Sorry, you need to enable JavaScript to visit this website.

Global Forum on Food Security and Nutrition • FSN Forum

Re: Addressing the main challenges of food security and rural poverty reduction by incorporating social protection into national strategies and actions

Jamilya Sopukeeva
Jamilya SopukeevaAcademy of Government Management under the President of Kyrgyz RepublicKyrgyzstan

Социальная защита в сельских регионах Кыргызстана: поиск альтернативных форм

Текущая ситуация

Кыргызстан одна из наиболее бедных стран на постсоветском пространстве. По данным Национального статистического комитета, в 2014 году уровень бедности, рассчитанный по потребительским расходам, составил 30,6% от общей численности населения. За чертой бедности проживали 1,8 миллиона человек, из которых 68,2%, или 1,2 миллиона человек - жители сельских регионов.

В статистике Кыргызстана также используется понятие черты крайней бедности, как границы минимального уровня питания на уровне 2100 ккал в день. За чертой крайней бедности в 2014 году проживали 71 тыс. человек (1,2% от общей численности населения), из которых 60% являлись сельскими жителями.

В стоимостной оценке черта бедности составила 2485,42 сомов (46,33 долл.) на душу населения в месяц, крайняя черта бедности 1465,67 сомов (27,32 долл.) на душу населения в месяц. Стоимость крайней черты бедности (или доля продуктов питания) составила 59% от черты бедности.

В настоящее время, по итогам третьего квартала 2015 года, величина прожиточного минимума в Кыргызстане составила 5019,74 сомов (80 долл.) на душу населения в месяц. 65% прожиточного минимума составляет стоимость продовольственных товаров, или 3262,82 сомов (52 долл.) на душу населения в месяц.

Согласно «Информационному бюллетеню по продовольственной безопасности и бедности»,  среднедушевые доходы в первом квартале 2015 года по результатам обследований уровня жизни составили 3039 сомов (50 долл.) в месяц, среднедушевые расходы на питание составили 1468 сомов (24 долл.) в месяц, или 48,3% дохода.

Очевидна высокая концентрация населения вокруг черты бедности, что увеличивает вероятность перехода существенной части населения из категории небедных в категорию бедных и наоборот, что частично объясняет тенденции изменения уровня бедности. Анализ чувствительности линии бедности показывает,  что  при росте черты бедности на 5%, доля бедных возрастает на 5 процентных пунктов, а при снижении линии бедности на 5% доля бедных уменьшается на 4,8 процентных пунктов.

Отметим, что черта бедности ежегодно индексируется на значение индекса потребительских цен, среднегодовое значение которого за январь-сентябрь 2015 года уже составило 7,4%. В июне на заседании правительства министр экономики Олег Панкратов сделал прогноз на 2016 год: «Инфляция составит 10,2%. На ее рост окажут влияние немонетарные факторы. Это рост цен на продукты питания на 10-15%, на непродовольственные товары - на 13%, на услуги - на 10%».

Сокращение бедности, обеспечение продовольственной безопасности и питания являются важнейшими задачами для государства. В целях решения этих задач правительством приняты «Программа развития социальной защиты населения Кыргызской Республики на 2015-2017 годы» и «Программа обеспечения продовольственной безопасности и питания в Кыргызской Республике на период 2015-2017 годы». Кроме того, Кыргызстан является первой и пока единственной страной в Центральной Азии, которая решила определить минимальные стандарты социальной защиты на основе национального диалога (ABND - Assessment-Based National Dialogue).

Альтернативные формы социальной помощи

Среди схем социальной защиты, единственной схемой, основанной на критерии бедности, является ежемесячное пособие малообеспеченным семьям, имеющим детей (ЕПМС). Получателями пособия являются несовершеннолетние дети в семьях, имеющих среднедушевой доход меньше гарантированного минимального дохода (ГМД).

Критерием бедности для выплаты социального пособия является ГМД, а не черта бедности или прожиточный минимум, как это принято в большинстве других стран. В отличие от черты бедности и прожиточного минимума, индексируемых в соответствии с ростом цен (индексом потребительских цен), ГМД - это норматив, утверждаемый постановлением правительства. С 1998 года ГМД пересматривался всего три раза и с июля 2015 года составляет 810 сомов (13 долл.), или 17% от стоимости прожиточного минимума. Средняя величина ЕПМС составляет 685 сомов (10 долл.) на одного ребенка.

При определении адресной группы, среднедушевые доходы жителей сельских регионов рассчитываются на основе расчетов Национального статистического комитета по оценке условных  (вмененных) доходов, получаемых населением от сельскохозяйственной деятельности. Расчетные условные доходы индексируются по индексу цен сельхозпроизводителей. Для определения доходов от использования земельного надела, от приусадебного участка, а также сельскохозяйственных животных также требуется справка сельской управы (айыл окмоту) с указанием размера, категории земли и количества сельскохозяйственных животных.

Выплата ЕПМС по форме и способу предоставления является пассивной формой социальной защиты. К тому же маленький размер ЕПМС не позволяет решить проблему бедности и, тем более, устойчивости доходов сельских жителей. Тем не менее, семьи в трудной жизненной ситуации, которые не могут самостоятельно заработать средства для доступа к достаточному количеству и качеству питания, в большей степени зависят от социальных пособий и в меньшей степени - от доходов от сельскохозяйственной деятельности.

Создание у малоимущих семей мотивации на поиск возможностей наращивания среднедушевых доходов должно стать одним из приоритетных направлений социальной политики. В поиске альтернативных форм социальной защиты Министерство социального развития (МСР) в настоящее время рассматривает возможности внедрения на добровольной основе социального контракта.

Социальный контракт для определенной группы получателей пособия переформатирует ЕПМС из необусловленного трансферта в обусловленный трансферт. Предполагается единовременная выплата годового размера пособия семьям, взявшим на себя определенные обязательства, например, вложение полученных средств в приносящие доход активы, прохождение обучения и, если понадобится, социальная адаптация.

Другой формой обусловленного трансферта может стать участие бедных в общественных работах в формате «продукты за работу», или «семена (саженцы, удобрения и т.п.) за работу».  Объектами общественных работ может стать инфраструктура села (дороги, ирригационные системы и т.п.).

При выборе целевой группы для ЕПМС социальные органы руководствуются двумя критериями: наличие несовершеннолетних детей и среднедушевой доход семьи ниже ГМД. При выборе целевой группы для социального контракта добавятся дополнительные критерии, например, такие как наличие трудоспособных членов семьи и определенных активов.

Можно предположить, что трудоспособные члены семей получателей ЕПМС, ведут пассивный образ жизни, о чем свидетельствует их нежелание принимать участие в общественных оплачиваемых работах (ООР) - по данным МСР, всего 1% от зарегистрированных безработных принимают участие в ООР. О наличии трудового потенциала семьи, или же скрытых источников дохода также говорит тот факт, что, по экспертным оценкам, заявленные доходы семей меньше, чем их фактические расходы. При наличии активов (земли, сельскохозяйственных животных) семьи получателей ЕПМС, не имея стартового капитала и знаний, не могут повысить свои доходы (по данным МСР, 59% семей со свободным трудовым потенциалом имеют возможность заниматься индивидуальной предпринимательской деятельностью).

Следует отметить, что в Кыргызстане и прежде предпринимались попытки внедрения в той или иной формы обусловленных социальных трансфертов. Так, например, в 2002 году был начат эксперимент по единовременной выплате годовой суммы пособия. Основной целью эксперимента являлась поддержка самозанятости в бедных семьях для того, чтобы они могли выйти из категории получателей пособия. В 2002 году в эксперименте приняли участи 25 семей, в 2003 году - 250 семей, в 2004 году - 618 семей и в 2005 году - свыше 9000 семей.

В 2005 году: из 9308 семей, единовременно получивших годовую сумму пособия, в животноводческую деятельность вложили средства 6758 семей, или 72,6% семей, в земледельческую деятельности - 1546 семей, или 16,6%, в швейное производство - 230 семей, или 2,5%, в предпринимательскую деятельность в виде мелкой торговли вложили средства 774 семьи, или 8,3%.

По данным Министерства труда и социальной защиты, уже в следующем 2006 году 10% семей перестали получать пособие. С учетом результатов эксперимента и приобретенного опыта, министерством рассматривался вопрос о внесении изменений в Закон «О государственных пособиях в Кыргызской Республике», предусматривающих выплату годовой суммы пособия, в целях стимулирования самозанятости семей. К сожалению, политические события в 2005 и 2010 годах прервали эти реформы.

 Сегодня МСР намерено разработать альтернативные, активные формы социальной защиты, в целях повышения эффективности социальной политики. Подобный подход может повысить адресность социальной защиты, так как снизятся ошибки включения семей с трудовым потенциалом и скрытыми источниками дохода, а также ошибки исключения бедных семей, не имеющих детей, но с низким уровнем среднедушевого дохода.

Джамиля Сопукеева, специалист по социальной защите