Factores externos que influyen en el desarrollo de las IAT
La experiencia ha demostrado, que durante la implementación de los PAT se deben considerar los factores externos – a la intervención de los proyectos- que pueden potenciar o al contrario reducir los impactos esperados del programa. Los factores externos que se han identificado en relación a las IAT se relacionan a los siguientes ámbitos.
Influencia de factores externos sobre los efectos posibles de la Modernización y Fortalecimiento de las Instituciones de Administración de Tierra
Ver los factores externos que influyen sobre los resultados de los PAT
Factores externos | Efectos sobre las Instituciones de Administración de Tierras |
|---|---|
Políticas Nacionales | Ámbito relacionado con la situación del país en su aspecto político; la claridad en las reformas a realizar y la voluntad política de llevarlas a cabo, la transparencia en la ejecución y toma de decisiones, y el fomento a la participación ciudadana en su formulación. |
Reformas Legales | Facilitan procedimientos clave para llevar a cabo programas nacionales de regularización y modernización fortaleciendo las capacidades de los sistemas de administración de tierras y atender a los sectores más necesitados. Los PAT no pueden ejercer un control sobre la formulación y aprobación de nuevas leyes o reforma, porque este proceso depende de la correlación de fuerzas en las cámaras de diputados, pero pueden tener un rol importante en la preparación de propuestas de reforma. |
Marco Interinstitucional | La coordinación interinstitucional a nivel nacional y entre los niveles de Gobierno Nacional y Local es una condición importante para poder modernizar los sistemas y establecer vínculos efectivos y organizados en el marco legal e institucional. Los PAT no siempre pueden ejercer un control a este nivel, porque la decisión sobre las formas de promover la coordinación intersectorial depende a menudo de niveles superiores a las propias IAT. |
Nivel de Descentralización | La forma en la que el Gobierno reparte funciones y responsabilidades a las instituciones de administración de tierras centralizadas y los gobiernos sub-nacionales afecta en gran medida el desarrollo de los SAT a nivel nacional. Si bien los PAT pueden tener impacto en materia de fortalecimiento de las instancias involucradas en los SAT a los diferentes niveles, su efecto puede ser limitado en materia de descentralización o desconcentración de su rol. |
El contexto de la Política de tierra
El contexto político institucional del país se ha revelado ser un factor importante para el desarrollo de un proyecto, debido a que este influye en la aprobación de políticas públicas estratégicas para la reducción de la pobreza, la aprobación de reformas al marco legal e institucional de acceso a la tierra y a la coordinación entre los sectores que trabajan en la gestión de la misma. De la misma manera es necesario que el Poder Ejecutivo, pueda asegurar los presupuestos nacionales para la sostenibilidad de los procesos ex post de la implementación de los programas. En la ejecución de los PAT, la experiencia ha demostrado que una buena gobernanza nacional influye positivamente en el desarrollo de los programas y en la incidencia de sus impactos.
Otro aspecto importante a considerar, el cual puede influir en la ejecución exitosa de los PAT y en todos los procesos de regularización de la tenencia de la tierra, es la participación del denomino trinomio: Gobierno Nacional, Gobierno Local y la Sociedad Civil. Por esta razón las políticas de tierra deben fomentar una coordinación efectiva entre los tres sectores y sobre todo fomentar la participación de la sociedad civil a través de asociaciones civiles, comités de barrios y asociaciones gremiales, especialmente en los procesos de diagnósticos jurídicos y post levantamientos catastrales.
El marco institucional
Las recomendaciones de los estudios realizados sobre el tema, señalan que una de las prácticas que más efecto tiene sobre la eficiencia y eficacia de los SAT es concentrar el binomio Registro y Catastro en una sola institución; en el caso que esto no fuese factible, se recomienda una vinculación a través de un único sistema electrónico que integre la información catastral y registral.
Es importante considerar que las prácticas de coordinación institucional influyen fuertemente en la implementación de los PAT, por esta razón resulta importante que el Catastro y el Registro estén vinculados entre si y al mismo tiempo cuenten con la participación de otras instituciones de gobierno como los ministerios de agriculturas, las entidades a cargo del patrimonio cultural, los pueblos indígenas, las comisiones de áreas protegidas, el sector bancario (privado o público), etc. Los PAT cumplen un rol importante en facilitar estos vínculos e interconexiones, sin embargo este proceso es difícilmente alcanzable fuera de un contexto político e institucional que favorezca esta integración. Igualmente el marco institucional es primordial al momento de promover la igualdad de género en el acceso a la tierra en la identificación y actitudes de los funcionarios con respecto a los procedimientos de registros y de información hacia las mujeres y otros grupos históricamente discriminados.
Ver los esfuerzos realizados en relación al Marco Institucional
Ver los esfuerzos realizados en relación al Marco Institucional
Los esfuerzos realizados en relación al marco institucional en la primera fase de los PAT:
EL SALVADOR
A principio de los 90, en El Salvador, las Instituciones de Registro y Catastro estaban separadas y sus procedimientos en gran parte eran obsoletos. La modernización se inició a partir de la creación de un registro modelo con función social, levantando información catastral sobre la propiedad social objeto de titulación, tanto en el área urbana como rural. En cambio el Registro de la Propiedad continuó con su sistema de folio personal y llevado en libros manuscritos, sin efectiva coordinación con el Catastro. En 1994, gracias a la voluntad política, El Salvador es el primer país de la Región Centroamericana en realizar estos cambios estructurales, con la creación del Centro Nacional de Registro (CNR). Organización que agrupa en una sola institución las funciones del Catastro y del Registro, transformando el folio personal en el sistema de folio real.
El resultado positivo de esta reforma ha sido la creación de una sola entidad perteneciente al Poder Ejecutivo, la cual logra disminuir su costos con la ampliación de sus sistemas a partir de economías de escala. Esto ha permitido disminuir los costos de los servicios al integrar la información física con la legal, aumentando así la seguridad jurídica en la tenencia de la propiedad.
HONDURAS
En Honduras, el Registro de la Propiedad estaba adscrito al Poder Judicial y el Catastro al Poder Ejecutivo hasta la promulgación de la Ley de la Propiedad en el año 2004, la cual marco un precedente al crear un marco legal integral y fortalecer la administración de la tierra en el país. Esta ley permitió crear el Instituto de la Propiedad el cual fiscalizo el catastro nacional y el registro de bienes inmuebles e permitió el ordenamiento de la tenencia de la tierra de forma integrada. De la misma manera transformó el sistema de registro de folio personal a folio real, lo cual permitió combinar la información catastral (descripción geoespacial exacta) y los derechos legalmente reconocidos.
NICARAGUA Y GUATEMALA
En Nicaragua y Guatemala los Catastros y los Registros siguen separados, los primeros perteneciendo al poder ejecutivo mientras que los segundos al poder Judicial. En ambos casos, los PAT han buscado facilitar el desarrollo del sistema de información computarizado que vincule los datos de ambas instituciones sobre las parcelas, de tal modo a que se puedan generar los Folios Reales. Actualmente en Nicaragua ambas instituciones tienen un sistema de enlace y realizan procesos de regulación con una sola norma.
Ver la ficha de Evaluación de la adopción de nuevas tecnologías, para mayor información en materia de vinculación del catastro y del registro en los países de Centro América.
Las reformas legales
Durante la fase de diseño de los PAT se realizaron estudios sobre el marco legal de cada país, identificando y apoyando las reformas que se requerían para asegurar impactos más significativos. En relación a las reformas legales, el contexto político de los países, la coordinación efectiva entre las instituciones y la divulgación de la política de tierra en la población son factores que juegan un rol muy importante. La falta de reformas jurídicas específicas en lo que se refiera a la modernización de los Registros de la Propiedad (pasar del sistema libro a los sistemas informatizados), a la regularización de la tenencia, a la descentralización de los SAT o al reconocimiento de las mujeres o de territorios y comunidades indígenas pueden constituir grandes obstáculos a la implementación de los PAT.
Estudios realizados en América Central relacionados con el acceso a los mercados de tierras, determinan que la mayor parte de las transacciones del mercado inmobiliario se realizan al margen de los procesos formales establecidos por las instancias de administración de tierra, como el Catastro y el Registro. Esta situación genera una constante desactualización de la información sobre el objeto y sujeto de las propiedades1 y por lo tanto genera un sistema de administración de tierra poco eficiente, poco transparente y costoso para los usuarios. Esta informalidad en el manejo de las transacciones de tierras tiene varias explicaciones, entre la cuales cabe destacar el hecho de que la mayoría de los países de América Latina y particularmente de América Central contaban con marcos jurídicos en los cuales coexistían trámites y documentos de propiedad de distintas naturalezas como por ejemplo, los títulos supletorios, documentos privados de compra venta, las adjudicaciones del estado2.
Los esfuerzos realizados en relación a las Reformas Legales
Los esfuerzos realizados en relación a las Reformas Legales
Cabe resaltar los esfuerzos realizados por cada país en relación a las reformas legales durante la primera fase de los PAT.
En el caso de Nicaragua, se aprobaron y entraron en vigencia, como parte de la Política de Tierra, cuatros leyes estratégicas para la estabilidad jurídica de la propiedad y la modernización institucional, estas se refieren a: la Ley de Registros Públicos de la Propiedad, la Ley de Catastro, la Ley de Regularización de la Propiedad y la Ley de Demarcación y Titulación de los Territorios de la Comunidades Indígenas la Ley de Titulación de las Propiedades de las Comunidades Indígenas. Esta última, aprobada en el 2003, facilitó el avance de los procesos de demarcación y titulación de Territorios de las Comunidades de la Costa Caribe de Nicaragua. La Ley de Catastro, aprobada en 2005, tuvo un impacto importante en la reforma total del Catastro Nacional, afectando los tres fines principales del Catastro: Físico, Legal y Fiscal. Por el mandato de esta Ley se trasladaron funciones catastrales a los municipios, inclusive aquellos donde no existe Catastro Físico. De la misma manera se reguló la coordinación con el Registro a través del Sistema Integrado de Información Catastral y Registral, y se establecieron las reglas de coordinación con los Registros para regularizar la propiedad. La Ley de Registros Públicos, aprobada en el 2009, permitió la modernización integral de la institución, estableció órganos de administración de los Registros, permitió la inscripción con aplicación de la tecnología informática y mejoró el procedimiento registral. Así mismo, estableció grandes líneas de calificación legal de los documentos, legalizó la vinculación con la información catastral a través de un sistema único y sobre todo permitió la regularización y rectificación registral a través de levantamientos catastrales (en zonas sin conflictos de tenencia).
En Guatemala también se impulsaron importantes cambios en el marco legal, los cuales permitieron el establecimiento, mantenimiento y actualización de los catastros nacionales, apoyando así los procesos de regularización3.
Para el caso de Honduras, con la aprobación en 2004 de la Ley del Instituto de la Propiedad, esta institución se convirtió en una entidad descentralizada adscrita a la Presidencia de la República, la cual goza de autonomía técnica, administrativa y financiera. Esta ley permitió, por mandato, fiscalizar los derechos de la propiedad en el país y administrar el catastro y el registro de la propiedad de manera integrada. Cabe también destacar que en la dirección de esta institución, está constituida por la participación de la sociedad civil y la empresa privado.
En El Salvador el mayor logro fue la creación mediante ley del Centro Nacional de Registros en el año de 1995.Con una fuerte capacidad institucional, integrando las instituciones de Catastro y Registros Jurídicos.
Los esfuerzos en materia de Igualdad de Género
Los esfuerzos en materia de Igualdad de Género
En materia de igualdad de género la adjudicación y/o titulación conjunta (hombre y mujer), la mayoría de los países de la Región han adoptado reformas al marco legal, en Costa Rica en 1990, Honduras en 1991, Nicaragua en 1993 y Guatemala en 1999.
La adjudicación y titulación conjunta de tierra, generalmente en tierra del Estado o de la Reforma Agraria, establece explícitamente que los derechos de propiedad se otorgan tanto al hombre como a la mujer, en forma de patrimonio colectivo. Las reformas en los marcos legales a favor de la titulación conjunta impide que uno de los cónyuges tome decisiones unilaterales sobre los bienes sin el acuerdo de su pareja (compra, venta, hipoteca, etc.) e impide que alguno de ellos quede desposeído mediante testamento.
En la ejecución de los PAT la titulación de los derechos de propiedad a favor de la pareja o de la mujer es un indicador de impacto, que se debe medir a través del sistema de registro en sus estadísticas de titulación de la propiedad (ver marco de resultados y ficha X). Con relación al marco legal de las IAT y la reducción de la inequidad en el acceso a los derechos de tenencia por parte de las mujeres, es importante consultar la guía técnica “Gobernar la Tierra en beneficio de las mujeres y de los hombres”, publicado por FAO, Enero 2013, especialmente lo relacionado a los mensajes clave sobre aspectos jurídicos o de reformas legales.
Acerca de otros aspectos de género tomados en cuenta en esta guía ver.
Las Políticas de descentralización de los Sistemas de Administración de Tierra
La descentralización ha sido un tema presente en los ámbitos políticos y en las discusiones sobre la gestión pública de América Latina. Por esta razon, importantes reformas legales se han llevado a cabo en la region, particularmente en Centro América. Estas reformas han permitido a los países avanzar en la elaboración de políticas y reglamentos que precisan las atribuciones y transferencia de competencias, poder de decisión y recursos hacia los gobiernos locales, comunidades y principalmente hacia los municipios (ver el módulo 3 sobre los PAT y las entidades subregionales).
En general, el esquema de descentralización de Centroamérica recae sobre el nivel municipal; dentro del cual existen dos niveles de gobierno: el central y el municipal. En Nicaragua, en su parte oriental- a lo largo de toda la Costa Atlántica- operan también dos gobiernos regionales correspondientes a la Región del Atlántico Norte y Atlántico Sur, en estos casos, excepcionales para la región centroamericana, el análisis de roles en el sistema de administración de tierras, debe realizarse de forma diferenciada. En México, Panamá y otros países de América Latina, comunidades y territorios indígenas han logrado también el reconocimiento de sus derechos territoriales y han establecido paulatinamente sus propias formas de administración la tierra y de los recursos naturales, en algunos casos han logrado cierta autonomía en materia de derecho de acceso y uso de la tierra, recaudación de impuestos locales y ordenamiento jurídico del territorio.
Para que los PAT puedan ser exitosos, es necesario fortalecer la coordinación entre las Instituciones del Gobierno Central y los Gobiernos locales y transferir los datos catastrales hacia las municipalidades. Por lo cual esta coordinación debe permitir a las municipalidades la planificación de sus territorios, el uso de la tierra, la valoración de la propiedad y la recaudación de impuestos prediales (si tienen como función recaudarlo) y otros tributos. Es parte de las funciones municipales el velar porque la regularización de la propiedad promovida por los Gobiernos Nacionales, brinde efectivamente a hombres y mujeres un mejor acceso a los servicios básicos y de infraestructura de origen público.
Para mayor información sobre el tema de la Descentralización y los SAT (consultar el Capítulo sobre el Marco de Resultados de los PAT a nivel de entidades sub nacionales).
Fundamentos de un SAT efectivo
La experiencia ha demostrado que cualquier IAT que busque ser efectiva y eficaz, deberá soportarse y fortalecerse en cinco pilares fundamentales: los recursos humanos, las capacidades técnicas, el marco legal y operativo, su autonomía y el control financiero de su gestión (para más información sobre estos pilares referirse a la ficha de categorización de las IAT).
