3. El cambio deseado: De iniciativas exitosas a políticas públicas

3.2 Estrategias para impulsar la transformación

Visibilizar el conjunto de beneficios

El primer eje de análisis es visibilizar los diferentes beneficios y co-beneficios de la implementación de una iniciativa de transformación de la agricultura. Por ejemplo, medir el impacto de un proyecto de reforestación no exclusivamente utilizando indicadores de captura de carbono, sino considerar también sus beneficios en otros ámbitos como, por ejemplo, en creación de empleo, organización comunitaria, formación de capacidades o apertura de nuevos mercados.

En este eje, es importante también mostrar en qué medida los beneficios recaen sobre los diferentes actores para determinar el efecto distributivo y los potenciales efectos multiplicadores.

Para analizar cómo se lleva a cabo este eje de análisis, se propone tomar como base los conceptos económicos de “bienes privados” y “bienes públicos”¹⁸, con acento en la característica de apropiabilidad de los beneficios en dos dimensiones: los beneficios “privados” o apropiables, que son los que mayormente determinan el cambio de comportamiento del agricultor objetivo, y los beneficios “públicos” que la política también proveerá, que no son directamente apropiables.

La distinción en términos de apropiabilidad (Ver Figura No. 4) resulta clave. Por sus características inherentes, existen beneficios totalmente apropiables por un actor, al permitir su uso y aprovechamiento de manera individual. Estas características suelen encontrarse en los beneficios privados, que muchas veces tienen un carácter financiero y, por lo tanto, suelen representarse a través de su valor o equivalente en el mercado. Además, en la mayoría de los casos, estos beneficios no se transmiten a otros actores, sino que quedan en manos del beneficiario directo. Un ejemplo de un beneficio totalmente apropiable sería un aumento en el precio de venta de un producto, un incremento en la rentabilidad de una actividad o una disminución en los costos.

Figura Nº3: La agricultura en el centro de la relación social, ambiental y económica

Fuente: FAO, 2014. http://www.fao.org/3/a-i3940e.pdf

• La agricultura constituye la conexión primaria entre el ser humano y el planeta, y está estratégicamente situada para generar impactos en las tres dimensiones del desarrollo sostenible: social, ambiental y económica.

En este sentido, es común que aquellas iniciativas que buscan transformar la producción agrícola hacia esquemas más sostenibles y resilientes generen beneficios más allá de lo ambiental. Y que impacten, además, a poblaciones más allá de los beneficiarios directos de la iniciativa.

Figura Nº4: Tipos de beneficios en la evaluación de una política pública para la transformación de la agricultura

Fuente: FAO, Elaboración propia.

En el otro extremo del espectro están los beneficios públicos, que impactan positivamente al conjunto de la población. En este rango se encuentran los beneficios ambientales, que, al no ser directamente apropiables, no tienen un valor de mercado y, por lo tanto, no suelen ser visibilizados adecuadamente, a pesar de sus múltiples impactos positivos¹⁹. Ejemplos de beneficios públicos que cuentan con un valor de uso para el agricultor son, por ejemplo, la provisión de servicios ecosistémicos: el control de la erosión, una mayor disponibilidad de agua o la mitigación del cambio climático entre otros. Adicionalmente, en términos de beneficios ambientales, se debe también considerar el poder disponer de estos bienes y servicios en el futuro (valor de opción) o, el poder disponer de ellos simplemente por su valor paisajístico, cultural o espiritual. Esta última dimensión es particularmente relevante para los pueblos indígenas y afrodescendientes de la región.

Entre estos dos extremos del espectro de beneficios se encuentran los sociales, que son aquellos que afectan positivamente tanto al agricultor -de manera directa- como a su entorno inmediato, ya sea su familia, comunidad o sector empresarial, y que, por lo tanto, resultan parcialmente apropiables. Los beneficios sociales son diversos y abarcan elementos relativos al bienestar del productor, condiciones laborales, de salud y nutrición, de educación o desarrollo de capacidades. También abarcan elementos asociados a su empoderamiento, a la participación en redes de innovación en el territorio, políticas de inclusión (de género, jóvenes, indígenas y pueblos afrodescendientes), desarrollo organizacional y fortalecimiento del tejido social.

En la parte inferior de la Figura No. 4, se muestran las categorías de beneficios que se identificarán en cada uno de los casos de estudio expuestos más adelante.

Cabe destacar que la reducción del riesgo o el incremento de la resiliencia se perciben por parte de los productores como beneficios, aunque no aparecen directamente en el cuadro. De hecho, el riesgo que enfrentan es de naturaleza sistémica, puesto que responde a una acumulación de factores tanto productivos/económicos, como ambientales/climáticos y sociales. Por lo mismo, su reducción necesita de una acción combinada en estas tres dimensiones para ser eficiente y servir de blindaje ante la diversidad de amenazas de origen natural, sanitario o de mercado²⁰ que enfrentan.

La crisis del COVID-19 nos ha recordado la presencia inherente del riesgo y la extrema vulnerabilidad de nuestro sistema. En ese sentido, el presente documento pone énfasis en destacar la relación entre la concretización de los diferentes beneficios y el incremento de la resiliencia del productor en el escenario actual de múltiples amenazas.

Finalmente, dada la diversidad y falta de homogeneidad de la información disponible de los diferentes casos, no fue siempre posible cuantificar, en valor económico, la totalidad de beneficios, por lo cual se emplearon indicadores intermedios. Este tipo de mediciones son igualmente útiles para demostrar la presencia de beneficios. Por ejemplo, puede ser muy valiosa una descripción cualitativa de los efectos positivos asociados a una iniciativa, sobre la base de estimaciones u observaciones concretas, a pesar de que no sea posible lograr la asignación de un valor económico a dicha relación.

Identificar los factores críticos del proceso de transformación

El segundo eje de análisis es identificar los factores críticos que pueden significar el despegue o el fracaso de una iniciativa y, en caso de constituirse en barreras, entender cómo y en qué medida pueden ser solventados. A través de este análisis y considerando criterios frecuentemente utilizados para el diseño de políticas públicas ambientales, de innovación y de financiamiento ambiental²¹, se definieron un total de 13 criterios relacionados a tecnología, mercado, efectos redistributivos entre actores, aspectos culturales, capacidades, marco legal, y gobernanza. Mientras más barreras deban ser solventadas por el organismo promotor y sus socios, más medidas para lidiar con estas serán necesarias para el escalamiento.

A continuación, se presenta la lista completa con la respectiva explicación de cada uno de los criterios. Se muestran en tres grupos según el tipo de actor al que afectan mayormente:

El agricultor

Los seis primeros criterios se relacionan con la aplicación o adopción del cambio promovido por la intervención de política pública desde la perspectiva del agricultor. Se entiende por innovación o cambio una o más tecnologías o prácticas nuevas para el productor y su entorno, que deberán ser integradas exitosamente en su sistema productivo para que este sea más sostenible y/o resiliente. En este grupo de criterios, la aplicación de un enfoque de género y generacional será esencial para evaluarlos y abordarlos adecuadamente, debido a que los agricultores hombres o mujeres, jóvenes o mayores, no enfrenan el mismo tipo de barreras, no tienen las mismas necesidades y no comparten una misma perspectiva cultural.

1. Complejidad del cambio.
Una innovación puede ser de fácil y rápida adopción en función de la simpleza y rapidez en que se manifiestan los beneficios para el productor, sin requerir acciones complementarias por parte de la intervención de política más allá de la propia difusión. Por el contrario, mientras mayor el nivel de complejidad, o mayores costos directos iniciales para implementación en la finca, o mayores niveles de incertidumbre sobre las consecuencias de la transformación tecnológica promovida, más difícil será para el agricultor aplicarla, y menos probable que la medida escale por sí sola, requiriendo que la difusión tecnológica sea acompañada con otros instrumentos de política para su adopción (capacitación, sensibilización, entre otros).

2. Flexibilidad del cambio tecnológico.
Este criterio se refiere a la capacidad de la innovación de adaptarse a la diversidad de los sistemas productivos, a los cambios en el tiempo y en los escenarios.

Si la innovación es dinámica, permite una adaptación a las particularidades de la finca y se actualiza a cambios tecnológicos o de mercado, es más probable que el agricultor la adopte y pueda prever beneficios en su sistema productivo y en sus resultados económicos. En cambio, si es estática y no se adapta al contexto específico de la finca, o no evoluciona ante cambios en el mercado, será más compleja su adopción y menos evidente la conveniencia de invertir recursos en adoptarla.

3. Financiamiento.
El agricultor generalmente requiere acceso a capital para financiar el cambio. Esto se puede hacer mediante diferentes alternativas, entre las que se incluyen el fomento al desarrollo por parte del Estado o la cooperación, la banca tradicional u otro tipo de soluciones o instrumentos. La facilidad de financiamiento del cambio dependerá entonces del nivel de acceso del productor a estas alternativas. En ciertos casos, el acceso dependerá de la “madurez” de la tecnología, es decir que, además de generar ganancia económica, la probabilidad de que funcione en finca sea alta²². Una tecnología que está disponible en el mercado y cuyo desempeño está comprobado, será candidata a obtener financiamiento, pues su riesgo es bajo²³.

También es posible que los flujos de dinero no sean atractivos para la banca cuando los beneficios apropiables vinculados al cambio tecnológico tardan. Si la magnitud de los ingresos o de reducción de costos no hace atractiva la operación, se requerirán acciones de apoyo para el acceso a financiamiento.

Finalmente, otro factor importante con relación al financiamiento es si el agricultor es sujeto de crédito para el sector financiero²⁴. Por ejemplo, si no cuenta con un historial bancario o con títulos de propiedad, tendrá dificultades para obtener crédito bancario e incluso recursos públicos para inversiones vinculadas a la tierra.

4. Receptividad de mercado.
Si existe reconocimiento o diferenciación de mercado (a nivel doméstico o internacional) para los productos derivados de la transformación tecnológica (por ejemplo, mediante un mejor precio de venta o acceso a un segmento que lo reconoce o premia), será más atractivo para el agricultor hacer el cambio. Inversamente, mercados que no distinguen estos productos o los castigan (por ejemplo, por su presentación o envase), harán mucho más difícil que esté dispuesto, pues no verá un premio asociado.

5. Costo de oportunidad.
Se refiere a lo que el agricultor dejaría de ganar en una actividad productiva diferente a la que se propone en el marco de la iniciativa de transformación. Si la alternativa promovida es superior a otras opciones tecnológicas o productivas disponibles, en términos de los beneficios apropiables o de otros no financieros que son valorados (oportunidades de capacitación, mejor calidad de vida o reconocimiento de liderazgo), la disposición a sumarse al cambio será muy alta y no requerirá acciones adicionales para convencerlo de participar.

En cambio, cuanto más atractiva es la actividad alternativa a la promovida por la iniciativa de transformación, más exigentes serán los beneficios requeridos para ser parte del cambio. En este caso, las medidas de política pública deben corregir esta diferencia, por lo que será clave entender ante cuáles beneficios financieros y no financieros es sensible el agricultor.

6. Adaptación cultural.
Si el cambio promovido es una innovación tecnológica, una forma de organizar el trabajo o un modelo de negocio compatible con las costumbres y valores culturales de los beneficiarios, su implementación será más fluida y aumentará las probabilidades de escalamiento. En cambio, si la tecnología exige cambios importantes respecto de la costumbre histórica, será necesario, para el agricultor, entender tanto las ventajas y limitaciones de esa forma arraigada de trabajo, para evaluar adecuadamente el riesgo que implica el cambio. Para esto, será necesario establecer mecanismos que faciliten la comprensión, el convencimiento y adopción de herramientas para la transformación.

Otros actores involucrados

El siguiente criterio es sobre la relación entre el agricultor beneficiado por el cambio y los otros actores claves del sector productivo, del mercado o del territorio, que pueden ser afectados indirectamente por la aplicación de la medida de política pública.

7. Efecto distributivo.
Se refiere a cómo se distribuyen los costos y beneficios entre los actores directa e indirectamente afectados por el cambio. Es decir, si quienes asumen los costos son los mismos que quienes reciben los beneficios. Si los beneficios son mayores que los costos para todos los afectados, es esperable que no manifiesten resistencia al cambio, pues los dejará en una mejor situación.

Sin embargo, si existen actores que reciben costos indirectos por la implementación del cambio, o si sus bienes y servicios pierden valor en el mercado como consecuencia del cambio, o no puedan acceder a subsidios que históricamente recibían, se pueden generar resistencias y presiones que dificulten el escalamiento de la iniciativa.

Si los grupos que reciben los costos son grupos que ya eran desfavorecidos desde un comienzo, el escalamiento de la iniciativa provocará efectos regresivos, necesitando ser compensada o reestructurada. Por otra parte, si los grupos que enfrentan costos provocados por el cambio tienen capacidad de influir en las instituciones públicas o a nivel del territorio, la necesidad de entender este efecto será un elemento clave en el diseño de la estrategia de escalamiento para reducir su posible oposición.

Organismos implementadores

Los siguientes criterios están relacionados con los organismos públicos, entidades de transferencia tecnológica y otros actores que diseñan e implementan la medida de política pública.

8. Requerimiento de información.
Si el diseño e implementación de la iniciativa de escalamiento o política pública requiere niveles de información y de capacidades altas o muy específicas previamente, no disponibles en la entidad implementadora, será más costoso y por lo tanto menos probable que la iniciativa se adopte desde el Estado, escale y se mantenga en el tiempo.

9. Costo de implementación o acompañamiento.
Si el diseño e implementación de la iniciativa de escalamiento o política pública es complejo y exigente en términos de coordinación interinstitucional e intersectorial, y tiene además procesos administrativos y costos de transacción, provisión de asistencia técnica y acompañamiento y financiamiento, será más complejo y costoso aplicarla de manera adecuada y menos probable que se adopte desde el Estado, escale y se mantenga.

10. Contexto regulatorio.
Si la normativa existente es insuficiente o requiere ser reformada para la implementación de la iniciativa de escalamiento o política pública, el proceso se complejiza. Lo mismo ocurre si no existen instrumentos de política pública o si los existentes son adversos (por ejemplo, un incentivo perverso que va en contra del propósito buscado). Mientras más cambios en la normativa y en la política pública vigente sean necesarios, más difícil será escalar la iniciativa.

11. Voluntad política.
Si bien una insuficiente voluntad política puede ser una consecuencia o señal de la existencia de otros factores críticos no resueltos al momento de diseñar, comunicar e intentar escalar la iniciativa, también existen factores vinculados a la economía política del cambio, que pueden inhibir el apoyo necesario para impulsar el escalamiento de la iniciativa de transformación. Entre estos factores están el grado de radicalidad de la innovación respecto de la situación actual, en relación con cambios en el balance de poder de grupos de interés, o que la iniciativa no sea parte o no se entienda su vínculo con prioridades o compromisos preestablecidos o declarados.

Por lo anterior, es necesario comprender las prioridades políticas del gobierno, el perfil de los tomadores de decisión y, eventualmente, redefinir las estrategias de adopción de la transformación, de forma de hacerla más gradual y/o mejor entendidos los riesgos y las formas de mitigarlos para reducir la resistencia.

12. Buena gobernanza.
La iniciativa de escalamiento o política pública y su forma de ejecución deben incluir mecanismos de transparencia que garanticen su credibilidad ante los diferentes actores involucrados. Si la iniciativa no incluye o no es incompatible con medidas que controlan o transparentan las decisiones de la autoridad, por ejemplo, respecto de los mecanismos de asignación de fondos, y si no permite recoger y moderar los intereses de los potencialmente afectados o beneficiados sin alterar sus objetivos, la política pública o las instituciones vinculadas perderán el apoyo y credibilidad para funcionar.

13. Legitimidad y estabilidad.
La continuidad de la iniciativa de escalamiento o política pública será más probable si internaliza los cambios de gobierno y de prioridades propios de la democracia, mediante la generación de mecanismos de institucionalización que integren esta alternancia sin perder su objetivo central.

También ayudará a la continuidad el que la gobernanza interna y el diseño incorporen una amplia gama de actores y de grupos de interés, incluyendo a los beneficiarios, pero también, en lo posible, a los sectores políticos opositores o más alejados del cambio propuesto, generando así legitimidad y estabilidad en el tiempo.

Para esto, se requieren procesos de diálogo que permitan ajustes de diseño ante nuevos contextos. Mientras mayor institucionalización, participación y transparencia en los mecanismos de gobernanza, más posibilidades tendrá la iniciativa de escalar o la política pública de funcionar adecuadamente y perdurar.

Para fines del estudio, se evaluó en qué medida cada uno de estos factores constituyó o no una barrera para cada uno de los casos, y si es que fueron abordados con éxito en el enfoque implementado. Este análisis fue complementado con una mirada prospectiva, considerando un incremento de la escala de aplicación de las iniciativas. El Anexo 1 presenta un cuadro con los 13 factores críticos, y una guía detallada que permite comprender el proceso seguido para su aplicación.

Como fue mencionado anteriormente, este estudio se enfoca en el sector productivo primario: el accionar de los agricultores y en el del Estado, en su rol de promotor de desarrollo sostenible. Por lo cual aborda únicamente tangencialmente a los otros actores del sistema agroalimentario (proveedores de insumos, transformadores, comercializadores, etc.). Sin embargo, es importante recordar que éstos juegan, igualmente, roles importantes en los procesos de transformación de la agricultura y deberán ser tomados en cuenta en futuros análisis más contextualizados.