Présentation générale des faits nouveaux du cycle de négociations de Doha: mises à jour
Les groupes de négociation de l'OMC reprennent le travail
La force d'impulsion pour revitaliser le Programme de Doha pour le développement, après l'échec de Cancun, s'est intensifiée suite à la lettre adressée par le représentant commercial des États-Unis aux membres de l'OMC en janvier 2004, dans laquelle il qualifie l'agriculture de " question essentielle et de catalyseur " compte tenu du rôle fondamental qu'elle joue dans les négociations. La réponse à cette initiative a été favorable et immédiate à cette initiative de la part de l'U.E. (pour connaître la dernière position de l'U.E. sur ce sujet cf. le récent exposé du Commissaire au commerce " Faire avancer le Programme de Doha pour le développement "), ainsi que du groupe du G20 des pays en développement (lire le communiqué s'y rapportant). De même, le Directeur général de l'OMC a signalé à plusieurs reprises que l'alternative au Cycle de négociations de Doha est " un monde morcelé, avec plus de conflits et d'incertitudes " (voir le dernier exposé du Directeur général de l'OMC sur ce sujet).
Suite à la réunion du Conseil général de l'OMC le 11 février 2004 et à l'élection de présidents pour 2004 des groupes de négociation constitués dans le cadre du Programme de Doha pour le développement, des réunions de négociation sont désormais programmées. La session extraordinaire du comité de l'agriculture aura lieu du 22 au 26 mars, le groupe de négociation sur l'accès aux marchés du 29 mars au 1er avril, le groupe de négociation sur les règlements le 16 et 17 mars, et la session extraordinaire du Conseil sur le commerce de services le 2 avril. À la suite de ces réunions officielles des groupes de négociation, le Comité des négociations commerciales (CNC) devrait se réunir la semaine du 19 avril.
Le calendrier des négociations qui vont suivre ces réunions officielles des groupes de négociation n'est pas encore fixé. Cependant, certains éléments permettent de déterminer quelles seront les activités futures, en particulier l'élaboration de cadres de négociation vers le milieu de l'année (avant les vacances du mois d'août de l'OMC). Les membres vont probablement prendre comme point de départ l'ébauche des textes d'encadrement que la 5e Conférence ministérielle de l'OMC à Cancun n'a pas réussi à adopter. Qui plus est, il devrait être possible de déterminer, vers le milieu de l'année, si la date limite pour terminer le Programme de Doha pour le développement pourra être respectée ou si le délai doit être prolongé. En raison de plusieurs faits politiques nouveaux chez les principaux membres négociateurs de l'OMC (notamment les élections présidentielles aux États-Unis et la rotation au sein de la Commission européenne), les progrès réalisés vers le milieu de l'année sont perçus comme la dernière chance pour faire avancer ce processus cette année.
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Incertitudes dans les négociations commerciales multilatérales après l'échec d'un accord à la Conférence ministérielle de Cancún
Après cinq jours d'intenses négociations à Cancún, dans le cadre de la 5ème Conférence Ministérielle de l'OMC (10-14 septembre 2003), les Membres de l'OMC n'ont pas réussi à se mettre d'accord sur les problèmes les plus importants du Programme de Doha pour le développement. Les Ministres n'ont pas réussi à trouver de consensus sur la manière de procéder dans un certain nombre de domaines cruciaux, en particulier sur la création d'un "cadre" établissant des modalités de négociations pour l'agriculture, et sur la question de l'extension des négociations à plusieurs "nouvelles questions" (appelées "questions de Singapour": commerce et investissement, commerce et politique de la concurrence, transparence des marchés publics, facilitation des échanges).
Malgré des avancées dans plusieurs de ces domaines, la Conférence ministérielle s'est achevée sans avoir trouvé d'accord sur les questions sur lesquelles on attendait des décisions à Cancún, comme l'avait demandé la 4ème conférence de Doha. Plusieurs raisons à cet échec, dont un programme surchargé pour cette Conférence, avec de nombreuses questions complexes et source de divisions entre les participants; des positions intransigeantes de certains Membres de l'OMC; la prétendue clôture prématurée des réunions de la Conférence, etc. Comme en 1999 à Seattle, ce n'est pas la première fois qu'une conférence ministérielle de l'OMC n'aboutit pas à un résultat. Ces échecs temporaires sont souvent dus à la complexité des questions abordées, aux importants conflits d'intérêts politiques des Membres, et peut-être à la volonté des Membres de faire des compromis dépassant les simples intérêts sectoriels.
À Cancún, l'agriculture s'est avérée un des grands sujets de controverse. Avant même de se retrouver à la conférence, les Membres de l'OMC n'étaient pas d'accord sur le texte cadre proposé (Annexe A), contenu dans le Projet de Déclaration Ministérielle, présenté aux Ministres réunis à Cancún par le Président du Conseil général de l'OMC comme base de négociations. Certains Membres, en particulier un groupe de pays en voie de développement (appelé le
G-21 1 ) ont demandé d'importantes réformes dans les politiques agricoles, dont l'élimination des subventions à l'exportation, de sévères réductions aux aides qui faussent le marché et la limitation de toutes les aides nationales, y compris celles permises par la "boîte verte". D'autres membres, en particulier certains pays développés, pensaient qu'ils ne pouvaient continuer dans cette voie, à ce stade.
Aux difficultés rencontrées sur l'agriculture se sont ajoutés un désaccord sur les subventions cotonnières et une déclaration de quatre pays d'Afrique de l'Ouest et d'Afrique Centrale sur le fait que ces subventions faussent les prix du coton sur le marché international, entraînant une détérioration des moyens d'existence d'environ 11 millions de pauvres fermiers africains et de personnes à leur charge. À Cancún, cette question a fait l'objet de nombreux débats pendant les réunions formelles et informelles. Elle a reçu le soutien de nombreux Membres, dont plusieurs gouvernements de pays développés. Cependant, la solution proposée, exposée au paragraphe 27 de la version révisée du Projet de texte ministériel en date du 13 septembre, demande aux agences internationales d'aider les pays concernés à diversifier leurs activités et de ne pas tout miser sur le coton, au lieu de demander une réduction des subventions cotonnières. De nombreux Membres, pays développés comme pays en voie de développement, ont jugé que cette réponse était inappropriée et inacceptable, susceptible de décevoir certains Membres, surtout des pays africains, dans leurs attentes par rapport aux négociations globales.
Le résultat officiel de la 5ème Conférence ministérielle de Cancún est consigné dans la Déclaration ministérielle, adoptée le 14 septembre 2003, lors de la clôture de Conférence. Les Membres déclarent que malgré tout le travail effectué à Cancún, et les "avancées considérables" réalisées, il faut encore travailler dans certains domaines-clé pour permettre la conclusion des négociations dans le respect des engagements pris à Doha. La déclaration expose que ce travail doit être entrepris "en prenant totalement en compte toutes les vues exprimées à la Conférence". Elle mandate en outre le Président du Conseil général, en étroite collaboration avec le Directeur général, pour coordonner ce travail et réunir les Cadres du Conseil général au plus tard le 15 décembre 2003 afin de "prendre les mesures nécessaires à ce stade pour nous permettre d'avancer vers une conclusion heureuse et opportune des négociations."
L'appel des Ministres à "continuer à travailler sur les questions en suspens avec un sens de l'urgence et une motivation renouvelés" offre quelque espoir que les obstacles qui ont empêché de trouver un accord à Cancún, quoique sérieux, ne sont peut-être pas insurmontables. Dans cette perspective, il est essentiel que les pays aux points de vue divergents reconsidèrent leur approche de certains sujets sensibles - particulièrement l'agriculture, la question la plus controversée du Programme de Doha pour le développement - et acceptent de revoir leurs positions actuelles de négociations.
1 Les pays du G21 : Argentine, Bolivie, Chili, Chine, Colombie, Costa Rica, Cuba, Égypte, Équateur, Guatemala, Inde, Mexique, Nigéria, Pakistan, Paraguay, Pérou, Philippines, Afrique du Sud, Thaïlande et Vénézuela.
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Situation générale avant la Conférence ministérielle de Cancún
Le Comité de Négociations sur le Commerce (CNC) de l’OMC a été mis en place par la Déclaration de Doha pour surveiller la mise en oeuvre du programme de travail du Doha Development Agenda (DDA). Le travail dans les différents domaines s’effectue sous la responsabilité d’un certain nombre d’organes de négociation subsidiaires créés par le CNC pour traiter les différents sujets de négociation. Le CNC, qui opère sous l’autorité du Conseil général de l’OMC, se réunit régulièrement pour faire le point des négociations au titre du DDA. Le CNC s’est réuni pour la dernière fois les 14-15 juillet 2003, avant la 5e Conférence ministérielle de l’OMC à Cancun (10-14 septembre 2003).
Les négociations au titre du DDA sont confrontées à un certain nombre de difficultés ayant entraîné le non-respect de six dates-limites concernant notamment: l’Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (ADPIC) et l’accès aux médicaments essentiels; des questions de mise en oeuvre; les SDT pour les pays en développement; les modalités portant sur l’agriculture; les améliorations au Mémorandum d’accord sur les règles et procédures régissant le règlement des différends (DSU); et les modalités pour l’accès au marché non-agricole.
Alors que la plupart des Membres de l’OMC maintiennent leur engagement de respecter la date-limite générale pour terminer le Round dans son ensemble d’ici le 1er janvier 2005, le fait d’avoir manqué ces dates-limites importantes du processus soulève des questions sur l’adhésion à cette date d’achèvement. Il faudra peut-être procéder à certains ajustements à la 5e Conférence ministérielle de l’OMC, ce qui impliquera peut-être un compromis entre l’adhésion à la date limite fixée au 1er janvier 2005 et le niveau d’ambition des réformes à réaliser.
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Le Projet révisé du libellé de la Déclaration ministérielle plante le décor pour des négociations intensives à Cancún et au-delà (Conseil Général, 25-27 août 2003)
Un projet révisé de libellé de Déclaration ministérielle a été discuté par le Conseil Général de l'OMC, qui s'est réuni à Genève (25-27 août 2003) pour une dernière session avant Cancún. Le nouveau libellé renferme quelque 28 paragraphes couvrant toute une série de questions, notamment l'agriculture (paragraphe 4), et 7 Annexes parmi lesquelles l'Annexe A qui présente le nouveau cadre de travail proposé pour la mise en place de modalités dans l'agriculture. Ce libellé est une tentative de combler le fossé existant entre les membres de l'OMC sur plusieurs questions clés décisives telles que l'accès aux principaux médicaments, l'agriculture, l'accès au marché des produits non-agricoles, et les questions de "Singapour" - l'investissement, la concurrence, la transparence dans les marchés publics et la facilitation des échanges commerciaux. Les réactions à ce texte ont été à la fois nombreuses et variées, traduisant l'hétérogénéité des intérêts et notamment des politiques économiques et de la situation intérieure des divers pays. Pour certains Membres, le libellé ne parvient pas à se hisser au niveau de l'ambition du Mandat de Doha, alors que, pour d'autres, il est trop ambitieux et va au-delà dudit Mandat.
Le 31 août 2003, le projet révisé de la Déclaration ministérielle a été envoyé par le Président du Conseil Général et le Directeur Général de l'OMC avec une lettre de présentation. Cette lettre précise qu'il ne s'agit pas d'un document convenu et qu'il est pour le moment présenté sous la responsabilité du Président du Conseil Général en étroite coopération avec le Directeur Général. Ils soulignent le fait que le libellé n'a été définitivement arrêté "sur aucun point" et qu'il ne comprend pas un grand nombre de propositions faites par des Gouvernements Membres, mais qu'"il demeure ce qui pourrait selon nous constituer un cadre de travail envisageable pour que les Ministres puissent prendre des mesures à Cancún".
Dans le domaine de l'agriculture, le projet de Déclaration ministérielle en appelle à la Session Spéciale du Comité sur l'Agriculture pour qu'elle achève son travail sur la mise en place de modalités d'ici une date qui devra être convenue par les Ministres à Cancún, et pour que les Membres soumettent leur projet exhaustif de Programmes d'engagements, sur la base de ces modalités, au plus tard à une date devant également être convenue à Cancún. Elle réaffirme par ailleurs le Mandat de Doha pour ce qui a trait à l'"engagement unique", c'est-à-dire la conclusion des négociations dans le domaine de l'agriculture dans le cadre et à la date de conclusion du calendrier de négociations dans son ensemble.
Le cadre proposé pour la mise en place de modalités dans l'agriculture (Annexe A) se base sur les toutes dernières présentations faites par les Membres, en particulier le document conjoint CE-EU diffusé le 13 août 2003 et les présentations d'autres Membres, notamment une proposition commune faite par 20 pays en développement (dont le Brésil, la Chine, l'Afrique-du-Sud et l'Inde). Même si l'Annexe A accepte la majeure partie du cadre de travail présenté dans le document CE-EU, un certain nombre d'apports/de précisions suggérés par les autres Membres a été ajouté, en particulier pour ce qui concerne un traitement spécial et différentiel prévu pour les pays en développement.
L'Annexe A offre uniquement un cadre de travail pour les négociations puisque tous les paramètres, par exemple pour les engagements de réductions [tarifaires], doivent encore être négociés à Cancún. Le texte est toutefois significatif car il tente de combler le fossé entre les importantes divergences qui existent entre certains Membres de l'OMC concernant leur approche des négociations. Ainsi, par exemple, sur la question de l'accès au marché, la formule "jumelée" pour des réductions tarifaires combine certains éléments d'une formule d'harmonisation ("suisse") avec ceux d'une approche de type Uruguay Round qui prévoit une certaine souplesse à partir d'une ligne tarifaire; sur la question de l'appui interne, la formule proposée pour la négociation des engagements de réduction va dans le sens d'une harmonisation du soutien interne entre les différents pays; et, sur la question de la concurrence des exportations, le texte prévoit un traitement parallèle des subventions et des crédits à l'exportation.
Bien que le libellé proposé par le Président ait tenté de résoudre les divergences fondamentales existant entre les Membres de l'OMC au sujet de l'approche de la réforme dans les trois "piliers" de l'Accord sur l'Agriculture, il ne propose pas de solutions pour un certain nombre de questions importantes sur lesquelles de larges désaccords subsistent entre ces mêmes Membres. Ces désaccords portent notamment sur la soi-disant "clause de paix" (article 13 de l'Asa), les engagements spécifiques en faveur d'un produit dans le cadre du soutien interne, certaines préoccupations d'ordre non-commercial, des initiatives sectorielles, les relations inter-piliers, les indications géographiques et d'autres règles précises. Dans son ensemble, le libellé représente un progrès dans le processus menant à la mise en place de modalités dans l'agriculture; mais les positions de base des Membres demeurent toutefois inchangées dans un certain nombre de domaines importants, ce qui laisse augurer des négociations intensives pendant la Conférence ministérielle de Cancún et au-delà.
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Projet de Déclaration ministérielle pour Cancún (24-25 juillet 2003)
Lors de la dernière réunion du Conseil général (CG) programmée avant la 5e Conférence ministérielle de l'OMC à Cancún (10-14 septembre 2003), le Président du Comité de Négociations sur le Commerce (CNC) a remis un rapport sur l'état d'avancement des négociations au titre de l'Ordre-du-Jour du Développement de Doha (DDA). Le rapport du Président du CNC (que l'on peut consulter sur http://docsonline.wto.org/ sous le symbole TN/C/3) souligne l'évolution et les progrès réalisés dans les négociations sur l'agriculture, les services, l'accès au marché non-agricole, les règles, le règlement des différends, le commerce et l'environnement, et le commerce et le développement. Des rapports d'activité ont également été présentés sur d'autres questions du DDA, notamment les questions "de Singapour" (marchés publics, commerce et investissement, commerce et politique de la concurrence, et facilitation commerciale) et sur un traitement spécial et différentiel pour les pays en développement.
Le Conseil général a discuté d'un projet de Déclaration ministérielle avancé sous la propre responsabilité de son Président. Ce projet couvre tous les domaines inclus dans le DDA et esquisse les mesures et les décisions spécifiques que les Ministres pourraient prendre à Cancún. Dans le domaine particulièrement sensible des négociations sur l'agriculture, le projet prévoit qu'un texte de modalités pour une nouvelle réforme pourrait être adopté par les Ministres à Cancún. Il conviendra toutefois de noter que, même si quelques progrès ont été faits depuis la date-limite pour la mise en place de telles modalités (31 mars 2003), des divergences non négligeables sur des questions essentielles demeurent.
Pour finir, le Conseil général a discuté d'une proposition avancée par le Kenya, la Tanzanie et l'Ouganda concernant la réduction à long terme des prix des denrées de base et les implications pour le commerce et le développement de pays en développement dépendant des exportations (que l'on peut consulter sur http://docsonline.wto.org sous le symbole WT/GC/W/508). Les pays concernés ont ébauché, pour traiter ce problème, un programme de travail impliquant un certain nombre d'organes de l'OMC, en coopération avec d'autres organisations internationales intéressées. À ce propos, ils ont également proposé un projet de libellé à inclure dans la Déclaration ministérielle à Cancún. Un grand nombre de pays, tant développés qu'en développement, a reconnu les problèmes rencontrés par les exportateurs de produits de base, mais les avis divergeaient quant aux solutions à apporter à ce problème. Tandis que de nombreux pays en développement apportaient leur soutien total à l'action proposée par les pays concernés, plusieurs pays développés exprimaient des doutes sur le rôle que l'OMC pourrait jouer à cet égard.
Compte tenu des nombreuses questions en souffrance devant encore être approfondies avant la Conférence ministérielle de Cancún, le Conseil général se réunira de nouveau le 25-26 août 2003.
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La mise en place de modalités demeure à ce jour sans succès (Comité de négociation sur le commerce, 14 juillet 2003 et SSCsA, 16-18 juillet 2003)
Le Rapport au Comité de Négociations sur le Commerce du Président de la SSCsA a été distribué aux gouvernements membres de l’OMC le 7 juillet 2003 (voir ci-dessous la teneur de ce Rapport). Préparé par le Président et sous sa propre responsabilité, ce Rapport est « destiné à aider les participants dans leurs délibérations sur l’agriculture au cours du processus préparatoire de la Cinquième Réunion de la Conférence ministérielle ». Le Rapport, qui récapitule les principales divergences de vues concernant les négociations sur l’agriculture, parvient à la conclusion qu’« atteindre l’objectif de mise en place de modalités le plus rapidement possible est demeuré sans succès » et que « dans l’état actuel des choses, il est impératif d’obtenir une orientation et des décisions collectives sur un certain nombre de questions essentielles pour pouvoir ouvrir la voie à la réussite [de l’objectif fixé par le mandat de Doha] ».
La dernière session de négociation sur l’agriculture (SSCsA, 16-18 juillet 2003) n’a permis d’aboutir qu’à une très faible orientation collective de ce type. Dans son Rapport, le Président concluait que « … il est clair qu’une avancée importante sera nécessaire pour pouvoir trouver des solutions acceptables pour tous », et que « il faudra simplement que tous les participants fassent des compromis dans ce domaine critique que constituent les négociations de Doha dans leur ensemble ». Il semble toutefois peu probable à ce stade que l’on puisse s’attendre à des compromis, et il reviendra aux Ministres de la 5e Conférence ministérielle de l’OMC à Cancun d’examiner ce qu’il conviendra de faire ensuite.
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