FAO.org

Inicio > En acción > Plataforma de Territorios Inteligentes > Artículos > Opiniones territoriales > detalle
Plataforma de Territorios Inteligentes

"La sostenibilidad de los programas y proyectos siempre es el desafío mayor"

Entrevistamos a Juan Elvin Figueroa, Coordinador General del Proyecto de Desarrollo Municipal (PRODEM) en la República Dominicana.

:14/10/2016

Mejorar la capacidad técnica y financiera de los gobiernos locales para garantizar los servicios mínimos que establece el marco legal es el objetivo principal del Proyecto de Desarrollo Municipal (PRODEM), activo en la República Dominicana desde el año 2010. Financiado por un préstamo del Banco Mundial y con asistencia técnica de la FAO, PRODEM busca alcanzar a las comunidades con mayores niveles de pobreza en el País y lo hace apoyando 31 gobiernos locales -compuestos de 11 municipios y 20 distritos municipales. Para conocer más sobre el proyecto y sus líneas de trabajo hablamos con Juan Elvin Figueroa, Coordinador General de PRODEM.

Desde hace mucho tiempo usted es el Coordinador General de la gestión de PRODEM en la República Dominicana y cuenta con una sólida experiencia práctica en la implementación del enfoque de desarrollo territorial municipal ¿Podría compartir con nosotros cuál es la posición y las principales líneas de trabajo de la Dirección General de Ordenamiento y Desarrollo Territorial en el marco de este tipo de inversiones, y qué aspectos contempla el enfoque territorial?

La Dirección General de Ordenamiento y Desarrollo Territorial (DGODT), es responsable de la ordenación, el ordenamiento y la formulación de políticas públicas de desarrollo sostenible en el territorio, como expresión espacial de la política económica, social, ambiental y cultural de la sociedad (De acuerdo a lo establecido en nuestro marco jurídico), y esto tratamos de traducirlo en acciones concretas en los territorios.

Tenemos la responsabilidad de la coordinación intersectorial e interinstitucional, entre los diferentes niveles de la administración pública y los entes privados a nivel municipal, provincial, regional y sectorial que inciden en el diseño, formulación, implementación, gestión y evaluación, de la ordenación y ordenamiento urbano, rural y calificación de usos de suelo.

En la práctica esto se concretiza de manera resumida en varios procesos fundamentales:

- En el acompañamiento y asesoramiento técnico para la conformación y puesta en funcionamiento de los Consejos Municipales de Desarrollo, los que son conformados por autoridades, técnicos locales y representantes de las comunidades. Se les acompaña y capacita para integrarse a la elaboración de los planes municipales de desarrollo, en los que se priorizan las iniciativas y proyectos necesarios para satisfacer las demandas de bienes y servicios públicos de las comunidades; aquellas que no son competencia de los gobiernos locales, nos ocupamos de canalizarlas mediante la articulación y puesta en funcionamiento de las mesas intersectoriales de articulación de políticas públicas y el desarrollo de programas y proyectos en diferentes territorios.

- Mediante diferentes iniciativas como el PRODEM, DECADA, ART y otras que cuentan con el apoyo de agencias internacionales de cooperación. Se implementan también diferentes procesos de fortalecimiento institucional o elevación de capacidades de gestión, así como la implementación de las metodologías y herramientas contempladas tanto en la Estrategia Nacional de Desarrollo y por el Sistema Nacional de Inversión Pública de la República Dominicana.

- Y en el corto plazo, de acuerdo a lo establecido en la Ley de Ordenamiento Territorial y Uso de Suelos (Aprobada ya en la Cámara de Diputados, pendiente de sanción por el Senado), se estará acompañando a los territorios en la elaboración de sus Planes de Ordenamiento Territorial, para lo cual se ha desarrollado una guía y se ha capacitado a técnicos en todo el territorio nacional.

"La formulación del proyecto contempló fortalecer institucionalmente a los gobiernos locales y en paralelo beneficiarlos mediante el financiamiento de hasta tres obras"

Debe ser complejo establecer un sistema de prioridades para el desarrollo integral de un territorio, y asegurar que un proyecto de desarrollo municipal se ejecute adecuadamente dada la diversidad de actores que intervienen en el proceso y sus diferentes necesidades. El PRODEM está trabajando con 31 gobiernos locales en las provincias de Azua, Barahona, Bahoruco, Monte Plata y San Juan; y entre las obras financiadas figuran parques, instalaciones deportivas, funerarias, cementerios, estaciones de bomberos, aceras y contenes, entre otras. ¿Cuán complejo resultó priorizar las acciones de inversión?

Efectivamente, establecer un sistema de prioridades integral en los territorios y ejecutar el proyecto no ha resultado simple. Por un lado, hay que tener muy presente que el proyecto se ejecuta en 31 gobiernos locales pequeños de 5 de las provincias más pobres o de pobreza extrema en República Dominicana, con todo lo que ello implica en términos de necesidades básicas insatisfechas, niveles muy bajos de inversión, exclusión social, bajos niveles educacionales, desconfianza hacia la gestión pública y en los mecanismos y herramientas de priorización de las inversiones. Por otro lado, la diversidad de intereses y visiones de los actores que conforman las instancias participativas contempladas en las normas y herramientas del sistema nacional de planificación. El Proyecto PRODEM definió un método de asignación de los techos presupuestarios disponibles por territorio (US$35 por habitante pobre), a ser distribuidos o asignados en tres tandas de inversión, condicionados a que los gobiernos locales  de dichos territorios (muy débiles en su gestión) alcanzaran metas o fases de fortalecimiento institucional en las cinco áreas en que el proyecto acompaña a los gobiernos locales (Planificación, Recursos Humanos, Finanzas Municipales, Compras y contrataciones y Servicios Municipales). La formulación del proyecto, contempló fortalecer institucionalmente a los gobiernos locales participantes y en paralelo beneficiarlos o premiar dicho fortalecimiento mediante el financiamiento de hasta tres obras, de acuerdo al avance en su proceso de fortalecimiento, mediante la aplicación de las normativas nacionales en materia de gestión y de inversión pública.

Para lo anterior cada gobierno local debió elaborar un Plan Municipal de Desarrollo (PMD), que incluyera su Plan de Acción Institucional y el Plan Local de Inversiones, que considerara tanto las prioridades de la autoridad local como las necesidades identificadas por las comunidades mediante procesos participativos (presupuestos participativos, cabildos abiertos, etc.).

En este punto es bueno aclarar que el proyecto consideró la elaboración de los planes municipales de desarrollo de manera conjunta tanto para el municipio y sus distritos municipales, para tener una visión integral de los territorios y priorizar sus necesidades de manera conjunta.

Para la identificación de las necesidades específicas a financiar por el proyecto en los territorios, y el acompañamiento que debíamos dar, tuvimos que conformar los Consejos Municipales de Desarrollo, capacitar a todos sus integrantes en el uso de las metodologías y herramientas del Sistema Nacional de Inversiones, acompañarlos en el proceso de priorización de tres inversiones por territorio (En cada uno de los PMD eran identificados entre 80 a 120 iniciativas de inversiones), elaboración de los perfiles de proyectos, contratar los diseños y presupuestos de las obras, realizar los procesos de contratación correspondientes hasta la adjudicación de los contratos de obras, usando las normas y procedimientos de compras y contrataciones establecidos por el Estado dominicano.

En paralelo se fue haciendo el proceso de fortalecimiento institucional que los hacia merecedores de la financiación de las obras priorizadas, según su correspondiente tanda de inversión de acuerdo a su tanda de fortalecimiento institucional, lo que muchas veces retrasaba la concreción de las inversiones, con las tensiones que ello implica entre las autoridades y ciudadanos que muchas veces no entendían que su necesidad estaba condicionada a que el gobierno local alcanzara niveles de capacidades técnicas.

Y finalmente acompañar en el monitoreo y seguimiento de la ejecución de las obras priorizadas para que las mismas fueran realizadas de acuerdo a estándares de calidad y sin salirse de los presupuestos asignados.

"Nos hemos hecho acompañar de las instituciones gubernamentales responsables de los temas para que una vez el proyecto concluya, éstas puedan seguir acompañando a los gobiernos locales"

Con relación a la sostenibilidad de los programas y proyectos de desarrollo territorial, ¿Cómo se garantiza la continuidad de las acciones del proyecto una vez finalizado la financiación externa recibida durante su ejecución? En este sentido, ¿qué instrumentos específicos o estrategia de salida está implementado el PRODEM?

La sostenibilidad de los programas y proyectos siempre es el desafío mayor y la gran incógnita con relación a su efectividad. Debido a que la misma está sujeta a un conjunto de variables que no pueden ser garantizados por los ejecutores del mismo: Continuidad de Estado a nivel local, compromisos institucionales, mantenimiento de políticas institucionales, compromisos personales, entre otras.

En ese sentido, nos hemos hecho acompañar de las instituciones gubernamentales responsables de los temas para que una vez el proyecto concluya, éstas puedan seguir acompañando a los gobiernos locales en los procesos iniciados que les son de sus competencias. Es así como en materia de planificación y lo que tiene que ver con el

Sistema Nacional de Inversión nos hicimos acompañar por el Vice Ministerio de Inversión Pública; en Recursos Humanos del Ministerio de Administración Pública, en Compras y Contrataciones de la Dirección General y en Finanzas del Ministerio de Hacienda, como única vía para que estas continúen acompañando nuestros gobiernos locales en dichos procesos.

Y en esa misma línea, ya algunas instituciones han adoptado nuestras metodologías como herramientas de trabajo, tal es el caso del Ministerio de Administración Pública, que sobre la base del Manual de Gestión del PRODEM, ha revisado con los órganos rectores y desarrollado el Manual de Gestión Municipal, entregado a todos los municipios y distritos municipales a nivel nacional.

De igual modo, y dado que nos tocó un proceso eleccionario recientemente, hemos trabajado en la sensibilización de las autoridades entrantes de los gobiernos locales para que continuaran implementando las acciones de sus predecesores asistidos por el proyecto, de manera de preservar la permanencia del personal previamente capacitado y entrenados por el proyecto.

Por otro lado, se ha hecho incidencia en las instituciones gubernamentales que trabajan en el ámbito municipal y las entidades asociativas de las municipalidades, para que usen y difundan las herramientas y metodologías desarrolladas por el PRODEM.

Independientemente de lo anterior, se está trabajando en el diseño de un proyecto de implementación extendido a gran escala, usando el esquema del PRODEM que además de visualizarse como su continuidad, se constituiría en la política nacional en materia municipal.

América Latina y el Caribe está viviendo una progresiva adaptación del marco legal según la cual los gobiernos nacionales están, poco a poco, cediendo una mayor autonomía a los gobiernos sub-nacionales (departamentos y municipios o nomenclaturas equivalentes). Sin embargo, actualmente la gestión de programas y proyectos de desarrollo territorial parece enfrentarse a problemas de jerarquías y coordinación entre los diferentes niveles de gobierno, que imagino deben ser el caso también en la República Dominicana. 
Bajo su punto de vista, ¿qué mecanismos institucionales son más eficaces para fomentar la coordinación vertical (armonizando las estructuras regulatorias de los diferentes niveles de gobierno federal, estatal, municipal, etc.) y horizontal (las actividades de las

diferentes agencias y oficinas en un solo nivel de gobierno)?

Este tema tiene sus consideraciones, de hecho en este momento se discute si en el caso concreto de nuestro país se ha progresado o no en autonomía. Si lo vemos por el lado de los recursos es cuestionable afirmar que se avanza. En cuanto a decisiones y participación política, es innegable que sí.

Por supuesto que en cuanto a los programas y proyectos territoriales se enfrentan problemas de jerarquías, ya que las normas nacionales deben ser aplicadas por cada gobierno local en su territorio, y la Ley de Ordenamiento Territorial y Uso de Suelos es el mejor ejemplo de ello, ya que por un lado la Ley Municipal le otorga el mandato de ordenar el territorio a los gobiernos locales, son las instancias nacionales las que definen las normas, herramientas e instrumentos del mismo.

En el caso del Proyecto PRODEM y de la Dirección General de Ordenamiento y Desarrollo Territorial, el mecanismo institucional que ha resultado más eficaz, si bien aún se encuentra en ciernes, son las Mesas Interinstitucionales de coordinación de políticas. Las cuales han surgido de otro proyecto (DECADA) implementado por la DGODT, que ha aglutinado en principio a diferentes instituciones vinculadas al sector Aguas, que ha servido de base para otros espacios de coordinación interinstitucional. Estos espacios han servido de acción pivotante para poner en práctica la operatividad de los Consejos Regionales de Planificación en la articulación de las políticas gubernamentales en los territorios.

El desarrollo con enfoque territorial es un concepto un tanto abierto, que cambia en función del territorio o del proyecto que se contempla, pero debe haber aspectos comunes. ¿Cuáles diría Ud. que son los retos en los próximos años para fomentar inversiones multisectoriales con enfoque territorial en el caso de la República Dominicana?

El primer gran reto es aprovechar que se está en un proceso de reforma de la norma municipal para clarificar las reales diferencias o semejanzas entre municipios y distritos municipales, ya que es importante como figura jurídica, tener certeza ante que entes se opera.

Otro gran reto tiene que ver con la elevación de las capacidades de las unidades territoriales, para poder manejar posibles inversiones multisectoriales, sin la necesidad de ser

tuteladas por entidades de otros niveles de gobierno.

Otro puede ser continuar haciéndolo a través de entidades del gobierno central y que las unidades territoriales, no continúen entendiéndose como entidades aisladas del Estado Nacional.

El mayor reto es partir de la realidad de los espacios territoriales y formular iniciativas que vayan relacionadas directamente con sus reales necesidades, y aprender de las iniciativas ya implementadas con el concurso de todas las instancias involucradas en la dinámica territorial.

 

Agradecemos a Don Juan Elvin Figueroa y a todo el equipo de PRODEM su amable colaboración en esta entrevista.

 

Vídeo del Banco Mundial sobre el proyecto PRODEM en el municipio de Polo:

 

 

Imágenes de PresidenciaRD via Flickr CC BY-NC-ND 2.0).

Compartir esta página