2 au 4 juin 2004, du 23 au 25 juin 2004 et du 14 au 16 juillet 2004.
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Agriculture et initiative sectorielle portant sur les principales questions relatives au coton pour la reprise des discussions commerciales
Les Membres de l'OMC poursuivent leurs consultations informelles sur la manière de reprendre les négociations figurant à l'ordre-du-jour du Développement de Doha, après le recul enregistré à la 5e Conférence à Cancún. Là, le mandat convenu par les Ministres portait sur la convocation par le Conseil Général de l'OMC d'une réunion au niveau des plus Hauts Responsables au plus tard le 15 décembre 2003 pour " prendre les mesures nécessaires à ce stade pour nous permettre de progresser vers une conclusion heureuse et en temps opportun des négociations ". Avec les questions dites " de Singapour " (investissement, concurrence, transparence des marchés publics et facilitation des échanges) et celle de l'accès au marché des produits non-agricoles (NAMA), l'agriculture et l'initiative sectorielle portant sur le coton sont les principales questions sur lesquelles se sont concentrées ces consultations informelles.
Sur quel texte se baser dans l'agriculture
Une importante question non encore totalement résolue dans ce nouveau cycle de consultations porte sur le texte à utiliser comme base de discussion dans la mesure où le projet révisé de Déclaration ministérielle proposé le 13 septembre à Cancún par le Président de la Conférence ministérielle (texte Derbez) n'a pas reçu l'approbation de la Conférence. Pour l'agriculture, un certain nombre d'indications données par les principaux acteurs des négociations permet de penser que le texte-cadre agricole du 13 septembre (Annexe A) pourrait servir de base à la poursuite du processus. Les membres du groupe de pays dit G-20+1, qui se sont réunis le 10 octobre à Buenos Aires, se sont déclarés prêts à utiliser le texte-cadre de Derbez sur l'agriculture, tout en reconnaissant qu'il n'avait jamais été discuté en détail. Un soutien à ce même texte a été exprimé au cours du récent sommet de la Coopération économique des pays d'Asie-Pacifique (APEC) à Bangkok2, dans le cadre du soutien exprimé par l'APEC à la reprise des discussions sur les échanges commerciaux multilatéraux. Par ailleurs, un groupe de 12 pays africains3 réuni au Caire a vivement recommandé, le 14 novembre dernier, une reprise rapide des discussions de l'OMC, précisant que le texte de compromis proposé à Cancún était un bon point de départ.
Toutefois, l'idée de se servir du texte Derbez comme base de nouvelles négociations reste encore à confirmer. L'opposition la plus ferme a été publiquement exprimée par quelques pays du groupe
dit G-20+. Certains d'entre eux ont fait part de leur préférence pour une approche hybride combinant plusieurs éléments positifs issus de différents textes, notamment le projet de modalités Harbinson. Pour certains de ces pays du G-20+, l'approche de l'accès au marché présentée dans le texte Derbez pose problème, en particulier la proposition qui exigerait que des pays en développement procèdent à un certain pourcentage de réduction de lignes tarifaires en utilisant ce que l'on appelle la " formule suisse ". Une telle approche impliquerait des réductions moyennes d'ensemble considérables des tarifs limités de la part des pays en développement jouissant à l'heure actuelle d'importantes limitations tarifaires transfrontalières. Bien que cela pourrait ne pas s'avérer réellement contraignant pour ces pays dans la mesure où les niveaux appliqués sont nettement inférieurs aux niveaux de la limite, ils ne sont pas disposés à faire une telle concession sans concession équivalente de la part des pays développés. En fait, les pays du G-20+ considèrent que le texte Derbez donne une flexibilité considérable aux pays développés en matière tant d'appui interne que de mesures frontalières, n'impliquant ainsi qu'une réforme réelle marginale pour ces pays. On peut noter que le groupe G-20+ a suggéré, au cours du dernier jour de négociations à Cancún, plusieurs modifications précises à apporter au texte Derbez qui n'ont toutefois fait l'objet d'aucune discussion et vont sans doute refaire surface lors de toute tentative de refonte de ce texte.
À l'autre extrémité, certains pays développés trouvent le texte Derbez trop ambitieux sur la question de l'accès au marché, en particulier pour ce qui concerne un certain nombre de produits sensibles pour lesquels les réductions tarifaires comme la condition requise de substitution proposée par le texte d'augmenter les taux de contingent tarifaire (TRQ) iraient au-delà de ce qu'ils sont prêts à accepter.
À la suite d'une réunion informelle de l'OMC le 24 octobre, le Président du CG aurait déclaré qu'aucun Membre ne s'était catégoriquement opposé à l'idée d'utiliser le texte Derbez comme base du travail à venir, même s'il a noté que le texte était " plus acceptable pour certains que pour d'autres ". Il est entendu que presque chaque Membre éprouve quelques difficultés avec certains éléments du texte Derbez et que le Président tente actuellement de mettre au point une version révisée basée sur tout terrain d'entente qui pourrait se faire jour lors du processus de consultation en cours.
Initiative sectorielle portant sur le coton
Contrairement à ce qui a été dit plus haut au sujet de la position des pays sur le texte-cadre Derbez sur l'agriculture, il semble qu'aucun Membre de l'OMC n'ait apporté son soutien au paragraphe 27 du projet de Déclaration ministérielle (du 13 septembre dernier) relative à l'initiative des quatre pays d'Afrique occidentale et centrale (WCA) pour des subventions au coton. Même si cette question ne fait pas partie du texte-cadre sur l'agriculture, elle y est intrinsèquement liée et des consultations se déroulent parallèlement sur les deux questions étant donné que toute évolution positive obtenue pour le texte " cadre " dépendra d'abord des progrès réalisés dans la question du coton.
Sur la base des observations et de remarques faites pendant la réunion des Chefs de Délégation qui s'est tenue le 13 septembre 2003 à Cancún, les WCA ont préparé un nouveau libellé du paragraphe 27 du texte Derbez, que le Président du CG a transmis aux Membres de l'OMC le 27 octobre 2003 et qui déclare :
"Nous reconnaissons l'importance du coton pour le développement d'un certain nombre de pays en développement et la nécessité d'une action urgente pour traiter les distorsions liées au commerce international de ce produit. À cette fin, nous prenons note de la proposition soumise par le Bénin, le Burkina Faso, le Mali et le Tchad, intitulée " Réduction de la pauvreté: initiative sectorielle en faveur du coton " et convenons de prendre, dans les trois mois, des mesures spécifiques concernant le coton. Ces mesures spécifiques comprennent la suppression totale des subventions à l'exportation sur une période de trois ans et la suppression d'un soutien interne lié à la production sur une période de quatre ans et ce, dans les deux cas, à compter du 1er janvier 2005.
Qui plus est, nous décidons de mettre en place un fonds de soutien de transition du secteur du coton en faveur des producteurs et des exportateurs nets de coton des pays les moins avancés (LDC), et donnons mandat au Directeur Général de l'OMC pour constituer un groupe de travail chargé d'élaborer les modalités pratiques d'approvisionnement et de mise en oeuvre de ce fonds. Ce fonds demeurera en place jusqu'à la suppression effective totale des subventions à la production et à l'exportation de coton."
Les pays concernés ont prié le Président du CG de poursuivre les consultations avec les Membres sur la question tout en soulignant que, compte tenu de la date limite fixée au 15 décembre, ces consultations ne devraient pas se poursuivre pendant une durée déraisonnable et que leurs résultats devraient être transmis très prochainement au Conseil général afin qu'une décision puisse être prise.
Nous savons que l'appel lancé par les WCA à Cancún a été accueilli avec une très grande sympathie de la part de la majorité des Membres de l'OMC4. Toute la difficulté est de savoir ce qu'il convient de faire pour ce problème. Il semble que le fait d'isoler le coton en tant que tel présente des problèmes pour plusieurs raisons. En premier lieu, le coton ne faisait pas partie du DDA et il serait irréaliste de régler cette question d'une manière anticipée. Ensuite, le fait d'aborder cette question sur une base sectorielle et pour un groupe de pays particulier pose un autre problème. D'autres denrées de base (par exemple le sucre) rencontrent elles aussi des problèmes semblables par rapport aux subventions d'un pays développé. Par ailleurs, dans le cas de subventions au coton, les quatre WCA ne sont pas les seuls à être lésés ; d'autres pays en développement le sont au même titre et devraient également être bénéficiaires de toute solution éventuelle. Enfin, la question d'une indemnisation dont est assortie la proposition des WCA pourrait être source de problèmes, concernant entre autres l'importance de l'indemnisation, ses destinataires, la façon dont les fonds seront répartis à l'intérieur d'un pays et la détermination de l'institution à qui sera confiée la gestion d'un tel fonds.
Eu égard à ce qui précède, il semblerait qu'une avancée dans la question du coton pourrait être trouvée en l'abordant dans le cadre le plus large des négociations sur l'agriculture, plutôt que dans le cadre sectoriel étroit qui a été mis en avant à Cancún. Mais on admet également que la question du coton a désormais son propre élan, à partir des arguments avancés par ses partisans sur des bases économiques et morales, qui ne peut attendre d'être traitée lentement dans le cadre des négociations générales sur l'agriculture. Il convient de prendre rapidement une décision et une résolution spéciales, pouvant sembler acceptables à la majorité des Membres.
Toutefois aucune idée brillante ne s'est manifestée à ce jour sur la façon dont cela pourrait se dérouler. En dépit des difficultés avérées de la mise en place d'un fonds spécial d'indemnisation des WCA (et d'autres pays concernés), cela pourrait bien être la seule solution à court terme acceptable pour les partisans de l'initiative sur le coton et pour ceux qui la soutiennent fortement.
Quel est l'objectif visé d'ici la date-limite du 15 décembre
Il existe deux scénarios probables : le Plan A et le Plan B. Le Plan A, qui correspond au scénario souhaitable, viserait à obtenir un résultat similaire à ce qui aurait pu être réalisé à Cancún si les discussions n'avaient pas échoué, en d'autres termes un texte révisé basé sur le projet Derbez. Pour l'agriculture, cela impliquerait l'adoption d'un texte-cadre pour l'établissement de modalités, même chose pour les produits non-agricoles, sur la base de l'Annexe correspondante du projet Derbez. Pour le coton, une réforme serait probablement liée aux négociations générales sur l'agriculture, tout en attendant néanmoins qu'une indication claire soit donnée sur ce qu'il convient de faire à court terme (éventuellement quelque engagement pour un fonds de liaison avec des programmes en cours d'organisations concernées, en vue d'une assistance technique et financière accrue aux pays affectés). Pour finir, sur les questions de Singapour, il est probable que certaines des quatre questions seraient mises de côté pour le moment, ainsi que cela a été suggéré le dernier jour des négociations à Cancún. Une certaine incertitude subsiste quant à savoir si les demandeurs de ces questions seraient disposés à laisser tomber 2 ou 3 des 4 questions (en gardant uniquement celles de la facilitation des échanges commerciaux et des marchés publics), il semble toutefois plus clair que certains de ces Membres soient prêts à retirer la totalité des quatre questions de l'" Engagement Unique " et à appuyer l'idée que les Membres de l'OMC prennent des décisions sur chacune d'elles sur la base de l'intérêt qu'elle présente réellement.
Le Plan B est apparemment le scénario de secours, dans le cas où les Membres de l'OMC ne parviendraient pas à adopter un texte révisé d'ici le 15 décembre. Dans son essence, le Plan B, s'il devait se concrétiser, pourrait prendre la forme d'un simple résultat du processus, avec une déclaration, à partir de certains principes convenus, sur la détermination des membres à poursuivre le processus, clarifiant quel texte devra servir de base au travail à venir et établissant un programme/calendrier de travail pour sa mise en œuvre. Cela devrait également relancer les Sessions (de négociations) Spéciales du Comité sur l'Agriculture (SSCoA), suspendues depuis la Conférence ministérielle de Cancún.
1 Les groupes de pays en développement du G-20+ comprenait : Afrique-du-Sud, Argentine, Bolivie, Brésil, Chili, Chine, Colombie, Costa Rica, Cuba, Égypte, Équateur, Guatemala, Inde, Mexique, Nigeria, Pakistan, Paraguay, Pérou, Philippines, Thaïlande et Venezuela. Depuis Cancún, certains pays se sont séparés du groupe.
2 L'APEC englobe 21 pays : Australie, Brunei, Canada, Chili, Chine, Corée du Sud, Etats-Unis, Hong Kong, Indonésie, Japon, Malaisie, Mexico, Nouvelle-Zélande, Papouasie Nouvelle Guinée, Pérou, Philippines, Russie, Singapour, Taiwan, Thaïlande et Vietnam.
3 Afrique-du-Sud, Bénin, Botswana, Burkina Faso, Égypte, Kenya, Lesotho, Mauritanie, Nigeria, Sénégal et Tchad.
4 Divers groupes régionaux (le Groupe ACP, le Groupe africain et le Groupe des pays les moins avancés (LDC)) et délégations individuelles, issus tant de pays en développement que de pays développés, ont soutenu les quatre pays qui co-parrainaient l'initiative portant sur le coton.
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L'agriculture pourrait remettre les négociations commerciales multilatérales sur les rails
Les membres de l'OMC se sont retrouvés le 14 octobre 2003 pour la première fois depuis leur échec pour parvenir à un accord à la Conférence ministérielle de Cancún, Le Président du conseil général de l'OMC a convoqué cette réunion des "Chefs de délégation" suite à plusieurs consultations informelles du Directeur général et du Président avec certains membres désireux de savoir comment faire avancer les choses. Dans sa déclaration le Président dit que ces consultations initiales avaient été encourageantes, qu'elles reflétaient un soutien continu pour un système de commerce multilatéral fort et qu'elles témoignaient d'une volonté de toutes les parties de se remettre au travail en phase avec le mandat approuvé par les ministres à Cancùn. Ce mandat comprend en particulier la convocation d'une réunion des dirigeants du Conseil général, au plus tard le 15 décembre 2003, afin de "prendre toute action nécessaire à ce stade pour nous permettre d'avancer vers une conclusion fructueuse et opportune des négociations."
Face à cette date butoir du 15 décembre pour trouver un accord sur l'avancement du processus, le Président a annoncé qu'il entreprendra une série de consultations avec les membres. Elles prendront diverses formes et se concentreront sur les problèmes majeurs: l'agriculture, les subventions cotonnières, l'accès au marché non-agricole et les questions dites "de Singapour". Cette nouvelle phase de négociations commencera immédiatement et abordera en premier le problème de l'agriculture, afin "d'évaluer la volonté des membres de faire preuve de souplesse et les possibilités de trouver un cadre commun aux modalités dans ce domaine." Les autres grands problèmes précités seront traités de manière similaire. Une deuxième série de négociations suivra, sur ces mêmes problèmes, au cours desquelles "des progrès dans des domaines spécifiques pourront contribuer au progrès général".
Première question importante des nouvelles consultations sur les quatre sujets de négociations précités, dont l'agriculture: sur quel texte se basera la discussion, étant donné que la Conférence n'a pas approuvé la révision de la Déclaration ministérielle, présentée à Cancún le 13 septembre par le président de la Conférence ministérielle ? En ce qui concerne l'agriculture, certaines indications des acteurs principaux des négociations laissent penser que le texte cadre du 13 septembre sur l'agriculture pourrait servir de base à la poursuite du processus. Les pays du G-20+, réunis le 10 octobre à Buenos Aires, ont déclaré qu'ils étaient prêts à l'utiliser, tout en reconnaissant qu'il n'a pas été discuté en détail. L'UE et les USA auraient fait des déclarations similaires lors d'une consultation informelle de l'OMC, le 9 octobre.
La réunion du Conseil général, prévue les 21 et 22 octobre - première session formelle de l'après-Cancún - permettra peut-être de dégager une indication des progrès réalisés pour remettre sur les rails les négociations commerciales multilatérales.
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Pas d’accord en vue sur les modalités: le Président de la SSCsA identifie les questions essentielles pour une orientation et des décisions collectives (Session Spéciale du Comité sur l’Agriculture de l’OMC, 26-27 juin et 1er juillet 2003)
Après trois jours de réunions formelles et informelles de la SSCsA (26-27 juin et 1er juillet, respectivement), les négociations sur la mise en place de modalités dans l’agriculture ont peu progressé. Pour l’essentiel, les Membres ont réitéré leurs positions déjà connues sur les diverses questions à l’étude, notamment sur les formules de réduction des tarifs au titre de l’accès au marché, sur la suppression/réduction des subventions à l’exportation et sur les approches possibles des diverses formes d’appui interne. Concernant certaines questions présentant un intérêt particulier pour les pays en développement, un certain nombre d’objections très sérieuses ont été soulevées au sujet des propositions présentées dans le projet de modalités pour un Mécanisme de Sauvegarde Spéciale (SSM) et pour des Produits Spéciaux (PS). Autre question intéressant les pays en développement: la proposition faite par quatre pays africains qu’une décision soit prise à Cancun sur la réduction accélérée ou la suppression des subventions à la culture du coton.
Le Président de la SSCsA a également présenté à la SSCsA (« sous [sa] propre responsabilité ») une Communication sur la situation des négociations sur l’agriculture, qui devra être ensuite actualisée et soumise sous forme de Rapport au Comité de Négociations sur le Commerce (CNC) et à la 5e Conférence ministérielle à Cancun. Cette Communication du Président était destinée à « aider les participants dans leurs délibérations sur l’agriculture au cours du processus préparatoire de la cinquième réunion de la Conférence ministérielle ». Le Président cherchait à obtenir « une orientation et des décisions collectives » sur un certain nombre de questions essentielles afin de préparer la voie à la mise en place de modalités. Il identifiait une longue liste de questions essentielles en la matière portant sur les trois piliers des négociations sur l’agriculture (accès au marché, appui interne et concurrence des exportations) de même qu’un traitement spécial et différentiel pour les pays en développement qui, comme convenu à la Conférence ministérielle de Doha, devaient être traités comme faisant partie intégrante de tous les éléments des négociations. Les questions essentielles identifiées dans le Rapport du Président, et pour lesquelles ce dernier préconisait une orientation et des décisions collectives, comprennent:
Accès au marché:
- L’une ou plus des formules proposées peut/peuvent-elle(s) ou non être modifiée(s) et, dans l’affirmative, de quelle manière, pour être susceptible(s) de bénéficier d’un large soutien.
- Compléter les TRQ [taux de contingent tarifaire] et les compensations par une formule de réductions tarifaires.
- Sort réservé aux dispositions relatives à une sauvegarde spéciale (« SSG ») pour les pays développés.
- Nouvelles dispositions sur les Produits Spéciaux (PS) et le Mécanisme de Sauvegarde Spéciale (SSM) pour les pays en développement et critères d’admissibilité.
- Comment traiter les systèmes préférentiels.
- Initiatives sectorielles (par ex. le coton).
- Préoccupations d’ordre non-commercial au-delà de la sécurité alimentaire et de l’environnement, et comment les aborder.
- Dispositions complémentaires pour la protection des IG.
- Nécessité d’une interprétation contraignante des Art. 5.7 du SPS et de l’Art. 2 du TBT.
Concurrence des exportations:
- Subventions à l’exportation: liées à un autre financement des exportations et en se dirigeant vers leur réduction/suppression progressive.
- Crédits à l’exportation: remboursement maximum au-delà de 180 jours, sur une base SDT.
- Financement des exportations: termes plus favorables consentis aux pays en développement.
- Aide alimentaire: déclenchement (agences des NU spécialisées uniquement ou concept élargi) et déterminer si elle est accordée uniquement sous forme de don ou non.
- STE: règles plus strictes sur les activités d’exportation.
- Taxes minimum [ou : « finales » ? [*Ndt: traduction sous réserve, difficile à traduire hors contexte] de restrictions à l’exportation: interdiction ou réduction/suppression progressive.
Appui intérieur:
- Case bleue : supprimer, réduire ou incorporer dans l’AMS.
- Case ambrée : volume des réductions et plafonnement d’AMS de produit spécifique.
- De minimis: statu quo/réduit de moitié pour les pays développés et maintenu à 10% pour les pays en développement.
- Case verte : resserrement vs élargissement pour concilier les NTC, ou le plafonner.
Autres questions:
- Les Membres ayant récemment eu accès devraient se voir offrir une souplesse particulière.
- D’autres ensembles (SIDS, autres économies de transition ou en développement vulnérables) devraient se voir offrir une souplesse particulière.
- Clause de Paix (Article 13 de l’AsA): quel sort lui est réservé, compte tenu du fait que son expiration est fixée à la fin 2003.
La formule envisagée pour des réductions tarifaires demeure la question la plus controversée
La division sur cette question s’établit entre les pays favorables à une formule de type Uruguay Round (UR) (36% de réduction moyenne avec un minimum de 15% par ligne tarifaire pour les pays développés, et 24% et 10%, respectivement pour les pays en développement), et ceux favorables à une formule de type suisse qui permettrait d’aboutir à une harmonisation des tarifs entre les Membres en réduisant plus substantiellement les tarifs les plus elevés (avec un tarif limite final maximum de 25%). La formule présentée dans le projet de modalités se voulait un moyen-terme hybride entre ces deux approches (une formule « jumelée ») mais, pour des raisons différentes, les deux groupes de pays l’ont jugée inacceptable. Sur ces deux groupes, celui favorisant l’approche de type UR a le soutien de quelque 75 pays (dont l’UE, le Japon, la Norvège, la Suisse, l’Inde et un grand nombre d’autres pays en développement) et il a instamment demandé au Président de la SSCsA de prendre en compte ce large soutien exprimé en faveur de l’approche de type UR. L’autre groupe, en faveur d’une formule de type suisse (dont les E.U., les pays du groupe de Cairns, la Chine et d’autres), ne trouve pas la formule « jumelée », renfermée dans le projet de modalités, suffisamment ambitieuse. Les positions tranchées sur lesquelles campent les deux groupes sont difficiles à concilier et, dans son Rapport au CNC, le Président de la SSCsA en a appelé aux Membres pour qu’ils apportent des idées neuves permettant de modifier l’une ou l’autre des formules actuellement proposées de manière à la rendre largement acceptable.
Les Produits Spéciaux (PS) et le Mécanisme de Sauvegarde Spéciale (SSM) font face à une certaine opposition
Les PS et le SSM constituent deux nouvelles dispositions du projet de modalités pour aborder des préoccupations spécifiques aux pays en développement sur la base d’un Traitement Spécial et Différentiel. La disposition relative aux PS permettrait aux pays en développement de procéder à des réductions tarifaires très modestes sur des « produits spéciaux », pendant que le SSM leur permettrait de réagir à des vagues soudaines d’importations ou à de brusques chutes des prix de certains produits en augmentant les tarifs. Ces deux dispositions ont en général reçu le soutien d’une majorité de pays en développement, même si certains d’entre eux ont soulevé des questions sur leurs possibilités de les mettre en oeuvre et, en particulier, pour savoir s’il devrait y avoir des critères objectifs pour l’admissibilité des produits/pays. Certains pays (parmi lesquels l’Indonésie, l’Inde, la Chine et les Philippines) se sont déclarés d’avis qu’il ne devrait pas y avoir de critères et que les pays en développement devraient eux-mêmes désigner les produits entrant dans le cadre des dispositions relatives aux PS et au SSM. Un certain nombre d’autres pays en développement (membres du groupe de Cairns) de même que plusieurs pays développés ont plaidé en faveur de critères spécifiques pour éviter des effets indésirables, notamment l’entrave au commerce Sud-Sud. Une approche soutenue par certains pays de ce dernier groupe consiste à établir une distinction entre les dispositions relatives aux PS et celles relatives au SSM de manière à les rendre plus accessibles aux pays procédant à des restrictions tarifaires plus importantes qu’aux pays faisant des réductions plus modestes.
Le sort des dispositions relatives aux PS et au SSM sera inévitablement lié au type de formule qui sera finalement adopté pour les réductions tarifaires dans leur ensemble. Des pressions pourraient survenir pour un accès très limité à ces dispositions dans le cas d’une approche modeste des réductions tarifaires assortie d’une souplesse concernant la réduction minimum par ligne tarifaire. D’un autre côté, une formule ambitieuse pour les réductions tarifaires augmente la probabilité de solides dispositions en matière de PS et de SSM. Cette compensation se reflète également dans le Rapport du Président au CNC, qui déclare que « parallèlement à la formule de réduction tarifaire à convenir, les participants devraient décider s’il convient ou non de retenir la notion de produits spéciaux ».
Une session finale de la SSCsA avant la Conférence ministérielle de Cancun est prévue du 16 au 18 juillet 2003.
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Expiration de la date-limite pour la mise en place des modalités (Session Spéciale du Comité sur l’Agriculture de l’OMC, 31 mars 2003)
La date butoir du 31 mars 2003 fixée à la quatrième Conférence ministérielle de Doha pour établir les “modalités” des négociations sur l’agriculture a été franchie (voir http://www.wto.org/french/tratop_f/agric_f/negoti_mod2stdraft_f.htm). Les modalités ont pour but d’établir un cadre général prévoyant des objectifs et des formules propre à la réalisation des objectifs des négociations, ainsi que l’abord des problèmes de réglementation. Elles étaient censées établir les paramètres du résultat final des négociations sur l’agriculture, notamment sur l’ampleur des réductions tarifaires, la réduction ou la suppression des subventions, ainsi que la durée de la période de mise en oeuvre. Cette impossibilité de parvenir à un consensus sur les modalités témoigne des profondes divergences qui opposent les pays membres dans certains domaines clés, notamment en ce qui concerne le degré voulu de réduction des tarifs et des subventions (voir http://www.wto.org/ french/tratop_f/ agric_f /negoti_f.htm).
La principale différence sur la question de l’accès au marché est celle qui existe entre les Membres qui préconisent des réductions tarifaires semblables à celles obtenues au cours de l’Uruguay Round (parmi lesquels on trouve l’Union européenne, le Japon, la République de Corée, la Norvège, la Suisse, Maurice, entre autres), et ceux en faveur de réductions tarifaires plus ambitieuses (dont les pays du groupe de Cairns et les Etats-Unis, entre autres) en accord avec le projet de modalités proposé par le Président des négociations.
Les pays en développement sont à cheval entre ces deux points de vue. Ainsi, par exemple, 12 d’entre eux, membres du groupe de Cairns, sont en faveur de la formule de réduction tarifaire ambitieuse proposée dans le projet de modalités, tandis qu’un grand nombre d’autres pays (notamment, entre autres, l’Inde) soutient que l’on devrait s’en tenir uniquement à des réductions semblables à celles opérées au cours de l’UR. Ces derniers pays auraient préféré que l’on impose des réductions agressives aux pays développés qui « faussent le commerce », et que l’on ne leur en impose à eux qu’un minimum, voire pas du tout. De leur point de vue, une telle mesure corrigerait les déséquilibres de l’AsA et remettrait les compteurs à zéro. Mais cette option n’ayant pas été retenue par le projet de modalités proposé, ils ont rejeté ce projet et ont porté leur choix sur l’approche de type UR et des taux de réduction qui leur donnerait la souplesse qu’ils veulent obtenir. C’est ainsi que leur soutien à la formule de type UR les place involontairement du même côté que les pays développés les plus protectionnistes qui ne sont pas en faveur d’une importante réforme de l’agriculture.
Le projet de modalités actuel sur l’accès au marché renferme deux dispositions importantes spécifiquement conçues pour répondre aux préoccupations des pays en développement. L’une permettrait à ces pays de repérer les « produits stratégiques » (PS) se rapportant à la sécurité alimentaire, au développement rural et/ou à la garantie des moyens d’existence, qui seraient soumis à des réductions tarifaires minimum; et la seconde donnerait à ces pays un nouveau Mécanisme de Sauvegarde Spéciale (SSM) leur permettant d’imposer des taxes à l’importation supplémentaires dans certaines circonstances (par ex. pour contenir une vague soudaine d’importations). Les modalités détaillées de ces deux dispositions restent encore à définir. Ce qui a trait notamment à la définition des PS, aux conditions dont devra être assorti le recours à cette disposition, à la durée de son application et à la manière dont cela pourrait affecter le commerce Sud-Sud, sont autant de questions qui concernent les pays en développement.
Les principales différences concernant la concurrence des exportations portent sur les délais prévus pour la réduction/suppression des subventions à l’exportation et sur la question connexe de la nécessité de règles correspondantes sur d’autres formes de financement des exportations, notamment les crédits à l’exportation et l’aide alimentaire. Le projet de modalités propose en particulier la suppression des subventions à l’exportation dans un délai de dix ans ; ce qui n’est pas acceptable pour les pays fournissant de telles subventions, à moins que toutes les formes de financement des exportations soient réglementées.
Les principales différences concernant l’appui interne portent sur le degré de réduction du soutien à la production et à la distorsion commerciale (Case ambrée), de même que sur le resserrement de la définition d’appui exempté (Case verte). Certains pays développés, qui soutiennent la notion de « multifonctionnalité », souhaitent en réalité voir un élargissement de la Case verte et une progression à pas lents en matière de réductions du soutien de la Case ambrée afin de poursuivre ces fonctions non commerciales de l’agriculture. D’autres pays ne partagent pas ce point de vue. On trouve également, dans le projet de modalités, une proposition visant à réduire de moitié le niveau minimum de soutien faussant le commerce admissible (le soi-disant de minimis) pour les pays développés, et non pour les pays en développement. On trouve aussi des améliorations importantes apportées à une clause existante de l’AsA prévoyant une plus grande souplesse pour financer les agriculteurs pauvres dans les pays en développement.
Sur le plan positif, lors de la Session Spéciale du CsA qui s’est tenue le 31 mars 2003, le Président a fait savoir que tous les Membres gardaient leur engagement en faveur du mandat de Doha et que certains progrès avaient été réalisés sur un certain nombre de questions essentielles. Il a annoncé la poursuite des consultations informelles sur plusieurs questions d’ordre technique, portant notamment sur: la formule de réduction tarifaire, les Taux de contingent tarifaire (TRQ), les Produits Stratégiques (PS) pour les pays en développement, un nouveau Mécanisme de Sauvegarde Spéciale (SSM) pour ces derniers pays, l’appui intérieur, les dispositifs de commerce préférentiel, les crédits à l’exportation, l’aide alimentaire, les Entreprises commerciales d’État (STE), et les Indications géographiques (IG). Deux sessions de négociation supplémentaires sur les modalités doivent se tenir avant la 5e Conférence ministérielle, l’une les 26-27 juin et 1er juillet ; et l’autre les 16-17 juillet.
L’expiration de la date-limite fixée pour la mise en place des modalités permet à présent difficilement aux Membres de respecter l’autre date-limite fixée par la Conférence ministérielle de Doha, à savoir de soumettre au plus tard à la date de la 5e Conférence ministérielle prévue pour les 10-14 septembre 2003 à Cancun leur projet exhaustif de programmes d’engagements dans l’agriculture. Ces programmes devaient être basés sur les modalités.
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Réexamen du premier projet de modalités (Session Spéciale du Comité sur l’Agriculture de l’OMC, 24-28 février 2003)
La Session Spéciale de négociation du Comité sur l’Agriculture de l’OMC (SSCsA) du 24-27 février a réagi au texte du projet de modalités que son Président avait fait circuler dix jours auparavant.
On pourra avoir accès aux points de vue et positions des Membres et au Résumé et Rapport du Président au Comité de Négociation sur le Commerce (CNC) en consultant sur le site web de l’OMC sous la rubrique Négociations en cours {Rechercher des documents en ligne: Rapports succincts (comptes rendus) des sessions extraordinaires (c'est-à-dire négociations) du Comité de l'agriculture (Cote des documents: G/AG/NG/R* ou TN/AG/R*) et Rapports du Président au Comité des négociations commerciales ou au Conseil général (Cote des documents: G/AG/NG/R* ou TN/AG/R*)}.
À l’issue de la semaine de délibérations, le Président a fait état de peu de progrès dans la tentative de jeter un pont pour combler les larges fossés existant entre les Membres. Notant qu’il y avait toujours des divergences d’opinion importantes, il a rappelé aux Membres que les dates-limites, telles que fixées par la Conférence ministérielle de Doha, approchaient rapidement.
Comme prévu, la question la plus controversée reste l’accès au marché. La réaction aux modalités proposées en matière de réductions tarifaires a été plus forte de la part des pays connus sous le nom de groupe de la “multifonctionnalité”, dont un grand nombre a exprimé son rejet immédiat du texte, tandis que d’autres pays de ce groupe ont fait référence à des objectifs de réformes irréalistes et ont déclaré que, faute d’un équilibre solide entre les considérations commerciales et non commerciales, seuls des résultats minimes pouvaient être espérés du cycle actuel de négociations.
A l’inverse, les pays exportateurs agricoles du groupe de Cairns ont également critiqué le document provisionnel pour les raisons contraires, à savoir le manque d’ambition des réductions tarifaires ainsi que des subventions à l’exportation et de l’appui interne proposés. En ce qui concerne l’accès au marché, ces pays restent favorables à une formule suisse pour les réductions tarifaires.
La question principale qui divise également les pays en développement est liée à la recherche d’une formule de compromis en matière de réductions tarifaires. D’une part, se trouvent les pays en développement ayant une agriculture hautement commercialisée, qui sont favorables à une réforme substantielle et rapide, suivant la ligne du groupe de Cairns. D’autre part, se trouvent les pays importateurs nets de produits alimentaires, les pays ayant d’amples secteurs dont la subsistance se base sur l’agriculture et les petites économies bénéficiant de préférences tarifaires, qui sont favorables à un processus de réforme plus modéré. La position la plus ferme des pays en développement est celle du second groupe de pays qui craint la réduction de ses préférences tarifaires provoquée par les tarifs de NPF dans les pays accordant des préférences tarifaires. En conséquence, une alliance se noue entre le groupe de la “multifonctionnalité”, du Nord, et les pays bénéficiant de préférences tarifaires, du Sud, qui ne prônent que des réductions tarifaires modestes, essentiellement par le biais de la répétition de la formule du “Cycle de l’Uruguay ”.
En vue de faire avancer le processus, le Président de la Session spéciale du Comité sur l’Agriculture a identifié les domaines suivants, où il existe un besoin d’entreprendre des travaux techniques plus approfondis:
- le concept de “produits stratégiques” et de critères connexes,
- l’élaboration d’un mécanisme potentiel de sauvegarde spéciale pour les pays en développement,
- la gestion des contingents tarifaires,
- les crédits à l’exportation, et
- l’aide alimentaire.
La prochaine réunion de la Session spéciale du Comité sur l’Agriculture aura lieu du 25 au 31 mars. Bien que la date limite fixée par la Conférence ministérielle de Doha pour établir les modalités soit le 31 mars 2003, il est fort peu probable que celle-ci soit respectée.
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Exposé d’ensemble sur le réexamen des modalités (Session Spéciale du Comité sur l’Agriculture de l’OMC, 22-24 janvier 2003)
La Session spéciale de négociation du Comité de l’agriculture de l’OMC, tenue du 22 au 24 janvier 2003 a pris connaissance de l’Aperçu général distribué par le Président de la Session spéciale du Comité de l’agriculture le 18 décembre 2002. L’Aperçu général résume les principaux résultats et caractéristiques du travail réalisé par la Session spéciale du Comité de l’agriculture jusqu’au mois de décembre 2002. Il s’agit d’un rapport exhaustif où sont présentées les positions des membres de l’OMC sur plusieurs questions complexes relatives à la réforme agraire et diverses options générales pour y parvenir. L’Aperçu général constituera la base pour élaborer une première version des modalités de l’agriculture d’ici la date limite fixée à la fin du mois de mars 2003, comme le prévoit le programme adopté à la Conférence ministérielle de Doha.
On pourra avoir accès aux points de vue et positions des Membres et au Résumé et Rapport du Président au Comité de Négociation sur le Commerce (CNC) en consultant sur le site web de l’OMC sous la rubrique Négociations en cours {Rechercher des documents en ligne: Rapports succincts(comptes rendus) des sessions extraordinaires (c'est-à-dire négociations) du Comité de l'agriculture (Cote des documents: G/AG/NG/R* ou TN/AG/R*) et Rapports du Président au Comité des négociations commerciales ou au Conseil général (Cote des documents: G/AG/NG/R* ou TN/AG/R*)}. Le Président a décrit les discussions comme ayant très peu progressé dans la « construction de passerelles » entre les positions. Il a noté le besoin urgent de changer de cap et de s’engager à présent dans des négociations sérieuses, si l’on veut avoir une chance de respecter les dates-limites convenues.
Selon le programme de travail de la Session spéciale du Comité de l’agriculture, le Président préparera et distribuera une première version des modalités qui sera soumise à la réunion de la Session spéciale du Comité de l’agriculture du 24 au 28 février 2003 ; une seconde version sera distribuée avant la réunion du 25 au 31 mars, qui, conformément au programme, doit se prononcer sur l’établissement des modalités.
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Situation des négociations de l’OMC sur l’agriculture (Session spéciale du Comité de l’agriculture de l’OMC, juin et septembre 2002)
Conformément au programme de travail établi par la Session spéciale du Comité de l’agriculture en mars 2002, plusieurs réunions de négociations sur les modalités ont eu lieu dans le cadre de la Session spéciale du Comité de l’agriculture, relatives aux trois principaux éléments de l’Accord sur l’agriculture (AsA). Des débats concernant la concurrence en matière d’exportation ont eu lieu en juin et sur l’accès au marché et le soutien interne en septembre.
Plusieurs propositions concrètes ont été avancées qui permettent de distinguer, d’une façon générale, plusieurs groupes de pays ayant des vues similaires sur l’ampleur du processus et les modalités spécifiques prônées sur certaines questions individuelles. A cet égard, on peut cependant observer que la dynamique des négociations sur l’agriculture a évolué depuis la Réunion ministérielle de Doha. Les négociations sur l’agriculture font maintenant partie de l’engagement unique (single undertaking), qui touchera à sa fin le 1er janvier 2005. A la lumière de ce contexte plus vaste, les intérêts et positions des pays membres sur l’agriculture tiennent inévitablement compte de leurs intérêts dans d’autres secteurs qui font également l’objet de négociations.
Les principaux participants et leurs positions générales
Quatre principaux groupes de pays peuvent être identifiés dans les négociations sur l’agriculture : le Groupe de Cairns (exportateurs nets de produits agricoles), les Etats-Unis, les pays "défenseurs des considérations non commerciales" (Union européenne, Japon, Corée, Suisse, Norvège, etc.), et les pays en développement (comprenant certains sous-groupes).
Le Groupe de Cairns (comprenant des pays développés et en développement) est le plus radical dans sa position sur la libéralisation approfondie et rapide de l’agriculture et soutient une réforme de fond dans tous les domaines, y compris les subventions à l’exportation, les tarifs douaniers et le soutien interne qui ont un effet de distorsion sur la production. Selon l’avis du Groupe de Cairns, les considérations non commerciales devraient être abordées par le biais de mesures ne faussant pas les échanges et le traitement spécial et différencié devrait être limité et ciblé.
La position des Etats-Unis est semblable à celle du Groupe de Cairns en ce qui concerne le degré de réforme stipulé sur les réductions tarifaires et la réduction des subventions à l’exportation. Ils souhaitent également ouvrir le commerce aux produits génétiquement modifiés. Cependant, les Etats-Unis sont moins conciliants en ce qui concerne d’autres formes de concurrence en matière d’exportation (crédits à l’exportation et aide alimentaire) de même que sur le soutien interne. Les Etats-Unis soutiennent largement leur secteur agricole interne et ne souhaitent normaliser que le soutien comme source de distorsion de la production et des échanges et aucune autre forme de soutien interne. Les propositions des Etats-Unis et du Groupe de Cairns sont également ambitieuses en ce qui concerne l’échéancier et les délais dans lesquels les réformes doivent être accomplies. Les Etats-Unis ont aussi une position proche de celle du Groupe de Cairns quant aux considérations non commerciales et au traitement spécial et différencié.
D’une manière générale, les pays "défenseurs des considérations non commerciales" accordent une grande importance aux considérations non commerciales telles que la protection de l’environnement, le bien-être animal, la préservation des communautés rurales et du paysage agricole, l’innocuité des aliments, les indications géographiques, l’étiquetage des produits génétiquement modifiés, etc. Ce groupe de pays a une position quelque peu défensive dans les négociations et appuie une réforme progressive et échelonnée, tenant compte des circonstances spécifiques de chaque pays et de la contribution unique de l’agriculture à la société dans son ensemble. Globalement, leur intérêt réside dans le maintien du niveau de protection et de soutien de leurs secteurs agricoles. Par conséquent, ils souhaitent la poursuite de l’approche adoptée durant le Cycle d’Uruguay qui conduirait à une réforme progressive. En ce qui concerne le traitement spécial et différencié, ils soutiennent l’amélioration de l’accès au marché pour les pays en développement et également la flexibilité dans la poursuite du développement rural et de la sécurité alimentaire.
Les pays en développement constituent un groupe relativement hétérogène qui présente, par conséquent, des positions divergentes au sein des négociations. En premier lieu, se trouvent les exportateurs agricoles nets, dont certains se sont ralliés au Groupe de Cairns ; ensuite, les importateurs nets de produits vivriers concernés par les conséquences du processus de réforme sur le coût des importations alimentaires, ainsi que sur la possibilité d’atténuer la dépendance vis-à-vis du marché mondial moyennant un accroissement de la production intérieure de produits de base (certains ont une grande capacité oisive en ce sens) ; puis, les grandes économies agraires largement auto-suffisantes, concernées par le maintien des moyens de subsistance des communautés rurales et la sauvegarde de la sécurité alimentaire (dont certaines ont proposé la création d’une “boîte de développement” afin d’atteindre ces objectifs) ; et enfin, parmi les pays en développement se trouvent les petites économies agricoles dépendant de quelques produits agricoles pour l’emploi et les recettes d’exportation, concernées par la diminution des préférences découlant de la libéralisation des échanges.
Un aspect partagé par les pays en développement est leur intérêt à aborder les inégalités de l’AsA existant et à assurer un meilleur accès au marché pour leurs produits agricoles, en particulier les produits transformés à haute valeur ajoutée dont l’accès est actuellement restreint, entre autres, par la progressivité tarifaire. En outre, à la lumière de leurs ressources limitées pour appuyer les agriculteurs internes, ces pays souhaitent voir une réduction considérable des fortes subventions octroyées dans les pays développés et, en attendant que celle-ci se produise, adoptent une position défensive quant à ouvrir leurs propres marchés.
Principales approches en matière de concurrence en matière d’exportation
Subventions aux exportations. Plusieurs approches ont été proposées : élimination des subventions sur trois ou quatre ans, en comprenant ou en excluant une réduction immédiate de 50% ; réductions des subventions, limitées par des règles plus strictes en matière d’aide alimentaire et de crédits à l’exportation ; et réductions combinées à une modulation produit par produit permettant de modérer les réductions pour certains produits en échange de réductions plus importantes dans d’autres, de même que des engagements supplémentaires sur les subventions maximums par unité. De nombreux pays en développement appuient l’élimination et la réduction immédiate, mais certains autres souhaitent également des exemptions sur la base du traitement spécial et différencié conformément aux dispositions de l’Article 27 et de l’Annexe 7 de l’Accord sur les subventions.
Crédit à l’exportation, assurance, etc. Ici, l’objectif est de normaliser l’élément subvention des crédits à l’exportation et d’autres programmes similaires, qui sont perçus comme d’autres formes de contournement des engagements de concurrence en matière d’exportation. Les approches qui en découlent tombent dans deux catégories : la première consiste à calculer l’élément de subvention du crédit, de l’assurance et des garanties et d’approuver les engagements de réduction pour de telles subventions (par exemple, en les traitant de la même façon que les subsides à l’exportation), et la deuxième, est d’adopter un ensemble de règles pour de telles transactions, par exemple en ce qui concerne la durée du crédit, les données de référence en matière de taux d’intérêts, de primes d’assurances appropriées, etc.
Aide alimentaire. Une distinction a été faite entre l’aide alimentaire fournie en réponse aux appels d’organisations internationales (telles que la FAO et le PAM) qui ne devrait pas être remise en question, et l’aide alimentaire bilatérale qui devrait être soumise à des règles plus strictes ainsi qu’à une signalisation et une analyse plus approfondie en ce qui concerne les conséquences éventuelles d’un déplacement du marché.
Entreprises commerciales d’Etat (ECE). Ici, la préoccupation concerne les éventuelles subventions associées aux activités d’exportation des ECE. La position dominante est que les actions spécifiques de ces entreprises détermineraient si elles subventionnent les exportations et non pas seulement leur simple existence.
Restrictions à l’exportation et taxes. Alors que certains pays soutiennent qu’il n’existe pas de mandat pour débattre des restrictions à l’exportation et des taxes, d’autres se déclarent en faveur du contraire en faisant un parallèle avec les règles relatives aux restrictions à l’importation. Une proposition spécifique suggère de transformer toutes les restrictions quantitatives imposées aux exportations en taxes à l’importation et que ces dernières soient consolidées et réduites, comme dans le cas du processus de tarification des restrictions à l’importation.
Principales approches relatives à l’accès au marché
Tarifs. Une approche est basée sur une formule d’harmonisation (“formule suisse” ou similaire), qui produirait des réductions nettement plus fortes sur les tarifs les plus élevés et moins de réductions sur les tarifs les plus faibles. La formule suisse a des variantes comprenant des valeurs égales/différentes des paramètres concernés, des échéanciers pour la mise en œuvre et des plafonds tarifaires après la période de mise en œuvre. Une seconde approche est basée sur la formule déjà éprouvée du Cycle d’Uruguay avec des paramètres similaires à ou différents de ceux utilisés dans le cadre du Cycle d’Uruguay, bien qu’aucune proposition spécifique n’ait encore été faite à ce sujet. Une troisième approche suggère une formule suisse pour les pays développés et l’approche du Cycle d’Uruguay pour les pays en développement.
Certains pays en développement souhaitent exempter des disciplines générales les produits sensibles pour des raisons de sécurité alimentaire/moyens de subsistance. Cela peut être accompli par une approche de “liste positive” dans laquelle une liste limitée de produits serait soumise à des règles dont seraient exemptés tous les autres produits; une approche moins protectionniste est celle basée sur une “liste négative”, où seule une liste limitée de produits est exclue des règles. Pour certains pays en développement, il s’agit également de prendre en compte les réductions tarifaires unilatérales préalables au Cycle d’Uruguay tandis que d’autres pays sont préoccupés par la diminution des préférences tarifaires découlant des réductions tarifaires par les pays accordant des préférences.
Contingent tarifaire (CT). Une question de premier ordre sur les CT concerne la méthode d’administration utilisée pour les mettre en œuvre. A cet égard, la préférence va aux approches favorisant les échanges de manière pratique, prévisible et transparente; la pleine utilisation des contingents ou, dans le cas des licences d’importation non utilisées, la possibilité d’avoir recours à la réaffectation ; l’élimination graduelle des allocations accordées à des pays spécifiques ; et les importations des pays non-membres de l’OMC ne devraient pas être décomptées du CT. En ce qui concerne l’amélioration des CT, il est suggéré d’accroître les volumes des CT et de réduire les tarifs dans les limites du contingent. Certains pays considèrent les CT comme une mesure temporaire ayant pour objectif ultime un régime d’importation uniquement tarifaire.
Sauvegarde spéciale (SGS). Une approche suggère l’élimination totale de la SGS. Une seconde approche appelle au maintien de la SGS actuelle et à son extension à tous les pays, avec l’incorporation d’une nouvelle disposition pour les produits périssables et saisonniers. Une troisième approche appelle à l’élimination de la SGS pour les pays développés et à la création d’un nouveau mécanisme pour les pays en développement. Enfin, une quatrième approche propose l’application de mesures compensatoires dans le cas des importations subventionnées, sans preuve de préjudice, avec les droits supplémentaires équivalents aux subventions accordées.
D’autres questions liées à l’accès au marché sont la sécurité alimentaire, l’étiquetage et les indications géographiques. Dans tous ces domaines, certains insistent sur l’importance et le besoin de les aborder dans les négociations sur l’agriculture et d’autres affirment que ces questions n’entrent pas dans le cadre de ces négociations, par exemple la sécurité alimentaire qui relève des SPS, l’étiquetage des aliments qui relève des OTC, et les indicateurs géographiques qui relèvent des ADPIC.
Principales approches relatives au soutien interne
Boîte verte. Il existe deux positions principales et opposées en ce qui concerne la boîte verte. D’une part, certains pays considèrent que les mesures de la boîte verte n’ont aucun effet de distorsion sur la production et les échanges et souhaitent voir la boîte verte s’étendre et inclure d’autres mesures qui leur apporteraient une plus grande flexibilité pour affronter leurs préoccupations non liées aux échanges. D’autres pays soutiennent que certaines mesures de la boîte verte ne respectent pas le critère de “ l’effet de distorsion nul ou minimal ” et souhaitent revoir les conditions qui déterminent l’inclusion des mesures dans la boîte verte. Selon la perspective de ces pays, certaines mesures de soutien des revenus réduisent les coûts des agriculteurs, limitent les risques et maintiennent les agriculteurs dans l’activité agricole. Outre la limitation de leur couverture, certains pays souhaitent également voir un plafond général de versements dans le cadre de la boîte verte.
Boîte bleue. Trois approches ont été suggérées à cet égard : tout d’abord, sa suppression pure et simple, en tant que mesure considérée comme temporaire dans le cadre du Cycle d’Uruguay ; puis, son inclusion dans la boîte ambre, accompagnée d’engagements de réduction ; et enfin, son maintien. Ceux qui prônent le maintien de la boîte bleue affirment que celle-ci a des effets de distorsion limités et qu’il faut permettre à la réforme de se produire dans le contexte spécifique.
Boîte ambre. Une question clé opposant certains pays est si la boîte ambre devrait être éliminée ou réduite. Plusieurs pays développés et en développement sont en faveur de l’élimination des subventions de la boîte ambre et le retour au niveau de minimis (5% de la production agricole pour les pays développés et 10% pour les pays en développement) de toutes les subventions. Cependant, cette position est fortement rejetée par d’autres pays qui soutiennent que l’élimination de la boîte ambre va au-delà du mandat de Doha qui prévoyait uniquement une réduction substantielle des subventions ayant des effets de distorsion sur les échanges. Une autre question consiste à déterminer si les engagements de réduction devraient se poursuivre sur une base globale comme pour le Cycle d’Uruguay ou de façon ventilée (spécifique à chaque produit).
Disposition du traitement spécial et différencié (Article 6.2 de l’AsA). La majorité est en faveur du maintien de cette disposition. Certains pays en développement souhaitent son extension afin de pouvoir accroître la production de produits de base pour la consommation interne et protéger les moyens de subsistance des petits agriculteurs. Au-delà de l’Article 6.2, l’intention de la « Boîte de développement » est d’assurer un certain nombre de dispositions qui ne s’appliqueraient qu’aux pays en développement, , telles que l’exemption aux engagements relatifs aux produits vivriers de base et aux cultures de sécurité alimentaire (moyennant une approche basée sur une liste « positive » ou « négative », la possibilité de négocier des tarifs plus élevés et de permettre aux pays en développement d’appliquer des mesures simples de sauvegarde pour protéger ces cultures, l’interdiction de « dumping »des produits agricoles de la part des pays développés, etc. S’il est généralement admis que les pays en développement devraient pouvoir faire l’objet de certaines dispositions leur permettant de protéger leurs intérêts en termes de développement et de sécurité alimentaire, tous ne sont pas d’accord avec l’idée d’appliquer des normes différentes aux pays développés et en développement et signalent le risque d’adopter des mesures qui favoriseraient une plus grande distorsion des échanges commerciaux.
Dans l’ensemble, il semble qu’une profonde divergence de vues continue de diviser les pays. Du point de vue positif, il existe une plus grande clarté dans les positions des différents pays sur des questions spécifiques, ce qui a contribué à faire prendre conscience aux autres des circonstances particulières qu’ils affrontent. L’aspect négatif est toutefois que le paysage semble s’être polarisé à propos de certaines questions spécifiques, par rapport à la situation existant au début des négociations sur l’agriculture il y a environ trois ans. Certaines positions sont maintenant plus radicalisées, ce qui impliquerait un effort de la part de tous les pays concernés pour trouver un terrain d’entente. Il est devenu évident qu’à moins que des progrès considérables ne soient réalisés durant la prochaine réunion en novembre, dans le sens d’une plus grande spécificité des paramètres associés aux différentes propositions généralement formulées, la possibilité d’approuver des modalités d’ici mars 2003 semble peu réaliste. Une approche plus volontariste s’impose également sur certaines questions d’intérêt pour les pays en développement et en particulier sur la façon d’incorporer les dispositions du traitement spécial et différencié en tant que partie intégrante de l’ensemble des éléments des négociations, tel qu’il a été convenu lors de la Réunion ministérielle de Doha.
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Le Comité de l'agriculture de l'OMC établit un programme de travail sur les «modalités» (Session extraordinaire, Comité de l’agriculture de l’OMC, 26 mars 2002)
Lors de sa session extraordinaire du 26 mars 2002, le Comité de l'agriculture de l'OMC est convenu d'un programme de travail pour définir, d'ici le 31 mars 2003, les principes de négociation fondamentaux (modalités) en matière d'agriculture qui guideront les étapes ultérieures des négociations. Ce programme revêt une grande importance dans la mesure où il va modeler les conclusions des négociations. Les modalités devraient fixer des cibles en vue d'atteindre les objectifs énoncés dans la Déclaration ministérielle de Doha, à savoir : « des améliorations substantielles de l'accès aux marchés ; des réductions de toutes les formes de subventions à l'exportation, en vue de leur retrait progressif ; et des réductions substantielles du soutien interne ayant des effets de distorsion sur les échanges ».
Les modalités seront utilisées par les Membres pour élaborer leurs « projets d'engagements globaux » qui, conformément au calendrier convenu à Doha, devraient être prêts pour la Cinquième conférence ministérielle de l'OMC, qui se tiendra au Mexique (courant 2003) ; les négociations afférentes à ces engagements devraient être achevées pour le 1er janvier 2005 en tant que partie de l'engagement unique.
Les modalités, qui restent à convenir, s'articuleront autour des trois piliers de l'Accord sur l'agriculture (AsA) : les subventions à l'exportation et leurs restrictions ; l'accès aux marchés et ; le soutien interne. Trois réunions (une fixée en juin et deux en septembre) aborderont ces questions, dans cet ordre et respectivement. Ces modalités ne répondent pas tout à fait aux souhaits exprimés par nombre de pays en développement, en termes de chronologie des sujets abordés, d'une part, et de non-traitement d'autres questions d'ordre « horizontal », d'autre part. En ce qui concerne la chronologie, beaucoup de pays en développement auraient préféré débattre du soutien interne en premier lieu, attendu ses incidences sur les questions d'accès aux marchés. Plus particulièrement, ils attendent de certains pays développés utilisant fortement le système de subventions qu'ils réduisent leurs engagements de soutien interne, avant de signifier une quelconque volonté d'ouvrir davantage leurs marchés. L'occasion de faire pression en faveur d'une telle réforme reste cependant envisageable dans la mesure où les modalités ne traiteront pas des engagements spécifiques des Membres individuels de l'OMC, même s'il se peut que certaines lignes directrices cherchent à fixer des objectifs et déterminer les méthodes à utiliser pour mettre en route les réformes.
En ce qui concerne les questions horizontales, le traitement spécial et différentié (S&D) et la catégorie de développement ou « Development Box », font partie des sujets que quelques pays en développement auraient aimé voir faire l'objet de négociations séparées. Cependant, comme convenu lors de la Déclaration ministérielle de Doha, le S&D ferait partie intégrante des négociations et devraient être présent dans les trois piliers. De même, des négociations séparées sur des considérations autres que d'ordre commercial - que certains pays développés appelaient de leurs vœux - ne sont pas prévues. Ce volet devrait également être pris en compte dans les négociations, conformément au texte de Doha. D'une manière globale, il semble qu'il soit plus rassurant sur tous les points de poursuivre le processus de réforme en maintenant la structure de base de l'AsA.
La préparation du document sur les modalités devrait être entamée suite à la réunion de suivi fixée pour novembre, et après que le Président a établi une note synoptique (pour le 18 décembre 2002) ; cette note servira de base à un document récapitulatif global établi en janvier 2003 et permettra la rédaction du premier projet sur les modalités qui sera examiné lors de la réunion de février ; un deuxième projet sera préparé par la suite pour être considéré à la réunion finale de mars.
Le programme de travail détaillé en vue d'établir le document sur les modalités se présente comme suit :
2002
- Réunion de juin : subventions à l'exportation et leurs restrictions (informelle 17 - 19 juin, formelle, le 20 juin).
- Réunion de début septembre : accès aux marchés (informelle 2 - 3 septembre, formelle, le 4 septembre).
- Réunion de fin septembre : soutien interne (informelle 23 - 25 septembre, formelle, le 27 septembre).
- Réunion de novembre : suivi (informelle 18 - 20 novembre, formelle, le 22 novembre).
- Réunion du 18 décembre : note récapitulative établie par le Président.
2003
- Réunion de janvier : examen global sur la base de la note récapitulative (informelle et formelle, 22 - 24 janvier).
- Première rédaction : premier projet de document sur les modalités.
- Réunion de février : commentaires sur la première rédaction (informelle et formelle, 24 - 28 février).
- Nouvelle rédaction : deuxième projet de documentsur les modalités.
- Réunion de mars : examen du texte final (informelle et formelle 25 - 31 mars).
- Le 31 mars : date limite.
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