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Apoyar la redacción de normas jurídicas de un país es una tarea delicada y, a menudo, compleja. En un tema sobre el que existen normas internacionales de referencia, el ejercicio de redacción puede guiarse a través de dicho instrumento internacional, si bien será siempre necesario tener en cuenta la tradición jurídica del país y su marco legislativo. Los procesos participativos de elaboración de leyes contribuyen a la incorporación de las normas de derecho nacional en el ordenamiento jurídico interno facilitando su adecuación con la legislación y los objetivos de política pública nacionales. Los procedimientos participativos fortalecen la apropiación nacional de la ley propuesta y facilitan su aprobación y posterior implementación. El Servicio de Derecho para el Desarrollo (LEGN) ha seguido un enfoque participativo en la elaboración de normas jurídicas y ha aplicado diferentes técnicas participativas durante décadas (ver Estudio Legislativo 73 de la FAO (Law and sustainable development since Rio, disponible únicamente en inglés).

Este artículo se centra en una técnica específica de elaboración participativa de normas jurídicas basada en el establecimiento de un grupo de trabajo nacional de redacción jurídica, donde las contrapartes nacionales lideran el proceso de redacción y los expertos internacionales y nacionales pueden actuar como facilitadores. El grupo de trabajo proporciona el entorno apropiado para la revisión y creación conjunta de leyes y mecanismos para la implementación y aplicación de las mismas, al combinar la experiencia de múltiples partes interesadas a nivel nacional, incluyendo comunidades locales, con experiencias internacionales propuestas por los expertos de FAO.

Esta metodología integra los siguientes pasos: 

1. Constituir un grupo de trabajo que represente a todas las partes interesadas clave del país; 
2. Llevar a cabo un análisis pormenorizado del marco jurídico nacional; 
3. Dividir el proyecto de norma jurídica en temas específicos para su discusión y acordar un plan de trabajo conjunto; 
4. Dirigir las discusiones, facilitar el diálogo y la toma de decisiones consensuada y la redacción de las normas jurídicas mediante un proceso participativo; 
5. Sobre la base de las discusiones del grupo, preparar un borrador completo de norma jurídica; 
6. Dedicar las sesiones que sean necesarias a la revisión del borrador de norma jurídica.

Siguiendo la guía de redacción legislativa de Kenneth Rosenbaum (Rosenbaum, 2007), este breve artículo explica cómo se puede utilizar la metodología de los grupos de trabajo y describe un ejemplo reciente de su uso en Lesotho.

• Constituir un grupo de trabajo que represente a todas las partes interesadas clave del país 

Es importante hacer un esfuerzo por construir una red amplia que incluya representantes de diferentes grupos de interés, públicos y privados, incluyendo entidades descentralizadas. A menudo, el gobierno conoce bien a las personas clave con interés legítimo en el área de trabajo y participa de su identificación. En esta etapa, es importante que la representación no se limite a los individuos o grupos más elocuentes o activos, y que se dé voz a los sectores más vulnerables de la población, que normalmente tienen un menor acceso a la información o la representación.

Los miembros del grupo de trabajo deben proceder de una amplia variedad de contextos y áreas de conocimiento. La representación adecuada de diferentes disciplinas, incluidos juristas, así como otros ministerios o entidades con un rol en la aprobación, implementación y cumplimiento de la futura legislación, puede ser muy útil para sentar las bases para la implementación, la aplicación y el cumplimiento futuro efectivo de la legislación. Las sesiones generalmente son facilitadas por un abogado o una abogada nacional con el apoyo de un abogado o una abogada internacional (los facilitadores) y, en la medida de lo posible, se realizan en el idioma local.

• Analizar el marco jurídico nacional 

Antes de redactar la legislación, es importante que el grupo de trabajo esté al tanto del marco legal existente relevante para el tema en cuestión. Aquí, el abogado nacional a menudo tiene la tarea de preparar un informe jurídico nacional, analizando en detalle las leyes y reglamentos aplicables. El propósito de este ejercicio es aumentar el conocimiento de los miembros del grupo de trabajo - así como de los facilitadores - sobre el marco legislativo y el contexto nacional, y comprender las oportunidades de fortalecimiento del marco jurídico actual. El informe jurídico nacional puede así hacer propuestas iniciales para el fortalecimiento del marco jurídico, que serán discutidas por el grupo de trabajo. Este enfoque ayuda a garantizar que cualquier nuevo proyecto legislativo del grupo de trabajo se integre sin problemas (es decir, no genere contradicciones legales o superposiciones en los mandatos) en el marco jurídico nacional.

• Dividir el proyecto de norma jurídica en capítulos específicos o temas de discusión, acordar un plan de trabajo y preparar materiales de referencia 

Con el fin de facilitar la identificación y discusión de las distintas opciones regulatorias claves disponibles, resulta conveniente dividir el proyecto de norma jurídica en capítulos más manejables y dedicar sesiones temáticas para revisar detalladamente cada uno de ellos. Las sesiones podrán enfocarse en capítulos individuales de la norma jurídica (ámbito de aplicación, principios, disposiciones sustantivas, implementación y cumplimiento), o simplemente en diferentes áreas técnicas.

Una vez se identifiquen los temas de discusión, el grupo de trabajo debe desarrollar una agenda para sus reuniones y acordar un plan de trabajo. El plan de trabajo es una oportunidad para el intercambio de experiencias y el fortalecimiento de capacidades de los miembros del grupo de trabajo sobre los temas cubiertos por la ley, así como para programar reuniones de redacción y revisión jurídica. El grupo de trabajo puede decidir reunirse una o dos veces al mes, o incluso una vez a la semana, según la disponibilidad de los miembros. Las sesiones generalmente incluyen una primera parte enfocada en explicar los antecedentes y el marco internacional de referencia, seguida de una discusión con el objetivo de facilitar la toma de decisiones. Sobre la base de esta discusión los miembros del grupo de trabajo aportan los insumos que se incorporarán al proyecto de norma jurídica. 

Para cada sesión, los facilitadores preparan material de apoyo que incluye los antecedentes y las diferentes opciones de redacción del proyecto de ley o el reglamento. Estos materiales a menudo se basan en el informe legal nacional preparado por el jurista nacional. Otros materiales podrían incluir estándares internacionales de referencia, documentos, ejemplos de otros países o una lista de opciones con sus ventajas y desventajas. Estos materiales son esenciales para permitir la participación informada en las discusiones. En algunos casos, se puede invitar a observadores con experiencia específica, como científicos, a sesiones seleccionadas para abordar las lagunas de conocimiento o brindar aportes especializados al grupo de trabajo.

• Dirigir las discusiones, facilitar la construcción de consenso y la redacción de la norma jurídica siguiendo un proceso participativo 

Las discusiones dentro del grupo de trabajo tienen como objetivo facilitar la creación de consenso y la redacción legal participativa. Para iniciar estas discusiones, se pueden plantear preguntas preformadas al grupo. Este enfoque evalúa efectivamente el conocimiento de los participantes sobre los temas, fomenta un compromiso significativo y permite la expresión de preferencias entre diferentes opciones. También brinda la oportunidad de proponer alternativas novedosas que se alineen mejor con el sistema nacional o aborden preocupaciones específicas. Estas preguntas deben abordar decisiones regulatorias claves, como la implementación de estándares internacionales de referencia o buenas prácticas, la definición de roles y responsabilidades, el establecimiento de mecanismos de control y la garantía de la implementación, el cumplimiento y la aplicación efectiva de la legislación futura. Es importante considerar la practicidad y factibilidad de nuevas obligaciones, costes sociales o financieros, requisitos normativos como permisos o licencias o mecanismos de inspección, teniendo en cuenta las capacidades nacionales y el contexto local. La legislación no solo ha de parecer adecuada en el papel, debe también adaptarse a la lo que es factible y beneficioso de manera realista para el país. La participación multisectorial en el grupo de trabajo facilita la adaptación al contexto nacional y que la ley resultante sea posteriormente aprobada, e implementada.

Las actas de cada sesión sirven de base para la redacción de los capítulos de la ley, incorporando las decisiones de los miembros del grupo de trabajo. Estos borradores de capítulos preliminares pueden ser compilados por un equipo central dirigido por un experto nacional y discutidos en la siguiente sesión. Siguiendo este enfoque, los diferentes componentes de la ley en su totalidad se desarrollarán gradualmente de una manera genuinamente participativa.

• Preparar un borrador completo de la norma jurídica sobre la base de las discusiones 

Después de realizar todas las sesiones sustantivas, sobre la base de las actas y los borradores de capítulos producidos durante cada sesión, los expertos internacionales y nacionales tienen la responsabilidad de consolidar un borrador preliminar completo de la norma jurídica. Los expertos internacionales incorporan buenas prácticas internacionales y aseguran la consistencia del texto, mientras que los expertos nacionales adaptan el borrador al estilo y tradición legal nacional y aseguran que no haya contradicciones o duplicidades con la legislación nacional vigente.

En esta etapa, el grupo de trabajo puede optar por realizar una evaluación de impacto regulatorio de forma interna o con el apoyo de una entidad externa. Esta evaluación tiene como objetivo proporcionar una mejor comprensión de los impactos potenciales de la norma jurídica, incluidos los factores económicos, sociales y ambientales. También considera los costos de la inacción y evalúa las ventajas y desventajas de las opciones regulatorias alternativas.

• Dedicar las sesiones que sean necesarias a la revisión del proyecto de norma jurídica 

Es importante volver a convocar al grupo de trabajo una vez que esté listo el primer borrador completo de la norma jurídica. Al examinar el borrador en su conjunto, se pueden identificar errores y omisiones que pueden no haber sido evidentes durante las discusiones sobre secciones individuales.

Tras el proceso de revisión por parte del grupo de trabajo, se pueden realizar consultas más amplias con todas las partes interesadas. Estas consultas implican presentar, explicar y discutir el proyecto de ley para recopilar la retroalimentación. Estas discusiones pueden no solo aportar conocimiento adicional, sino también servir para identificar las preocupaciones de los diferentes sectores, desempeñando un papel vital en la construcción de consensos y pavimentando el camino para la aprobación e implementación de la ley.

• La experiencia de Lesotho – redacción de un proyecto de ley sobre agricultura por contrato

Un ejemplo exitoso de seguimiento de este enfoque puede verse en la experiencia de Lesotho en la redacción de un proyecto de ley para regular la agricultura por contrato. El proceso comenzó con un proyecto de colaboración técnica entre el Gobierno y la FAO, y un esfuerzo para involucrar a representantes de varias partes interesadas, incluidos compradores y productores agrícolas. Esta colaboración condujo a la formación del Grupo de Trabajo Nacional de Agricultura por Contrato. Durante un período de nueve meses, el Grupo de Trabajo llevó a cabo reuniones mensuales que involucraron sesiones de desarrollo de capacidades y debates dedicados a diferentes capítulos del proyecto de ley.

Durante estas sesiones, se deliberaron temas importantes, como los requisitos para los acuerdos de agricultura por contrato, la promoción de mecanismos alternativos de resolución de conflictos y el papel del gobierno en el desarrollo y promoción de la agricultura por contrato. Estas discusiones jugaron un papel fundamental al permitir que los facilitadores prepararan el borrador inicial del proyecto de ley. Posteriormente, se realizaron dos sesiones de seguimiento del Grupo de Trabajo, lo que permitió a los miembros tener tiempo suficiente para comprender el texto y sugerir cambios y aclaraciones.

El proyecto de ley ya se ha presentado al Gobierno y está listo para ser presentado al Parlamento de Lesotho para su consideración. Este proceso demuestra la efectividad del enfoque colaborativo y participativo en el desarrollo de la legislación.

Teemu Viinikainen y Carmen Bullón (FAO)

Bibliografía

FAO. 2002. Derecho y desarrollo sostenible desde Río, Tendencias jurídicas en la agricultura y la gestión de los recursos naturales. Estudio legislativo 73 de la FAO. Roma

Rosenbaum, Kenneth. 2007. Legislative drafting Guide: A practitioner’s view. FAO LEGN Legal Paper online #64. Disponible sólo en inglés en: https://www.fao.org/3/bb097e/bb097e.pdf [consultado el 4 de julio de 2023]