Los Análisis sobre la Gobernanza de la Tenencia de la Tierra
La problemática de la gobernanza sobre los recursos naturales y la tierra ha sido objeto de debate en los últimos años en los niveles nacionales e internacionales. Es por esta razón que esta herramienta, sin ser un marco de evaluación de la gobernanza ha tomado en cuenta los marcos conceptuales desarrollados en este sentido y ofrece dentro de los diferentes módulos elementos que permitirían, en el caso deseado, hacer un análisis sobre los impactos de los PAT en la gobernanza de la tierra. A continuación se presentan los diferentes principios tomados en cuanta para el análisis de la gobernanza de la tierra y los módulos que recogen información sobre ésta.
Las Directices Voluntarias sobre la Gobernanza Responsable de la Tenencia de la Tierra, la Pesca y los Bosques
A nivel internacional las Directrices Voluntarias sobre la Gobernanza responsable de la tenencia de la tierra, la pesca y los bosques (DVGT)1 en el contexto de la seguridad alimentaria nacional representan un marco de evaluación de legitimidad inigualable, visto que estas directrices han sido acordadas por todos los países miembros del Comité de Seguridad Alimentaria (CFS), por actores privados a nivel mundial y actores de organismos de la sociedad civil, como grupos de agricultores, campesinos y grupos indígenas.
Cabe por lo tanto recalcar que este marco permite generar información sobre los impactos de los PAT en relación a la buena gobernanza de la tierra en lo que respecta la construcción de políticas, normativas y desarrollo de los servicios provistos por las instituciones de administración de tierra.
En lo que concierne a esta herramienta, las DVGT fueron tomadas en cuenta tanto en la concepción de los marcos teóricos y de los resultados esperados de los PAT en las diferentes esferas de la vida nacional como en la elaboración de las herramientas enfocadas a elementos más precisos de la evaluación de los resultados e impactos de estos programas. El cuadro 1 muestra los aspectos de las DVGT que fueron considerados en esta herramienta.
Los principios de implementación de la DVGT y los módulos de esta guía
Los principios de implementación de la DVGT y los módulos de esta guía
SECCIONES | EVALUACION IMPACTOS PAT | SECTOR DE EVALUACION |
---|---|---|
1 . Postulados Preliminares | ||
2 . Asuntos Generales | ||
• 3B Principios de implementación | X | Módulo 2 IAT, |
• Derechos y responsabilidades | ||
3 . Reconocimiento Jurídico y asignación de derechos y deberes | ||
• Salvaguardas | ||
• Tierras, pesquería y bosques públicos | X | Módulo 3 Entidades sub-nacionales, |
• Pueblos indígenas y otras comunidades | X | Módulo 3 Entidades sub-nacionales |
• Tenencia informal | X | |
4 . Transferencias y otros cambios en los derechos y deberes de tenencia | ||
• Mercados | X | Módulo 2 IAT, |
• Inversiones | ||
• Concentración parcelaria y otros | ||
• Restitución | ||
• Reformas redistributivas | ||
• Expropiación y compensación | ||
4.1 Administración de la tenencia | ||
• Registros de los derechos de tenencia | X | |
• Valoración | X | Módulo 2 IAT, |
• Tributación | X | Módulo 3 Entidades |
• Ordenación del territorio | X | Módulo 3 Entidades sub-nacionales, |
• Solución de controversias sobre | X | Módulo 2 IAT, |
• Asuntos transfronterizos | ||
4.2 Respuestas al cambio climático y a situaciones de emergencia | ||
• Cambio climático | ||
• Desastres naturales | ||
• Conflictos en relación con la tenencia | X | |
4.3 Promoción, ejecución, seguimiento y evaluación | ||
• Promoción, ejecución, seguimiento y evaluación | X | Módulo 2 IAT, |
Fuente: FAO-CSA 2013 y Autores
Principios de implementación de la DVGT
Principios de implementación de la DVGT
Dignidad humana, no discriminación, equidad, justicia y equidad de género
El marco de evaluación aquí propuesto pretende analizar si los principios de dignidad humana, no discriminación, equidad, justicia y equidad de género son tomados en cuenta en el desarrollo de los nuevos servicios de administración de tierras provistos por las IAT y los entidades sub-nacionales. La herramienta presenta recomendaciones e instrumentos para medir el aumento de la cobertura de los servicios y la reducción de sus costos, así como la equidad en el acceso. Asimismo, se busca evaluar mejoras en las capacidades humanas dentro de las IAT y de los entidades sub-nacionales y en la equidad de género del personal dentro de estas instituciones. Se busca también evaluar el reconocimiento legal y efectivo de los derechos de las mujeres al acceso y control sobre la tierra (nivel hogar) y de los territorios bajo derecho consuetudinario o bajo régimen especial (nivel territorial).
Enfoque holístico y sostenible
En lo que se refiere al enfoque holístico y sostenible es analizado desde la perspectiva del ordenamiento territorial a nivel de los entidades sub-nacionales, el cual debe integrar el reconocimiento de macro áreas para una gestión más ordenada de los espacios urbanos y rurales y también de los recursos naturales. Se busca también evaluar de qué manera el reconocimiento de los derechos territoriales indígenas y la promoción de planes de manejo de recursos naturales contribuyen al fortalecimiento de las prácticas de gobernanza locales. La herramienta provee también elementos para medir de qué manera el mejoramiento de los servicios de administración de tierras contribuye a la sostenibilidad financiera de las instituciones que los proveen. Finalmente, se incorpora el enfoque de sostenibilidad también a nivel de los hogares directamente beneficiarios de la regularización o titulación de la tenencia, a través del marco de análisis de los Medios de Vida Sostenible.
Consulta y participación
En los diferentes niveles de evaluación se toma en cuenta la importancia de la consulta y participación. Se analiza el fortalecimiento de formas participativas de toma de decisiones en los asuntos relacionados a la administración de tierras, el ordenamiento territorial y el marco político (nivel institucional, municipal y territorios indígenas). Se busca evaluar los impactos del reconocimiento de la tenencia en la extensión de derechos y deberes cívicos dentro del municipio analizados como factores que mejoran la participación política y las formas de consulta ciudadana.
Estado de derecho
En relación a la extensión del estado de derecho se analizan los programas de comunicación como instrumentos para promover el conocimiento de los derechos y obligaciones de las personas así como de los procedimientos para el reconocimiento de los mismos. Estos programas de comunicación acompañados de las mejoras en los servicios son analizados también en términos de Transparencia. Se analiza igualmente la transparencia de la información sobre la tenencia de la tierra y las contribuciones fiscales mediante la evaluación del levantamiento/actualización catastral y de los sistemas de vinculación catastro/registro.
Reconocimiento Jurídico y asignación de derechos y deberes de tenencia
Uno de los objetivos esenciales de los PAT es el reconocimiento jurídico y efectivo de las diferentes formas de tenencia de la tierra. Para ello, esta guía analiza a través de diferentes indicadores e instrumentos las mejoras en materia de delimitación, de su capacidad para que los límites sean reconocidos a nivel de hogar y entidades sub-nacionales. Así mismo, se busca evaluar el reconocimiento de los territorios de los pueblos indígenas y otras comunidades con sistemas tradicionales de tenencia, de sus formas de gobierno y gestión de los recursos. Ver ficha correspondiente en la Módulo entidades Sub-nacionales.
Transferencias y otros cambios en los derechos y deberes de tenencia
La guía analiza algunos factores que permiten el desarrollo de mercados más activos y transparentes y propone algunos indicadores para poder medir de manera aproximada los resultados y efectos de los PAT en esta materia:
- Buen funcionamiento de los sistemas de información mejorados y vinculados entre los diferentes sectores (ver ficha Evaluación del impacto de adopción de nuevas tecnologías en el módulo 2).
- La cantidad y calidad de información sobre la parcela y sus propietarios.
- Una mejor percepción sobre la seguridad y certeza jurídica sobre la tenencia por parte de los hogares (ver ficha sobre indicadores de la evaluación de impactos en los hogares en el módulo 4).
- El incremento del número de transacciones que se realizan en el Registro (ver ficha de Índice de movilidad registral en el módulo 2).
Administración de la tenencia
Uno de los efectos más importantes de los PAT consiste en mejorar la eficiencia y efectividad de los SAT (ver introducción) dentro de los cuales se encuentra el fortalecimiento y/o creación de Registros de los derechos de tenencia individual y colectiva. Para esto se ha analizado el levantamiento y actualización catastral (Módulo 2 IAT, Módulo 3 Entidades sub-nacionales,), los sistemas de modernización y actualización de los registros de la propiedad y el fortalecimiento de las instituciones de titulación (Módulo 2 IAT). Además, se analiza la cobertura de los servicios de administración de tierras (Módulo 2 IAT, Módulo 3 Entidades sub-nacionales) para favorecer el acceso indiscriminado a estos servicios.
Para ello, la guía propone indicadores y métodos de evaluación principalmente ubicados en diferentes módulos de la herramienta:
- El incremento de la eficiencia de las IAT y de la satisfacción de los usuarios, en particular para los servicios ofrecidos por el Registro de la Propiedad (ver ficha disminución tiempo y costo para registrar una propiedad en el Módulo 2 IAT).
- La calidad de los levantamientos catastrales y sus costos (ver ficha Control de calidad del levantamiento catastral y la ficha de Costos de levantamiento catastral en el módulo 2).
- La sostenibilidad económica de las instituciones de administración de Tierra (ver ficha de Análisis de la sostenibilidad financiera Módulo 2).
- La valoración de las propiedades a través de los sistemas de administración de tierra municipal, a través del incremento de las capacidades de las Unidades Catastrales municipales (ver ficha de Medición del Incremento del Valor de la Propiedad en el módulo 5).
- El incremento de la recaudación fiscal, principalmente a nivel municipal (ver ficha de Evaluación del impacto fiscal modulo 5).
- La contribución a la resolución de conflictos sobre la tenencia de la tierra (ver ficha de Seguimiento de Conflictos modulo 2).
Promoción, ejecución, seguimiento y evaluación
El objetivo de esta herramienta es justamente proporcionar a las instituciones públicas, organizaciones de la Sociedad Civil y organismos de la cooperación internacional un marco conceptual y metodológico para poder realizar el seguimiento y evaluación de los resultados y efectos de las reformas relacionados con la Política de Tierra y la Gobernanza a varios nivel de la Sociedad. Esta herramienta busca, como propuesto por los DGVT un “proceso integrador, participativo, sensible ante las cuestiones de género, realizable, eficaz en función de los costos y sostenible”.
El Marco de Evaluación de la Gobernanza de la Tierra: Análisis a Nivel Legal e Institucional
El Marco de Evaluación de la Gobernanza de la Tierra (LGAF) es una herramienta de diagnóstico para la evaluación de los marcos legales, las políticas públicas y las prácticas relacionadas con la tierra y su uso, cuyo diseño ha sido encabezado por el Banco Mundial. Ha sido también considerado en el contenido de esta Guía como lo muestra el cuadro 3.
El LGAF agrupa los temas de evaluación en cinco áreas temáticas consideradas como las áreas de intervención política en asuntos de tierra: i) Marco Legal e Institucional; ii) Planeamiento de Uso, Administración y Tributación de la Tierra; iii) Administración de Tierras del Estado; iv) Provisión al Público de Información sobre la Tierra; v) Resolución de Disputas y Manejo de Conflictos.
Los principios de implementación de LGAF y los módulos de esta guía
Los principios de implementación de LGAF y los módulos de esta guía
Cuadro 3: Aspectos de la LGAF considerados en las diferentes módulos de la herramienta
AREAS DE EVALUACION LGAF | SECTOR DE EVALUACION | EVALUACION IMPACTOS PAT |
---|---|---|
1. Marco Legal e Institutional | x | Módulo 2 IAT, |
2. Planeamiento de Uso, Administración y Tributación de la Tierra | x | Módulo 3 Entidades sub-nacionales |
3. Administración de Tierras del Estado | ||
4. Provisión al Público de Información sobre la Tierra | x | Módulo 2 IAT, |
5. Resolución de Disputas y Manejo de Conflictosx | x |
Fuente: Banco Mundial 2012 y Autores
Principios de implementación de LGAF
Principios de implementación de LGAF
Marco Legal e Institucional
El marco legal e institucional es evaluado por el LGAF de acuerdo a la claridad de los mandatos que regulan las instituciones de administración de tierras, la transparencia y equidad en los procesos políticos. También considera el grado de reconocimiento de los derechos existentes sobre la tierra, el nivel y costo del mismo, así como la inversión necesaria para realizar las mejoras en la seguridad y certeza jurídica sobre la tenencia.
En esta Guía el marco legal e institucional es analizado en dos niveles. En el primero éste es evaluado dentro de los factores externos a los PAT susceptibles de influir en el alcance de los resultados que éstos puedan lograr (ver factores externos en cada capítulo). En el segundo nivel se analizan las acciones de los PAT que contribuyen a la implementación de los marcos políticos, legales y normativos. Dentro del marco institucional, la guía analiza el rol, la efectividad y sostenibilidad de las instituciones encargadas de identificar, reconocer y registrar las diferentes formas de tenencia (IAT - y Entidades sub-nacionales). Se analizan los sistemas de información sobre las parcelas a través de los sistemas de vinculación catastro/registro y la vinculación inter-institucional.
Planificación y gestión del uso del suelo y tributación
Para el análisis del planeamiento y la gestión del uso del suelo, se analiza el ordenamiento territorial al interior de los municipios así como la delimitación de territorios indígenas. Los Marcos de Resultados presentados en cada módulo permiten también analizar las formas de vinculación de la información y de los sistemas participativos en la toma de decisiones sobre el ordenamiento territorial y la gestión del suelo y la creación de planes de manejo (Ver módulo 3 de los efectos de los PAT a nivel de las entidades sub-nacionales). Para la gestión y la recaudación fiscal se pretende evaluar la cobertura y las mejoras hechas en el catastro (ver ficha Control de calidad del levantamiento catastral y la ficha de Costos de levantamiento catastral en el módulo 2) y la capacidad de recaudación tributaria de los municipios el incremento de la recaudación fiscal, principalmente a nivel municipal (ver ficha de Evaluación del impacto fiscal** modulo 5**).
Sistemas de Información de Tenencia
Dentro de la módulo sobre los servicios de administración de tierra, la Guía proporciona elementos para la evaluación de la funcionalidad, confiabilidad y actualización permanente de los sistemas de información sobre la tenencia y en particular en cuanto a los sistemas de vinculación catastro-registro (ver ficha de Evaluación del impacto de adopción de nuevas tecnologías en el módulo 2). A nivel de los municipios, se busca también medir de qué manera la actualización de la información catastral generada por los PAT es apropiada y utilizada a nivel de los municipios (ficha Control de calidad del levantamiento catastral y la ficha de Costos de levantamiento catastral en el módulo 2).
Resolución de disputas y gestión de conflictos
La resolución de disputas y de conflictos es analizada en los diferentes niveles, en la módulo de las IAT donde se analizan si existen y funcionan mecanismos institucionales y en la módulo de los hogares para conocer de qué manera éstos han sido expuestos a estos mecanismos y cuales han sido los resultados de los esfuerzos (ver ficha de Seguimiento de Conflictos modulo 2).
La Gobernanza a Nivel Territorial: análisis a Nivel de los Entidades Sub-Nacionales
Considerando las tendencias de descentralización de los sistemas de administración de tierras en América Latina, esta herramienta propone métodos de evaluación para medir de qué manera los PAT contribuyen a fortalecer las prácticas de Gobernanza Local sobre los sistemas de tenencia de la tierra. El término de gobernanza abarca diversos conceptos y como se ha visto existen diferentes formas de evaluar las maneras en que las sociedades logran mejorar estas prácticas.
Análisis a nivel de los municipios. Así, para evaluar la gobernanza a nivel municipal la herramienta se basa en los criterios establecidos por UN-Habitat en la Campaña Global de Gobernanza Urbana2.
Este marco de análisis de la gobernanza se basa sobre:
- La sostenibilidad: el balance de las necesidades económicas sociales y medio ambientales tomando en cuenta las necesidades de las presentes y futuras generaciones;
- La subsidiaridad: nivel adecuado de presencia estatal para garantizar que ésta sea constante y apta para prestar servicios eficientes y rentables;
- La equidad de acceso: los hombres y mujeres deben participar de forma igual en los procesos de toma de decisión, y en los procesos de asignación y repartición;
- La eficiencia: los servicios públicos y el desarrollo de las economías locales deben ser rentables y viables financieramente.
- La transparencia y rendición de cuentas: la toma de decisiones, así como su aplicación deben ajustarse a los estatutos normativos y a los reglamentos
- Compromiso cívico y ejercicio de la ciudadanía: los ciudadanos deben ser empoderados para participar de forma efectiva en los procesos de la toma de decisiones.
- La seguridad: prevención contra crímenes y desastres naturales, protección frente a la persecución y a desalojos forzados y mejor provisión de la seguridad de la tierra.
Los Criterios Para la Gobernanza Local y los Impactos de los PAT
Los Criterios Para la Gobernanza Local y los Impactos de los PAT
De acuerdo al por UN-Habitat en la Campaña Global de Gobernanza Urbana, se podrán analizar los efectos de los PAT a nivel de entidades sub nacionales de la siguiente manera (ver ficha Análisis de la Gobernanza local en el módulo 3)
Sostenibilidad, a través
del incremento de la recaudación de impuestos locales que permite cubrir los costos de sus unidades catastrales, la realización de planes de ordenamiento del territorio para un mejor manejo de los recursos naturales y áreas productivas, y el desarrollo de infraestructuras sociales.
Subsidiaridad
Los municipios pueden representar el vínculo más inmediato de la población con los Servicios de Administración de Tierra a nivel nacional. La conectividad de los sistemas de información sobre la tenencia a nivel nacional y municipal permite a la población realizar transacciones inmobiliarias más seguras y eficientes.
Acceso equitativo
A través de sistemas descentralizados de administración de tierra, se mejora el acceso a la información y a la realización de transacciones inmobiliarias más seguras por parte de las poblaciones más aisladas de las capitales o ciudades donde se concentran habitualmente los servicios. El reconocimiento de los derechos de las mujeres y los derechos de tenencia en territorios indígenas facilita también el acceso a la tierra y a nuevos programas de apoyos por parte del gobierno, cooperación internacional o de la iniciativa privada.
Eficiencia
Como mencionado anteriormente, uno de los principales objetivos de los PAT consisten en disminuir los costos y los tiempos de los servicios que proveen las IAT, en las que se considera también las unidades catastrales municipales.
Transparencia y rendición de cuentas
Los esfuerzos realizados por los PAT para mejorar la administración de tierras a nivel de los municipios y territorios indígenas implica una mayor transparencia en la recaudación y uso de los impuestos locales, así como en los sistemas de información sobre la tenencia.
Compromiso cívico y ejercicio de la ciudadanía
A través del fortalecimiento de los derechos de tenencia individual o colectiva, los ciudadanos se ven empoderados para poder participar en las políticas de desarrollo local y nacional. Los procesos de levantamiento catastral y las vistas públicas municipales, donde se valida la información sobre la tenencia de la tierra permiten también fortalecer la participación de los ciudadanos.
La seguridad
A través de la regularización y titulación en terrenos municipales y territorios indígenas, los PAT buscan fortalecer la seguridad y certeza jurídica sobre la tenencia, tanto en forma individual como colectiva. Los ordenamientos territoriales y la delimitación de las áreas de riesgo, contribuyen también a proveer mayor seguridad de los ciudadanos contra los desastres naturales.
Análisis a Nivel de los Territorios Indígenas
A nivel de los territorios indígenas en los que los PAT intervienen bajo diferentes modalidades en el reconocimiento de los derechos de tenencia y/o la delimitación de tierras comunales (ver la ficha seguimiento de titulación de comunidades y territorios indígenas en el módulo 3), la evaluación de los efectos de las intervenciones sobre la gobernanza local se basa sobre cinco áreas temáticas:
- Seguridad y certeza jurídica de la tenencia sobre el territorio
- Manejo de conflictos de tenencia
- Sistema de administración local
- Gestión territorial y de Recursos Naturales
- Vinculación y coordinación con otros actores