Cinco medidas para mitigar el cambio climático en los territorios indígenas y tribales
b. La compensación por servicios ambientales
La compensación por servicios ambientales ofrece una oportunidad inmejorable para incrementar los beneficios que reciben las comunidades por cuidar sus bosques y proveerlas con los recursos necesarios para hacerlo. Esta compensación puede tomar varias formas, pero la más común son los pagos por servicios ambientales (Rosa, Kandel y Dimas, 2004).
Los principales programas de pagos por servicios ambientales que compensan a las comunidades indígenas y tribales por sus servicios ambientales han sido los de Costa Rica, Ecuador, Guatemala, México y Perú.36 Estos programas han financiado a cientos de comunidades indígenas para conservar más de cuatro millones de hectáreas de bosques,37 dándoles un estímulo adicional preferencial para conservar sus bosques (Rosa da Conceição, Borner y Wunder, 2015; Figueroa et al., 2016; Arriagada et al., 2018a; Fischenich, 2018; Giudice et al., 2019; von Hedemann, 2019). Por lo general, estos programas han logrado resultados ambientales positivos.
Los impactos sociales de estos programas también han sido favorables, aunque más limitados. Han logrado reducir la pobreza de forma modesta y la mayoría de los beneficiarios están satisfechos, pero todavía esto no se traduce en mejoras en los activos familiares (Alix-García, Sims y Yáñez-Paganas, 2015; Alix-García y Sims, 2017; Arriagada et al., 2018a; Arriagada et al., 2018b). El 74% de las comunidades participantes encuestadas en México reportaron que el Programa de Pagos por Servicios Ambientales mejoró el bienestar de sus familias, aunque solo un 42% señaló que aumentaron sus ingresos familiares (Figueroa et al., 2016). También hay evidencia de que el Programa Socio Bosque, en Ecuador, redujo la frecuencia de conflictos de tenencia en los territorios indígenas y afroecuatorianos (Jones et al., 2020) y que, en Perú, el Programa Nacional de Conservación de Bosques ha reducido la invasión a los territorios (Kowler et al., 2020).38
La mayor parte de los fondos de los pagos de estos programas se utiliza para inversiones comunitarias y otra se reparte entre los miembros de la comunidad. Estas inversiones comunitarias incluyen caminos secundarios, puentes, escuelas, puestos de salud, salones comunitarios, becas, planes de manejo territoriales, patrullajes del territorio y pagos a miembros de la comunidad para realizar actividades forestales y agroforestales, entre otras (Borge y Martínez, 2009; de Kuning, 2011; Von Hedemann y Osorne, 2016; Arriagada et al., 2018b; DiGiano, 2018; Alix-García et al., 2019; Giudice et al., 2019) (ver Recuadro 3).
Mamo del pueblo Arhuaco, Sierra Nevada de Santa Marta, Colombia.
Recuadro 3 Socio Bosque: Ecuador paga a comunidades indígenas y afroecuatorianas por cuidar de sus bosques
En 2008, el Ministerio de Ambiente de Ecuador creó el Programa Socio Bosque, con el fin de conservar bosques, páramos y manglares, reducir las emisiones de carbono y los incendios forestales y mejorar las condiciones de vida de la población rural.
Inicialmente, el programa se enfocó en pagar a finqueros privados por conservar sus bosques, pero luego priorizó los territorios colectivos de los once pueblos indígenas ecuatorianos y los afroecuatorianos. Las comunidades indígenas y afrodescendientes se comprometen a no realizar actividades agropecuarias o forestales y no cazar en un área determinada durante veinte años y, a cambio, el Programa Socio Bosque les proporciona un pago anual para ser usado para actividades comunales. Estas actividades van desde la contratación de guardabosques comunitarios y la construcción de trochas de demarcación o de cortafuegos de incendios, hasta la construcción de caminos, casas comunales y la creación de fondos para crédito, salud, emergencias, educación y apoyo a personas de tercera edad. Hasta ahora, unas 196 comunidades, con más de 240 000 habitantes de todas las regiones del país, han firmado acuerdos de colaboración, comprometiéndose a cuidar 1 450 000 hectáreas de bosques y otra vegetación.
Los estudios sobre Socio Bosque han arrojado resultados positivos. La tasa anual promedio de deforestación en los distritos donde se implementa el programa se redujo de −1,09%, entre 2000 a 2008, a −0,18%, entre 2008 y 2016. En los distritos donde no opera Socio Bosque, la deforestación se incrementó en el mismo periodo. Se estima que entre 2008 y 2014 los contratos comunitarios evitaron la deforestación de 11 227 hectáreas de bosques.
De 501 beneficiarios indígenas y afrodescendientes encuestados, 96% aprueban la participación de su comunidad en Socio Bosque. Al parecer, esta alta aceptación no se debe tanto a mejoras en su propia situación económica familiar – que parecen limitadas – sino porque aprecian las mejoras a nivel comunitario. Específicamente, mencionan que Socio Bosque les ha ayudado a reducir la invasión de sus territorios por grupos externos, mejorar la transparencia y la contabilidad de sus organizaciones locales, incrementar el trabajo comunitario y desarrollar algunas cadenas de valor locales.
También destaca la importancia de los aspectos culturales. Los territorios colectivos que participan en el programa han usado parte de su apoyo para proteger y restaurar sus iglesias y sitios sagrados y realizar eventos culturales. El Pueblo Shuar Arutam invirtió en una Escuela Ancestral de Conocimiento Tradicional, en Matiaví-Salinas se recuperó un relicto de bosque que contiene un sitio sagrado para la comunidad, y en San Miguel Negro se financió una escuela de marimba, que busca mantener la tradición de la música afroecuatoriana.
Entre los problemas que mencionan los estudios están: la falta de asistencia técnica, el fracaso de los fondos de crédito y conflictos internos sobre el uso de los recursos. También se señala que, aunque se observó una amplia participación de las mujeres en las actividades financiadas, el programa no realiza ningún esfuerzo específico para asegurar que se apoyen iniciativas de las mujeres. FUENTE: Arriagada et al., 2018a; Cuenca et al., 2018; Eguiguren, Fischer y Günter, 2019; Perefán y Pabón, 2019; Jones et al., 2020.
Socio Bosque: Ecoturismo en Comunidad Kichwa Añangu, Ecuador.
La mayoría de los programas pagan a las comunidades por evitar la deforestación y el aprovechamiento de productos forestales de una determinada área por un periodo establecido (que varía entre uno y veinte años). Sin embargo, hay ejemplos positivos en Costa Rica, Guatemala y México, donde se compensa a las comunidades por realizar actividades silvícolas sostenibles y de reforestación productiva. Eso ha permitido dar mayor sostenibilidad a los esfuerzos y fortalecer la cohesión comunitaria (Von Hedemann y Osorne, 2016). En Perú, el uso de fondos del Programa Nacional de Conservación de Bosques para financiar sistemas agroforestales puede explicar una parte de la reducción en la tasa de deforestación asociada con el programa (Giudice et al., 2019).
Una preocupación frecuente es que los pagos por servicios ambientales sustituyan los esfuerzos voluntarios de las comunidades y socaven su capital social; en otras palabras, que los miembros de la comunidad empiecen a percibir las actividades forestales como responsabilidad del Estado y no como una actividad propia (Von Hedemann y Osorne, 2016; Wunder et al., 2020). Hasta ahora eso no ha sucedido en Costa Rica y México. Más bien, la evidencia sugiere que estos programas han fortalecido el capital social y promovido el trabajo voluntario (Borge y Martínez, 2009; Rodríguez-Robayo, Ávila-Foucat y Maldonado, 2016; Alix-García et al., 2018; Alix-García et al., 2019).
Si los indígenas y tribales latinoamericanos recibieran apenas 5 dólares estadounidenses (de ahora en adelante “dólares”) por hectárea al año por los 200 millones de hectáreas de bosques que cuidan y sobre los cuales los estados les han reconocido sus derechos, generarían más de mil millones de dólares al año. Sin embargo, hasta ahora la inversión pública en los programas de pagos por servicios ambientales ha sido modesta. México es el país que más ha invertido, pero incluso allí apenas invirtió un promedio total de 56 millones de dólares por año entre 2003 y 2011, de los cuales el 40% benefició a comunidades indígenas (Alix-García, Sims y Yáñez-Pagans, 2015). En los otros países con programas, hasta acá ninguno ha invertido más de 10 millones de dólares al año para estos grupos (Von Hedemann y Osborne, 2016; El Telégrafo, 2019; FONAFIFO, 2019; MINAM, 2019).
El pago promedio por hectárea por año varía de forma marcada entre programas. Perú paga apenas 3 dólares por hectárea; Ecuador paga cerca de 9 dólares; México en torno a los 30 dólares; Costa Rica alrededor de 60 dólares; y Guatemala por sobre los 100 dólares (de Koning, 2011; Von Hedemann, 2016; Alix-García et al., 2019; FONAFIFO, 2019; MINAM, 2019).
A pesar de la eficacia comprobada de estos instrumentos y las amenazas crecientes para los bosques de los territorios, la tendencia regional parece apuntar a reducir el financiamiento para estos programas. Resulta urgente ampliar la compensación por servicios ambientales en estos territorios a un ritmo que se corresponda con la magnitud del problema.39 De cara al futuro, sería importante promover programas que:
- Han sido diseñados en conjunto con las comunidades participantes (Kowler et al., 2020).
- Estén alineados con las culturas, instituciones y preferencias de las comunidades.
- No solo paguen por un servicio ambiental puntual, cubriendo los costos de oportunidad de los dueños por no convertir la tierra a otros usos, sino compensan a las comunidades por el buen manejo que dan a los bosques y crean las condiciones para mantener ese buen manejo a largo plazo (Shapiro-Garza, 2019; Van Dam, 2019).
- Contribuyan a fortalecer el capital social, promover prácticas democráticas, transparencia y rendición de cuentas, formar capacidades humanas, mejorar la calidad del bosque e incubar actividades productivas y comerciales sostenibles.
- Tengan estilos de acompañamiento técnico que promuevan la participación social, y no la sustituyan, y nuevos abordajes para la creación y transmisión de conocimientos (Segura-Warnholtz, 2014).
- Usen los fondos estatales como contrapartida para atraer contribuciones de universidades, organizaciones no gubernamentales (ONG) y gobiernos subnacionales, quienes puedan implementar enfoques más integrales y participativos y ofrezcan asistencia técnica y capacitación de mayor calidad (Shapiro-Garza, 2019).
- Estén mejor integrados con otras políticas públicas, como las de producción forestal y agroforestal, seguridad alimentaria, protección social y oportunidades educativas y laborales para jóvenes.
Comunidad indígena Miskito, Krukira, en el litoral norte de la ciudad de Bilwi, Región Autónoma Costa Caribe Norte (RACCN), Nicaragua”. (Arrasada en 2007 por el huracán Félix, y nuevamente en 2020 por los huracanes Eta y Iota.)
- 36 Los componentes indígenas de los proyectos de REDD+ en la Amazonía colombiana y Acre, Brasil, no son estrictamente de pago por servicios ambientales, ya que no condicionan los pagos a algún resultado ambiental específico, pero se podrían considerar como compensación por servicios ambientales.
- 37 Lo que equivale a aproximadamente el 10% del área indígena o tribal titulada en las regiones donde operan estos programas.
- 38 Actualmente, el gobierno de Guyana considera la posibilidad de incorporar a las comunidades indígenas dentro del esquema de “pago por resultados” que ha negociado con Noruega. Bajo ese esquema, las comunidades recibirían pagos con base en el nivel de sus emisiones de la deforestación y la degradación forestal. Todavía no se ha implementado, pero un estudio con base en los parámetros reales de quince comunidades tituladas estima que cada comunidad recibiría entre 166 500 y 283 750 dólares estadounidenses por año (entre 2 080 y 3 550 dólares estadounidenses por familia). Dichas sumas son varias veces los ingresos monetarios actuales de esas familias, que varían entre los 300 y 600 dólares estadounidenses al año (Overman et al., 2018).
- 39 En algunos países estos programas también podrían ser un mecanismo relevante y ágil para canalizar apoyos de emergencia a las comunidades indígenas y tribales afectadas por la pandemia del COVID-19.