Development Law - Issue #1 of 2020
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El derecho como herramienta para reducir la pérdida y el desperdicio de alimentos: la experiencia en América Latina La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible consta de 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y 169 metas, entre los cuales el ODS 12 se refiere a “Producción y Consumo Responsable” y, en particular, su meta 12.3 aspira a reducir a la mitad las pérdidas y desperdicios de alimentos en todas las fases de la cadena productiva, de aquí al 2030 1. Por lo tanto, esta meta integra la triple dimensión que inspira la Agenda 2030, pues su cumplimiento tendría un impacto a nivel económico, social y ambiental.
En efecto, según el último informe de la FAO sobre “El estado de la alimentación y la agricultura 2019” , reducir las pérdidas y desperdicios de alimentos también tiene un impacto sobre la consecución de los objetivos de desarrollo sostenible relacionados con la seguridad alimentaria y nutricional y con la sostenibilidad ambiental, en particular, aliviando la presión sobre los recursos naturales y disminuyendo las emisiones de gases de efecto invernadero.. Se estima que el sector de la alimentación representa alrededor del 30% del consumo total de energía del mundo y un 22% del total de las emisiones de gases de efecto invernadero . Según las últimas cifras de la FAO, a nivel mundial se pierden alrededor del 14% de los alimentos producidos, desde la etapa posterior a la cosecha, hasta la etapa minorista (sin incluirla). Las cifras son generalmente mayores en relación con frutas y verduras que respecto de cereales y legumbres . Sin embargo, son las raíces, tubérculos y cultivos oleaginosos el grupo de alimentos que registra mayores pérdidas, por encima del 25%. En cuanto a los desechos por parte de los minoristas y los consumidores, se están preparando las estimaciones precisas porque se reconoce la necesidad de contar con información más cuidadosa y precisa sobre la materia para proponer estrategias de reducción específicas y efectivas. Por estas razones, y como se recoge en otro artículo de esta revista (“Reducing Food Loss and Waste with Legislation”, by Teemu Viinikainen), la FAO ha venido impulsando en los últimos años una fuerte línea de trabajo para prevenir y reducir la pérdida y el desperdicio de alimentos, mediante la promoción de sistemas alimentarios sostenibles y el cambio de hábitos alimentarios. Entre los distintos mecanismos y herramientas utilizadas para lograr este objetivo, el Derecho ha mostrado ser una herramienta eficaz para avanzar en la consecución de la meta 12.3 de la Agenda 2030. En efecto, la FAO, en conjunto con los Frentes Parlamentarios contra el Hambre de América Latina y el Caribe, trabaja para apoyar a los países en la adopción, reglamentación e implementación de normativa para reducir y prevenir las pérdidas y desperdicios de alimentos, en coordinación con las instituciones nacionales responsables de esta materia. En la actualidad, siete países de la región cuentan con leyes específicas en pérdidas y desperdicios de alimentos: Argentina, Brasil, Colombia, El Salvador, México, Panamá y Perú. Además, existen alrededor de 54 proyectos de ley en curso que se refieren a diferentes aspectos de la cadena productiva, de distribución y de consumo donde se producen las pérdidas y desperdicios. Dentro de las leyes aprobadas en 2019, destacan la Ley de la Política contra la Pérdida y el Desperdicio de Alimentos (No. 1990) de Colombia y la Ley No. 30988 que promueve la reducción y prevención de las pérdidas y desperdicios de alimentos en Perú. En general, estas leyes determinan qué entidad, ya sea ministerio o mesa interinstitucional, será responsable de implementar ciertas acciones estratégicas para la prevención y reducción de las pérdidas y desperdicio de alimentos. De esta manera, se sientan las bases institucionales para comenzar a articular un sistema intersectorial a nivel nacional encargado de impulsar acciones en esta materia que necesita de la acción coordinada de distintos actores, tanto públicos como privados, para implementar estrategias que aborden de forma comprehensiva el problema de las pérdidas y desperdicios de alimentos. Además de las medidas relativas a la institucionalidad, las leyes aprobadas en la región recogen disposiciones que se pueden clasificar en tres grandes categorías. En primer lugar, están las medidas dirigidas a los comerciantes, que, normalmente, incluyen disposiciones relativas a la donación, tanto obligatoria como voluntaria de alimentos, así como a las exenciones fiscales asociadas a la donación y las normas sobre etiquetado, entre otras. En segundo lugar, se identifican medidas dirigidas a reforzar aspectos técnicos de los procesos de producción y distribución, como son las que se refieren a la infraestructura de almacenamiento y transporte de alimentos o a la innovación tecnológica. Por último, también son frecuentes las normas destinadas a desarrollar la noción de “proximidad” en los alimentos, como las que se refieren, por ejemplo, a la instauración de bancos de alimentos. Por otra parte, cabe señalar que Argentina cuenta, desde 2018, con una ley que crea un “Plan Nacional de Reducción de Pérdidas y Desperdicio de Alimentos” (Ley Nº 27.454), y que recientemente instituyó el día 29 de septiembre de cada año como el día preferencial para promocionar la Concientización sobre la Pérdida y el Desperdicio de Alimentos2 en el país. En esa línea, el Gobierno de Argentina propuso a la Conferencia de la FAO el establecimiento del Día Internacional de Concienciación sobre la Pérdida y el Desperdicio de Alimentos, cada 29 de septiembre. Esta propuesta fue aprobada durante el 41º Período de Sesiones (Roma, 22- 29 junio 2019) y se espera que pueda ser considerada por la Asamblea General de Naciones Unidas en su próximo periodo de sesiones.
En conclusión, se evidencia una clara tendencia en la región de legislar y usar el derecho como una herramienta efectiva para prevenir y reducir las pérdidas y desperdicios de alimentos. No obstante, es importante notar que se observa una mayor inclinación en la región por enfocarse en la fase final de la cadena y regular la donación de alimentos. Por su parte, las iniciativas normativas que se refieren a transformaciones en los sistemas alimentarios para que sean más sostenibles y mejorar la eficiencia en el uso de los recursos naturales mediante la prevención y reducción de las pérdidas de alimentos, todavía son escasas y habrán de ser priorizadas en el futuro para dar una solución integral a este problema y avanzar en la consecución de la meta 12.3 de la Agenda 2030.
1. El tenor literal de la meta es el siguiente: “12.3 De aquí a 2030, reducir a la mitad el desperdicio de alimentos per cápita mundial en la venta al por menor y a nivel de los consumidores y reducir las pérdidas de alimentos en las cadenas de producción y suministro, incluidas las pérdidas posteriores a la cosecha”. Food for Thought on Food Fraud “If a wine-seller does not take grain for the price of a drink but takes money by the large weight, or if she makes the measure of drink smaller than the measure of grain, they shall call the wine-seller to account and throw her into the water.” – Code of Hammurabi, Law #108. Fraudsters can add chlorophyll or other additives to vegetable oil and sell the product as extra virgin olive oil. They can sell horse meat as beef, water down milk, place pictures of blueberries on a side of a box of tea lacking even trace amounts of the berry, or fill real bottles of well-known vodka brands with their own moonshine and sell these as the real product. While these acts may be commonly referred to as food fraud, a lawyer would have to pin these acts to a violation of food safety or quality law, a law on food or product labelling or information, or an intellectual property law, and deal with these acts as offences of adulteration, substitution, dilution, mislabeling, and/or counterfeiting. This is because, so far, food fraud as such is not defined or established as an offence or violation in the vast majority of national legal frameworks. This blind spot could result in missed opportunities to draw attention to, and take concerted prevention and enforcement action against, these deceitful acts that ultimately destroy consumer confidence. Without properly understanding the true nature of food fraud - acts which serve only to enrich fraudsters - countries, consumers and legitimate producers will continue to be taken advantage of. This lack of clarity also makes it difficult to counter fraudulent practices in food supply chains. While food systems are safer than they have been, consumer trust in them is being threatened, at least in the European Union.
Due to the interconnected nature of global food value chains, combatting food fraud requires national and international planning, coordination and cooperation. Establishing a common understanding of what exactly we mean by “food fraud” is crucial to the fight against it. There is no commonly accepted definition, nor have the vast majority of countries adopted a statutory definition of food fraud. Nevertheless, from a variety of international instruments3 and non-statutory definitions adopted by national authorities4 it is possible to identify three explicit elements of food fraud: intention, deception and undue advantage; and one implicit element: violation of law. Intention separates food fraud from mistakes and errors. Deception may be achieved through many means, such as using labels, advertisements or insinuation to mislead a buyer, customer or consumer as to the integrity or value of the food product. The requirement of undue advantage, which most often takes the form of economic gain, differentiates food fraud from offences aimed at causing injury. Of course, if injury or death is caused, this could be an aggravating factor or circumstance and should attract a penalty that is commensurate with or reflects the level of injury. The fourth implicit element is the violation of existing law. An act that satisfies the first three elements and which could be classified as food fraud would most likely already be prohibited in the existing regulatory framework, usually in food safety and quality legislation, consumer protection legislation or in criminal laws or codes. Nevertheless, focus on the constitutive elements could lead to domestic statutory definitions of food fraud and/or acknowledgement that food fraud is a serious offence. Establishing the offence nationally in an appropriate law enforcement context, whether criminal, administrative or other, would then be more likely to result in a commensurate level or type of penalty or punishment, reflecting the harm these acts do to countries, consumers, retailers and legitimate producers. Due to the interconnected nature of global food value chains, to be effective, national measures should be informed by a conscious, well-publicized, global effort to develop a common understanding of the elements of food fraud.
3. Codex Alimentarius Commission, Discussion Paper on Food Integrity and Food Authenticity, CX/FICS 18/24/7, August 2018; BRC Global Standards. 2018. Global Standard Food Safety. Issue 8; International Featured Standards. 2018. IFS Standards Product Fraud – Guidelines for Implementation; Global Food Safety Initiative. 2018. Tackling Food Fraud Through Food Safety Management Systems.
Les mécanismes d’incitations financières en faveur de la transition agro-écologique Avec la contribution des agriculteurs familiaux, comprenant les petits exploitants agricoles, et de par son approche unique répondant aux besoins des générations présentes sans pour autant laisser pour compte les générations futures, l’agroécologie peut contribuer à accélérer la réalisation des Objectifs de Développement Durable (ODD). Selon Stephen Gliessman, Professeur Emérite d’agroécologie au sein de l’Université de Californie, l‘agroécologie a pour objectif la transformation des systèmes alimentaires vers la durabilité, de façon à maintenir un équilibre entre la rationalité écologique, la viabilité économique et la justice sociale. Cette transformation implique des changements couvrants tous les éléments de la chaîne alimentaire, de la fourche à la fourchette, rendant ainsi complexe le processus de transition. La FAO a défini cinq niveaux de transition vers un système alimentaire durable, dont les trois premiers sont à l’échelle de l’exploitation. Il s’agit de 1) limiter l’utilisation et la consommation d’intrants coûteux, difficiles à se procurer ou nocifs pour l’environnement, 2) remplacer les intrants et pratiques conventionnels/industriels, en leur substituant des pratiques alternatives et ensuite 3) revoir tout le concept de l’agroécosystème de telle sorte qu’il fonctionne sur la base d’un jeu de processus écologiques différent.
Les mesures préconisées au premier et surtout au deuxième niveau de transition sont proches de celles suivies pour l’agriculture biologique. L’agriculture biologique est un système de production qui maintient et améliore la santé des sols, des écosystèmes et des personnes. Elle s'appuie sur des processus écologiques, la biodiversité et des cycles adaptés aux conditions locales, plutôt que sur l'utilisation d’intrants ayant des effets adverses. Les premières étapes de la transition agro-écologique font alors face aux mêmes obstacles que ceux rencontrés dans la conversion vers l’agriculture biologique, tels que la baisse de rendements lors de la période de conversion ainsi que l’incertitude et le risque générés par le passage vers des pratiques agricoles nouvelles et innovantes. Dès lors, des mesures d’accompagnement s’avèrent indispensables pour favoriser le changement vers un système alimentaire résilient et durable. Dans le domaine de l’agriculture biologique, plusieurs Etats ont mis en place des mécanismes incitant les producteurs à la conversion. Ces mêmes mécanismes pourront également inspirer les gouvernements dans l’exécution de leurs politiques d’agriculture durable respectives, y compris les contributions prévues déterminées au niveau national dont la plupart, notamment celles des pays africains font référence à l’agroécologie comme un des piliers de l’intensification et la diversification de la production agricole. Pour encourager la prise de risques et instaurer la confiance, un nombre croissant de gouvernements utilisent des incitations financières pour soutenir la conversion vers l’agriculture biologique. Ces incitations financières prennent la forme de paiements directs aux agriculteurs, ou plus indirectement à travers des aides en faveur de la recherche, de l’accès aux marchés, etc. En général, les gouvernements offrent des subventions ou accordent des mesures fiscales soit pour favoriser l’abandon de l’agriculture inspirée par la révolution verte, soit pour assurer que les exploitations déjà converties puissent maintenir leur statut. Au-delà des incitations financières, les gouvernements mettent également en place des programmes visant l’expansion des exploitations d’agriculture biologique à travers des programmes éducatifs ainsi que d’autres formes de développement institutionnel et infrastructurel. Beaucoup de pays industrialisés ont mis en place ces programmes de subvention. Bon nombre de pays en voie de développement se sont également lancés dans cette voie. En Inde, plusieurs milliers d’hectares de terres ont été convertis pour l’agriculture biologique. Le Département indien de l’Agriculture a lancé le projet national sur l’agriculture biologique, lequel contribue au capital d’investissement des entreprises actives dans la production d’engrais organique et d’engrais biologique. L’objectif du programme a été de promouvoir la transition vers l’agriculture biologique en se focalisant sur les intrants afin d’améliorer la productivité agricole et de maintenir l’intégrité du sol, tout en respectant l’environnement. Dans le cadre de ce programme, les institutions non-gouvernementales, les municipalités et les acteurs du secteur privé engagés dans la production d’engrais biologique sont éligibles à ces subventions. L’Inde a aussi mis en place des programmes visant à promouvoir les moyens de lutte biologique contre les nuisibles. Les agriculteurs qui adoptent des pratiques agricoles biologiques peuvent être soutenus jusqu’à hauteur de 50% de leurs coûts de production. En Tunisie, le gouvernement soutient de manière active la croissance de l’agriculture biologique, sous la forme de subventions et de réductions fiscales. Le gouvernement accorde une exemption fiscale à l’achat de matériels utilisés dans la production biologique. En outre, le gouvernement accorde une exonération des taxes sur les revenus durant les dix premières années de l’opération, et une réduction de 10% pendant les années suivantes. Ces mesures ont permis une augmentation notable des investissements dans le domaine de l’agriculture biologique dans le pays. L’utilisation des subventions dans le domaine agricole n’est pas nouvelle. Les gouvernements des pays en voie de développement ont accordé des aides financières favorisant l’achat et l’utilisation d’intrants chimiques et de machinerie lourde et ce, au bénéfice des grands producteurs. Les politiques publiques et les législations jouent un rôle central pour que ces montants puissent être utilisés autrement. Au-delà du financement, elles doivent également offrir des approches innovantes et flexibles pour caractériser l’agroécologie, favoriser les démarches collectives et créer un cadre de gouvernance responsable et inclusive, à tous les stades de la chaîne alimentaire, qui puisse diriger les producteurs et à terme les consommateurs vers une agriculture et un système alimentaire écologiques, socialement et économiquement viables.
Reducing Food Loss and Waste with Legislation
Globally, around 14 percent of food produced is lost from the post-harvest stage up to, but excluding, the retail stage. Accurate estimates of waste by retailers are consumers are being prepared.5 The negative impacts of this are well-documented in numerous FAO publications and include the undermining of food and nutrition security, substantial economic losses throughout the food chain, adverse effects on gender relations, wasteful use of agricultural land and freshwater as well as significant contributions to anthropogenic greenhouse gas emissions.6 Food loss and waste (FLW) is therefore one of the major obstacles to a sustainable future. It is recognized as such in SDG Target 12.3. which requires the world to “[by] 2030, halve per capita global food waste at the retail and consumer levels and reduce food losses along production and supply chains, including post-harvest losses.” Ambitious targets require equally ambitious measures, which by necessity will include legislation, one of the primary ways to ensure sustained and sustainable change, providing a stable and enforceable framework to pursue a less wasteful path. To understand how legislation can help in stemming the flow of FLW, we need to first fall back to the word that all lawyers want to hear: definition. While there is no universally accepted definition for FLW, FAO has defined it as referring to “a decrease, at all stages of the food chain from harvest to consumption in mass, of food that was originally intended for human consumption, regardless of the cause”.7 Within this broad definition, food loss and food waste enjoy their own individual definitions. Food loss refers to “any food that is lost in the supply chain between the producer and the market”, while food waste refers to “the discarding or alternative (non-food) use of food that is safe and nutritious for human consumption”. 8
Some studies identify several hundred individual causes of FLW.9 These streams run through all the stages of food chain, from the farmer planting excessive seeds not knowing exactly how much he/she will be able to sell, all the way to the consumer throwing away that one last stale cake from the offer he/she just could not resist. In order to help analyse FLW, the High Level Panel of Experts on Food Security and Nutrition (HLPE) of the Committee on World Food Security (CFS), in 2014, identified seven different stages of the food chain and their impact on FLW: pre-harvest; harvesting and initial handling; storage; transport and logistics, processing and packaging; retail and consumption. 10 Recently, numerous jurisdictions have been active in addressing FLW. Regulatory measures can be mainstreamed in general food safety, agriculture or food chain legislation, or focus more specifically on one or several stages of the food chain. A good number of the most recent regulatory initiatives focus on the retail or distribution levels. This is the case, for instance, with the French law No. 138/2016, which requires supermarkets of a certain size to donate their leftover food instead of discarding it, limiting the amount of food wasted and providing an important social function at the same time. Various other regulatory measures around the world highlight the variety of different entry points that can be used to tackle FLW. As reflected in another article in this Magazine, Argentina has passed legislation to create national programmes aimed at the reduction of food loss and waste throughout the supply chain.11 In the European Union (EU), the “food information to consumers” regulation,12 in combination with the EU Guidelines for Food Donation,13 regulate food labelling in general and also clarifies that food past its “best before” date can still be donated. South Africa requires compulsory waste data reports from food business operators, allowing for more exact measuring of the scale of the problem and the identification where interventions are most effective.14 South Korea has adopted “pay-as-you-throw” system requiring households to pay based on the amount of food waste they generate.15 Finally, many EU countries have also eased the tax burden of donating food by eliminating the associated value added tax,16 or by offering tax deductions.17 A crucial factor to be kept in mind when addressing legislation to limit FLW is not to compromise food safety. This factor is already embedded in the definition of food waste, which only considers the discarding or spoiling of food “appropriate for human consumption” to be a form of wastage. The discarding of food not appropriate for human consumption should not be counted as wasting of food. Finally, the interrelated nature of food chains should not be forgotten. Changes in legislation covering one part of the chain, even when resulting to decreases in FLW at that stage, may create FLW elsewhere. For example, stringent quality standards at retail level may limit waste as consumers are less likely to discriminate between equal products and, thus, fewer items are left to spoil. On the flip side, this can translate to higher levels of losses earlier in the chain, before the products hit the shelves, as retailers will turn down deliveries of edible products not conforming to the quality standards. Particularly in the case of fresh produce, there may not be time for the producer to find a secondary market and it may be cheaper and easier to just discard the safe, edible but funny-looking carrots.
All in all, addressing FLW through legislation can provide countries with a promising path to pursue economic social and environmental goals. As FLW is a very complex and multi-faceted problem, the path is likely to run into some difficulties. LEGN stands ready to assist countries in this exercise through its extensive expertise of legal matters spanning the whole length of food chain. 5. FAO. 2019. The State of Food and Agriculture 2019. Moving forward on food loss and waste reduction. Rome. 156 pp. (also available at: http://www.fao.org/3/ca6030en/ca6030en.pdf). |
