Para que los escenarios de adaptación como los que se tratan en la sección anterior se materialicen y contribuyan así de forma eficaz a que una dieta saludable sea menos costosa y más asequible, se precisarán otras políticas relacionadas con los sistemas agroalimentarios, así como políticas e incentivos ajenos a dichos sistemas (véase la Figura 1 en el Capítulo 1). Si se armonizan y se ponen en práctica, estas políticas complementarias pueden ofrecer apoyo de dos formas (Figura 24). En primer lugar, pueden proporcionar incentivos (o desincentivos) que pueden apoyar cambios en las cadenas de suministro de alimentos, los entornos alimentarios y el comportamiento de los consumidores en favor de hábitos alimentarios saludables. En segundo lugar, pueden aliviar o mitigar las repercusiones negativas o consecuencias no deseadas de la adaptación del apoyo, especialmente si conllevan una reducción del acceso a alimentos nutritivos y dietas saludables para los grupos de población vulnerables y desfavorecidos.
Figura 24Las políticas complementarias, tanto dentro como fuera de los sistemas agroalimentarios, resultan esenciales para respaldar los esfuerzos de adaptación del apoyo
También debe prestarse atención al sector privado, no solo a los agricultores, sino a los agronegocios y también a las empresas de otros sectores que forman parte de la industria alimentaria, dado que sus acciones pueden favorecer o perjudicar los objetivos previstos de la adaptación del apoyo en la práctica. Pasar por alto las interrelaciones entre los sistemas agroalimentarios y otros sistemas puede generar costos y efectos imprevistos y no compensados.
Otras políticas relacionadas con los sistemas agroalimentario que complementan los esfuerzos de adaptación del apoyo
En las ediciones de 2020 y 2021 del presente informe se destacaron y examinaron en profundidad varias políticas de sistemas agroalimentarios que, si bien no están diseñadas directamente para aumentar la disponibilidad de los alimentos nutritivos y reducir su costo, apoyan los esfuerzos de adaptación al promover cambios en las cadenas de suministro de alimentos y propiciar entornos alimentarios y pautas de consumo saludables que fomentan cambios en la alimentación en pro de dietas saludables3,15. La configuración de un entorno alimentario propicio para aumentar la demanda de dietas saludables puede afectar a los precios al consumidor y a los incentivos necesarios para reducir el precio relativo de los alimentos nutritivos. Además, algunas de las políticas incentivan cambios en la calidad nutricional de la oferta alimentaria. A continuación se presenta un análisis no exhaustivo de las políticas orientadas a estos objetivos.
Aplicación de límites obligatorios o de metas voluntarias para la reformulación de alimentos y bebidas
Las normas alimentarias y los programas de reformulación de alimentos, con límites obligatorios o metas voluntarias estrechamente supervisadas, tienen como objetivo mejorar la calidad nutricional de los alimentos y bebidas elaborados, lo que a su vez constituye un mecanismo para aumentar la disponibilidad de alimentos nutritivos. Estas medidas también incentivan los cambios en la producción de ingredientes de la agricultura —por ejemplo, grasas, aceites y azúcares— utilizados para la elaboración de alimentos. Aunque los programas de reformulación promueven productos con un perfil nutricional más saludable, por lo que pueden estar en plena consonancia con la adaptación de las políticas de apoyo, los alimentos reformulados no deben sustituir el consumo de alimentos nutritivos frescos y preparados en casa.
Un enfoque integral de políticas para promover la reformulación incluye medidas regulatorias para eliminar los ácidos grasos trans (AGT); programas de reformulación dirigidos por el gobierno para reducir progresivamente las grasas saturadas, los azúcares libres, la sal (sodio) y el contenido calórico que abarcan todas las categorías principales de alimentos y bebidas altamente procesados, y modelos de perfiles nutricionales basados en datos objetivos para orientar las políticas que fomentan la reformulación237. En la actualidad existen programas de reformulación de alimentos en 82 países238. Las políticas nacionales o locales para eliminar los AGT han logrado reducir la ingesta de estas sustancias y han generado cambios positivos en los resultados en materia de salud239,240,241,242,243. Los países que han sido capaces de reorientar su producción hacia cultivos que producen aceites con niveles más altos de ácidos grasos mono o poliinsaturados han logrado con mayor facilidad la transición a aceites “más saludables” que aquellos que dependen en gran medida de las importaciones y se han visto obligados a sustituir el suministro de aceites ricos en AGT por productos con un alto contenido en grasas saturadas244,245. En 2021, un total de 57 países, que suman una población de 3 200 millones de personas, disponían de políticas obligatorias en vigor en materia de AGT246.
Asimismo, los objetivos de reformulación bien diseñados pueden dar lugar a una reducción de los niveles de sodio en los alimentos y la ingesta de sodio por la población. Las políticas, tanto de carácter voluntario como obligatorio, para reducir el sodio en los alimentos han demostrado ser eficaces para disminuir los niveles de sal en los alimentos elaborados, dependiendo de los productos y de la población247. La cooperación de la industria de la alimentación es vital para el éxito de estas intervenciones247,248. Para ayudar a aprovechar todo el potencial de las medidas destinadas a reducir la sal, los valores de referencia mundiales del sodio de la OMS proporcionan orientación a los países y a las industrias para reducir el contenido de sodio en una amplia gama de categorías de alimentos elaborados249.
Mejora del valor nutricional mediante enriquecimiento y bioenriquecimiento
El enriquecimiento de los alimentos se refiere a la adición de micronutrientes a los alimentos después de la cosecha, mediante una forma de elaboración destinada a aumentar el contenido de uno o más micronutrientes esenciales para mejorar la calidad nutricional del aporte alimentario y proporcionar un beneficio de salud pública con un riesgo mínimo para la salud. El bioenriquecimiento, por su parte, añade esos micronutrientes mediante técnicas de cruce de cultivos con variedades de mayor concentración de micronutrientes deseados o de modificación genética250. Estas son algunas de las medidas más eficaces en función del costo para ayudar a prevenir las carencias de micronutrientes251, ya que pueden suministrar micronutrientes esenciales a grandes segmentos de la población sin requerir cambios radicales en los hábitos de consumo de alimentos ni una decisión individual para su cumplimiento252,253,254.
La finalidad no es sustituir una dieta equilibrada y diversa, sino prevenir las consecuencias a largo plazo y las repercusiones en la salud pública de las carencias de micronutrientes, mientras se sigue avanzando en los esfuerzos por poner las dietas saludables al alcance de todos, como podría ser el caso de los procesos de reforma de las políticas de apoyo. Las decisiones sobre qué micronutrientes añadir, a qué alimentos y en qué cantidades deben basarse en datos objetivos sobre las deficiencias de ingesta de micronutrientes, los hábitos de consumo, la viabilidad del enriquecimiento del vehículo alimentario seleccionado y, en caso de que existan, los indicadores bioquímicos sobre el nivel de micronutrientes de la población252,253,254,255. A los efectos de una mayor coherencia de las políticas, estas decisiones también deberían tener en cuenta los alimentos promovidos mediante la adaptación de las políticas de apoyo, así como los posibles cambios resultantes en los hábitos de consumo. Además de combatir las deficiencias de micronutrientes, las políticas de enriquecimiento y bioenriquecimiento deben considerar su posible armonización con políticas destinadas a la reducción de las ENT relacionadas con la alimentación, por ejemplo, la yodación de la sal256,257.
Promulgación de legislación sobre la comercialización de alimentos y bebidas, y aplicación de políticas de etiquetado nutricional
Los esfuerzos de adaptación del apoyo también pueden respaldarse mediante la promulgación de leyes (o reglamentos, normas u otros instrumentos jurídicos) que restrinjan la comercialización de alimentos y bebidas, y la aplicación de políticas de etiquetado nutricional, en particular el etiquetado nutricional interpretativo en la parte delantera del envase258,259,260. Las políticas destinadas a proteger a las personas, en particular a los niños desde su nacimiento hasta los 18 años de edad, frente a los efectos perjudiciales de la publicidad de alimentos y bebidas261 están diseñadas para influir en el comportamiento de los consumidores y ayudar a orientar la demanda hacia alimentos nutritivos262,263,264. La aplicación de medidas normativas en este ámbito es cada vez mayor: 52 países han aplicado restricciones a la comercialización de alimentos y bebidas no alcohólicas dirigida a los niños238 y 144 países han adoptado medidas jurídicas relativas a la comercialización de sucedáneos de la leche materna265.
El etiquetado nutricional también puede contribuir a aumentar la demanda de alimentos nutritivos. Por ejemplo, existen estudios que demuestran que la utilización de etiquetas nutricionales guarda relación con la elección de dietas saludables266,267,268,269,270, aunque muchas personas siguen sin leer las declaraciones de nutrientes en el reverso de los envases de los alimentos —si las hay— y la comprensión de dichas etiquetas sigue planteando dificultades266,267,271,272,273. Colocar información nutricional simplificada en un lugar destacado de la parte delantera de los envases de los alimentos (etiquetado frontal de los envases) puede orientar a los consumidores hacia opciones alimentarias más saludables y alentar a los fabricantes y vendedores al por menor de alimentos a reformular sus productos, lo que puede contribuir considerablemente a los esfuerzos de adaptación del apoyo. Por ejemplo, en una reciente revisión sistemática se constató que el etiquetado de los alimentos no solo generaba cambios en las elecciones de los consumidores, sino que también reducía en gran medida el contenido de AGT y sodio en los alimentos elaborados269. Cuarenta y dos países están aplicando ya iniciativas de etiquetado en la parte delantera de los envases238.
Aplicación de impuestos a los alimentos hipercalóricos con elevado contenido de grasas, azúcares o sal
La aplicación de impuestos a los alimentos hipercalóricos con elevado contenido de grasas, azúcares o sal puede complementar los esfuerzos de adaptación del apoyo dirigidos a subvencionar y estimular la oferta y el consumo de alimentos nutritivos. Este tipo de impuestos ayuda a frenar la demanda de dichos alimentos y, al influir en la asequibilidad relativa de las opciones alimentarias más saludables, contribuye a desplazar la demanda hacia alimentos nutritivos274. Veintiséis países han aplicado ya impuestos a alimentos con alto contenido en grasas, azúcares o sal238. Está demostrado que en los países donde se aplica este tipo de impuestos se reducen las compras de los alimentos gravados275. Las personas que prefieren seguir pagando precios elevados por estos alimentos gravados se convierten en una fuente de ingresos públicos que pueden reinvertirse eficazmente en los sistemas agroalimentarios, o en iniciativas sanitarias que ayuden a combatir los efectos de las dietas poco saludables (lo que también puede generar apoyo público a las medidas fiscales)276.
Hortalizas orgánicas, flores comestibles y frutas en un mercado de agricultores local.
©AbobeStock.com/Nungning20
En cambio, la rebaja del impuesto sobre el valor añadido (IVA) para los alimentos nutritivos puede dar lugar a una reducción de sus precios, pero la transmisión de este cambio dependerá de factores como, por ejemplo, la estructura del mercado y la estacionalidad de los alimentos frescos. Por ejemplo, en Letonia, la reducción del IVA para varias frutas y hortalizas de una tasa general del 21% al 5% supuso una considerable disminución de los precios al por menor de estos alimentos. No obstante, la reducción de los precios de venta al por menor solo correspondió al 88% de la reducción del IVA, lo que significa que no toda la rebaja fiscal se trasladó a los consumidores277.
Combinación de las políticas de uso de la tierra con otras políticas complementarias para abordar los desiertos y pantanos alimentarios
El acceso físico a alimentos nutritivos asequibles, que cualquier estrategia de adaptación del apoyo debe tratar de aumentar, puede verse socavado por la ausencia o la baja densidad de tiendas, mercados o puntos de venta de alimentos a una distancia de desplazamiento práctica (lo que se conoce como “desiertos alimentarios”)184 o por la presencia de tiendas y puntos de venta que ofrecen una sobreabundancia de alimentos hipercalóricos con elevado contenido de grasas, azúcares o sal y pocos alimentos nutritivos (“pantanos alimentarios”)184. Los desiertos y pantanos alimentarios suelen encontrarse en los países de ingresos bajos y zonas desatendidas de los países de ingresos altos, y constituyen un problema creciente en los países de ingresos bajos y medianos184.
Para superar las dificultades que plantean los desiertos o pantanos alimentarios, las políticas de uso de la tierra —en particular, la zonificación, la reglamentación y la aplicación de impuestos— adquieren una gran importancia. Los gobiernos nacionales y locales han aplicado, por ejemplo, leyes de zonificación y reglamentos de planificación para: i) restringir la venta al por menor de alimentos y los establecimientos de servicios alimentarios que ofrezcan principalmente alimentos hipercalóricos con elevado contenido de grasas, azúcares o sal en determinadas zonas, y ii) introducir apoyo e incentivos para la venta de alimentos nutritivos184,278. Asimismo, las autoridades de reglamentación pueden utilizar procesos de concesión de licencias para influir en los tipos de establecimientos alimentarios permitidos o en los tipos de alimentos que se pueden vender en esas instalaciones. Varias autoridades utilizan estas prerrogativas para evitar que se creen pantanos alimentarios en torno a las escuelas, limitando, por ejemplo, la apertura de establecimientos de comida caliente para llevar cerca de los recintos escolares278,279,280,281. Además, se pueden utilizar créditos y exenciones fiscales para incentivar a los minoristas a vender más productos frescos y bebidas más saludables. La utilización conjunta de leyes de zonificación e incentivos financieros ha permitido aumentar la disponibilidad de productos frescos asequibles en algunos barrios de ingresos bajos y ha impulsado la compra de frutas y hortalizas282.
Aplicación de políticas y compras públicas de alimentos y prestación de servicios saludables
Un ámbito de políticas que ofrece un potencial aún sin explotar para apoyar la adaptación de las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura es la aplicación de políticas relativas a las compras y la prestación de servicios públicos de alimentosai. Mediante el establecimiento de criterios de nutrición y sostenibilidad para las comidas o refrigerios y bebidas que se venden o sirven en entornos públicos, o que se compran con fondos públicos, estas políticas pueden proporcionar alimentos nutritivos en las comidas en los lugares donde las personas estudian, trabajan o viven, al tiempo que ayudan a conformar los hábitos alimentarios y a orientar la demanda hacia dietas más saludables que incluyan consideraciones de sostenibilidad. Estas medidas también pueden estimular el aumento de la producción de alimentos perecederos y nutritivos, como frutas, hortalizas y productos lácteos, y ayudar a mitigar las consecuencias no deseadas de la adaptación, sobre todo para las personas más vulnerables ante estos cambios durante la transición.
La magnitud de la demanda institucional y la naturaleza estructurada de los procesos de compra del sector público pueden generar una demanda a gran escala y predecible de alimentos nutritivos (tanto de alimentos perecederos como de alimentos con un bajo contenido de grasas no saludables, azúcares o sal), lo que permite aumentar la viabilidad económica de la producción de esos alimentos, reduciendo los riesgos y creando un mercado accesible y garantizado. La magnitud financiera de las compras públicas —que representan entre el 12% y el 20% del PIB de los países, con una proporción significativa de esos fondos destinada a la alimentación— muestra el potencial de esta medida normativa para influir en los sistemas agroalimentarios en general.
Las ciudades europeas de Copenhague y Viena, por ejemplo, constataron que la aplicación de políticas de compra que exigían que un determinado porcentaje de los alimentos fueran orgánicos estimulaba una mayor oferta de frutas, hortalizas y otros productos orgánicos283,284,285. Asimismo, la introducción de criterios de nutrición o sostenibilidad que aumenten la proporción de alimentos de origen vegetal en las comidas servidas en los establecimientos públicos podría estimular la producción de frutas, hortalizas, legumbres y frutos secos y otros alimentos nutritivos. La experiencia de otros países o ciudades ha demostrado que las políticas de compra pública de alimentos pueden impulsar la diversificación por parte de los agricultores y de los fabricantes de alimentos286.
Las políticas de compras públicas de alimentos y prestación de servicios saludables se aplican con mayor frecuencia en las escuelas (91 países han informado que aplican este tipo de políticas)238. Queda mucho margen para ampliar la aplicación a otros sectores, como guarderías, universidades, hospitales, centros de atención residenciales, prisiones, instalaciones del ejército, oficinas gubernamentales y programas de ayuda alimentaria. Únicamente 16 países disponen de políticas que abarcan otros entornos, pero solo cuatro de ellos aplican políticas que engloban todos los alimentos adquiridos por el gobierno238.
Como ejemplo de políticas de compras de mayor alcance, cabe citar el de Ciudad Quezon (Filipinas), donde en 2021 se aprobó una política de compra pública de alimentos saludables que introdujo normas nutricionales obligatorias para todos los suministros de alimentos en los hospitales, oficinas, departamentos e instituciones gestionados por la ciudad. Esta política cuenta con el respaldo de un programa para obtener alimentos nutritivos e ingredientes saludables de microempresas y pequeñas y medianas empresas (MIPYME)287.
Políticas de sistemas de protección social para mitigar las posibles repercusiones negativas
Como se ha analizado en la sección anterior, la adaptación de las políticas apoyo a la alimentación y la agricultura puede dar lugar, en algunos casos, a compensaciones (en particular, la reducción de los ingresos agrícolas y un menor ritmo en la reducción de la pobreza y en la recuperación económica) que pueden afectar negativamente a algunos grupos de población. En este sentido, las políticas de protección social pueden desempeñar un papel fundamental para facilitar la transición de los segmentos de la población o de las partes interesadas que pueden verse afectadas negativamente por la adaptación de las políticas de apoyo.
Disponer de programas formulados con un enfoque de protección socialaj reactiva frente a emergencias, aprovechando su orientación hacia la identificación de los riesgos para los medios de vida y ampliando su aplicación para responder eficazmente a los riesgos288, puede ser una manera práctica de mitigar los posibles efectos negativos de la adaptación de las políticas alimentarias y agrícolas en los países en los que el alcance de los planes de previsión social aún no ha llegado a amplios segmentos de la población. Durante la actual pandemia de la COVID-19, por ejemplo, varios países de todo el mundo han aumentado el valor y la duración de las prestaciones de los programas existentes (esto es, una ampliación vertical), y han incluido a nuevos beneficiarios en sus planes de previsión social (ampliación horizontal)289,290. En Sierra Leona, por ejemplo, el programa de transferencias de efectivo incondicionales denominado Ep Fet Po aplicó una prestación complementaria para los hogares con personas con discapacidad y se amplió para añadir 65 000 nuevos beneficiarios, procedentes en su mayoría de zonas rurales vulnerables291,292 (para más ejemplos, véase el Recuadro 16).
Recuadro 16La protección social es fundamental para hacer frente a las perturbaciones que afectan a los medios de vida
Para mitigar los efectos de la pandemia de la COVID-19 en la población, algunos gobiernos pusieron en marcha sus sistemas de protección social reactivos frente a emergencias, ayudando a los hogares vulnerables a hacer frente a la situación de crisis mediante una ampliación vertical (es decir, el valor y la duración de las prestaciones) y horizontal (añadiendo más beneficiarios) de los programas u otras estrategias. He aquí algunos ejemplos:
- En el Caribe, una región afectada por huracanes y otros peligros naturales, los países recurren cada vez más a sistemas de protección social reactivos frente a emergencias para hacer frente a las catástrofes naturales. Mediante el aprovechamiento de programas existentes o la introducción de nuevos programas, a mediados de 2020 todos los países del Caribe habían adoptado medidas para mitigar los efectos socioeconómicos de la pandemia de la COVID-19296. La República Dominicana, por ejemplo, puso en marcha una ampliación temporal vertical y horizontal (denominada “Quédate en casa”) de su principal programa de protección social. El objetivo explícito de esta medida era que las familias mantuvieran su capacidad de compra de alimentos. En mayo de 2021, aprovechando esta ampliación, el gobierno dominicano sustituyó su principal programa con la iniciativa “Supérate”, que pretende aumentar el número de beneficiarios de su predecesor hasta llegar a más de un millón de hogares del país297.
- El Gobierno de Lesotho, con el apoyo del Programa Mundial de Alimentos (PMA), dispone de un programa de alimentación escolar que se aplica en todas las escuelas del país298. Durante la pandemia de la COVID-19, el Gobierno y el PMA pudieron garantizar que los alumnos siguieran teniendo acceso a este apoyo a pesar del cierre de las escuelas, proporcionando comidas escolares en forma de raciones para llevar a casa296.
- Mauritania, un país afectado de forma constante por ciclos de sequía, estableció el programa de asistencia social Tekavoul en 2015 para brindar apoyo periódico a las familias más vulnerables, y el programa Maouna en 2017, para proporcionar transferencias estacionales de efectivo a las familias afectadas por la sequía y otras perturbaciones. Sobre la base de estas plataformas, en mayo de 2020 el gobierno mauritano pudo establecer rápidamente una ampliación vertical de las transferencias de efectivo de Tekavoul, así como una rápida ampliación de las transferencias estacionales de efectivo de El Maouna, como parte de su plan de respuesta nacional para hacer frente a las repercusiones socioeconómicas de la pandemia de la COVID-19296.
Aprovechando estos avances en materia de protección social durante la pandemia de la COVID-19, se creó el Grupo de trabajo sobre protección social para la transformación de los sistemas alimentarios, de la Alianza Global para la Protección Social Universal en 2030 (USP2030). Este Grupo de trabajo, derivado de la Cumbre de las Naciones Unidas sobre los Sistemas Alimentarios de 2021, tiene como objetivo apoyar a los países y coordinar los esfuerzos para forjar y mejorar los vínculos y sinergias entre los sistemas nacionales de protección social y agroalimentarios con miras a mejorar los resultados en materia de reducción de la pobreza, seguridad alimentaria, nutrición y trabajo decente299.
Además de ampliar los programas existentes, pueden crearse nuevas iniciativas de protección social para apoyar los medios de vida de los hogares en caso de crisis, en particular a causa de los cambios en las políticas. El programa PROCAMPO (y más tarde Proagro) en México, por ejemplo, se puso en marcha tras la liberalización del comercio debido a la aplicación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte en 1994, como una transferencia de ingresos compensatoria dirigida a los productores frente a la disminución prevista de los precios internos de los cultivos básicos previamente protegidos por precios en frontera293. Tras 25 años de funcionamiento (fue sustituido por una nueva iniciativa en 2019), el programa mostró resultados dispares: tuvo efectos positivos con respecto a la reducción de la pobreza y las desigualdades, pero también benefició en mayor medida a los productores más ricos y grandes que a los más pobres y pequeños, ya que las transferencias estaban vinculadas principalmente a la superficie de producción que poseían los beneficiarios294.
Mientras los países refuerzan sus sistemas nacionales de protección social (mediante seguridad social, asistencia social e intervenciones en el mercado laboral), la formulación de nuevos programas o la ampliación de aquellos existentes mediante un enfoque reactivo frente a emergencias podría constituir una parte importante de las intervenciones complementarias para hacer frente a las posibles repercusiones negativas derivadas de la adaptación de las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura. Para mitigar los posibles efectos negativos que la reforma de las políticas puede causar en los ingresos, será fundamental que estas intervenciones complementarias se asignen con eficacia y cuenten con prestaciones suficientes295.
Políticas e incentivos relacionados con el medio ambiente y el clima
La promoción de dietas saludables asequibles y la consecución de objetivos ambientales y climáticos pueden ofrecer importantes sinergias con la adaptación del apoyo a la alimentación y la agricultura. Por ejemplo, el apoyo a la adaptación y la mitigación puede ayudar a mejorar la producción de una variedad de alimentos nutritivos que constituyen las dietas saludables, al tiempo que mejora los medios de vida de los agricultores y los empleados que trabajan a lo largo de las cadenas de valor (Recuadro 17). Además, la producción de frutas y hortalizas puede contribuir a aumentar la biodiversidad y a apoyar la sostenibilidad ambiental300. Las inversiones destinadas a la promoción y comercialización de especies marginadas e infrautilizadas podrían garantizar la satisfacción de las necesidades alimentarias de la población, sobre todo en los países de ingresos bajos, al tiempo que se diversifica la producción y se apoya la biodiversidad301.
Recuadro 17Inversión en prácticas de adaptación al clima para apoyar dietas saludables asequibles y cadenas de suministro inclusivas
Al ejercer una presión cada vez mayor sobre los ecosistemas, el cambio climático supone la mayor amenaza para los pequeños productores rurales, especialmente para las comunidades pobres y más vulnerables. Esta presión se produce a través de fenómenos meteorológicos extremos cada vez más frecuentes, como sequías, tormentas e inundaciones, así como de cambios graduales como una duración más breve de la estación húmeda y su inicio tardío, la subida del nivel del mar y el deshielo de los glaciares. Por este motivo, la adaptación al clima está recibiendo cada vez más atención y se está convirtiendo en un aspecto fundamental para el futuro de la alimentación.
La adaptación al clima se refiere a cambios de los procesos, prácticas y estructuras para moderar los posibles daños o aprovechar las oportunidades asociadas al cambio climático. Las inversiones en soluciones de adaptación al clima adoptan muchas formas, según el contexto único de una comunidad, empresa, organización, país o región. Las intervenciones que otorgan prioridad a las necesidades de adaptación de los pequeños productores y las MIPYME a lo largo de las cadenas de suministro de alimentos pueden ayudar a garantizar la asequibilidad de las dietas saludables en el futuro, al tiempo que refuerzan la resiliencia y la inclusividad de los sistemas agroalimentarios. Los mecanismos innovadores de gobernanza permiten a la población rural pobre, incluidos los pequeños productores, disponer de una capacidad real para hacerse escuchar y ejercer influencia303.
La financiación relacionada con el cambio climático a escala mundial sigue sin atender las necesidades de los productores en pequeña escala, que soportan las consecuencias devastadoras del cambio climático, la degradación de los suelos, la inseguridad alimentaria y la migración irregular. Hasta ahora, solo un 1,7% del dinero invertido a nivel mundial en financiación relacionada con el clima llega a los pequeños productores304, y este se destina a objetivos de mitigación en mucha mayor medida que a la adaptación. El Programa de Adaptación para la Agricultura en Pequeña Escala ayuda a los agricultores para que se adapten al cambio climático. Entre 2019 y 2021, el Programa invirtió unos 897 millones de USD en financiación relacionada con el cambio climático en todo el mundo en los países de ingresos medianos bajos. La mayor parte de esta financiación, alrededor del 91%, se destinó a intervenciones de adaptación al clima destinadas a los pequeños productores. Entre los ejemplos de éxito de este tipo de inversiones se encuentran los siguientes:
- Bolivia (Estado Plurinacional de): el Programa de inclusión económica para familias y comunidades rurales en el territorio del Estado Plurinacional de Bolivia promovió la adaptación climática frente a perturbaciones como las sequías e inundaciones y apoyó la aplicación de sistemas agrícolas adaptados a las condiciones muy variadas del altiplano, los valles interandinos y algunas zonas de tierras bajas. El proyecto aumentó los ingresos de los participantes un 13% y la capacidad de recuperarse de las crisis climáticas un 4%305.
- Djibouti: el Programa de reducción de la vulnerabilidad en las zonas pesqueras costeras, dirigido por el Ministerio de Agricultura, tenía como objetivo reducir la vulnerabilidad climática de los pescadores en pequeña escala mediante el fomento de la ordenación conjunta de los recursos marinos. El proyecto, a la vez que protegió los recursos marinos, permitió aumentar el valor del pescado vendido un 25%, la proporción del valor del pescado vendido respecto al total de capturas un 8% y los activos productivos, incluidas las artes de pesca, un 7%. Además, la seguridad alimentaria aumentó un 29%306.
- Mozambique: el desarrollo cadenas de valor en favor de la población pobre en los corredores de Maputo y Limpopo tuvo como objetivo promover las prácticas de producción de yuca, carne y horticultura, al tiempo que se invertía en cadenas de valor agroindustriales y organizaciones de agricultores inclusivas. Las prácticas sostenibles promovidas por el proyecto permitieron aumentar la productividad de la yuca un 36%, y el número de comidas consumidas también aumentó un 4%. El proyecto contribuyó asimismo a aumentar la resiliencia mediante la diversificación de los ingresos, con lo que el número de fuentes de ingresos de los beneficiarios aumentó un 15%307.
- Tayikistán: la segunda fase o Proyecto de desarrollo de la ganadería y el pastoreo tuvo como objetivo mejorar la productividad ganadera y los medios de vida rurales, reduciendo al mismo tiempo la huella ecológica de los rebaños en los pastizales. El proyecto estableció planes de pastoreo de rotación, puntos de aguada, servicios veterinarios, técnicas de cría y producción de forraje, juntamente con fomento de la capacidad y fortalecimiento del capital social a través de asociaciones de usuarios de pastizales. El proyecto logró aumentar el peso del ganado en un 30%, la producción de leche un 99% y los ingresos por actividades pecuarias un 110%. Al mismo tiempo, mediante las iniciativas de sensibilización sobre los efectos adversos del sobrepastoreo en la productividad y el medio ambiente, el proyecto convenció a los aldeanos para que redujeran el tamaño de sus rebaños un 29% de media308.
- Viet Nam: el Proyecto de adaptación al cambio climático en el delta del Mekong, ejecutado en las provincias de Ben Tre y Tra Vinh, fomentó la resiliencia de los medios de vida rurales ante la intrusión salina, reforzando la capacidad de adaptación de las comunidades e instituciones destinatarias para afrontar mejor el cambio climático. El proyecto logró que aumentaran los ingresos agrícolas un 28% y la acumulación de activos productivos un 11%309. La seguridad alimentaria aumentó un 14%, mientras que los productores de camarones, coco y arroz que sufrieron la intrusión de sales tuvieron mejores rendimientos e ingresos que sus homólogos.
Asimismo, tratar de limitar la dependencia de los fertilizantes químicos mediante el fomento de cultivos intercalados o la rotación con leguminosas no solo contribuye a la salud del suelo, sino que también promueve la producción de alimentos nutritivos e inocuos al limitar la contaminación química y aumentar la disponibilidad de legumbres. Existen datos preliminares que indican que las formas de agricultura regenerativa, que mejoran la sostenibilidad ambiental, podrían aumentar el contenido nutricional de los productos302.
Habida cuenta de estas sinergias, las políticas ambientales y climáticas pueden incentivar la producción de alimentos nutritivos que contribuyen a una dieta saludable. Sin embargo, las repercusiones negativas son generalizadas y pueden contribuir a socavar considerablemente la asequibilidad de las dietas saludables. Un ejemplo claro de ello son las políticas destinadas a abordar las externalidades ambientales de las dietas poco saludables (por ejemplo, el transporte, el envasado y las emisiones de compuestos orgánicos volátiles necesarios para producir y comercializar alimentos altamente procesados), dado que estas externalidades son alarmantes3. La internalización de esos costos mediante la fijación de precios (por ejemplo, impuestos sobre el carbono o sistemas de límites máximos y comercio de derechos de emisión) podría contribuir a alterar en gran medida los precios relativos de los alimentos nutritivos y de los alimentos hipercalóricos con un valor nutricional mínimo, pero esto no es fácil de aplicar en la práctica y podría requerir acuerdos de ámbito mundial.
Políticas relacionadas con el sistema sanitario para complementar la adaptación
Los sistemas alimentarios y sanitarios están intrínsecamente interrelacionados de múltiples maneras310. Disponer de sistemas sanitarios eficaces es fundamental para proporcionar la atención necesaria, incluidas las medidas nutricionales básicas para el tratamiento y la prevención de diferentes formas de malnutrición y ENT relacionadas con la alimentación311. Esta situación se mantendrá hasta que los sistemas agroalimentarios puedan ofrecer dietas asequibles y saludables de forma sostenible. Además, la accesibilidad a los servicios sanitarios es fundamental para hacer frente a las posibles repercusiones negativas en cuanto a pérdida o reducción de ingresos que pueden reducir la utilización de los servicios sociales básicos, incluidos los servicios sanitarios, por parte de la población pobre. Por lo tanto, cualquier estrategia para adaptar el apoyo a la alimentación y la agricultura con miras a ofrecer dietas asequibles y saludables tendrá que tener en cuenta también el sistema sanitario.
Los servicios sanitarios que protegen a los grupos pobres y vulnerables cuyas dietas no les proporcionan todos los nutrientes que necesitan resultan especialmente pertinentes en el contexto de los esfuerzos de adaptación del apoyo. Al respecto, cabe citar como ejemplos los servicios de nutrición maternoinfantil y el suministro de complementos de vitaminas o minerales en entornos donde prevalecen las carencias de micronutrientes311. Además, las actividades de promoción y educación sanitaria de los profesionales de la salud, que constituyen una fuente de asesoramiento especialmente fiable para fomentar cambios en los comportamientos alimentarios, aumentan potencialmente la demanda de dietas saludables asequibles.
El sistema sanitario desempeña un papel fundamental en la protección y promoción de la salud de la fuerza de trabajo del sector alimentario y agrícola. La agricultura emplea al 27% de la mano de obra mundial312. Los trabajadores de toda la cadena alimentaria pueden estar expuestos a diferentes riesgos en su lugar de trabajo. Por ejemplo, se calcula que 385 millones de trabajadores agrícolas se ven afectados cada año por un envenenamiento grave por plaguicidas no intencionado313. Los riesgos pueden afectar a la salud física y mental de los trabajadores, por lo que es esencial disponer de normas de seguridad y salud adecuadas310.
Entre los riesgos importantes que atraviesan el nexo entre la salud y el sistema agroalimentario se encuentran las zoonosis, la resistencia a los antimicrobianos y los peligros transmitidos por los alimentos. Las dietas más saludables —como las que debería promover cualquier estrategia de adaptación del apoyo— suelen estar constituidas por alimentos frescos y más perecederos30, que son más susceptibles de contaminarse y echarse a perder durante su producción, transporte y almacenamiento. Las políticas y los sistemas deben garantizar que estos alimentos sean inocuos para el consumo, de acuerdo con su uso previsto. Las enfermedades transmitidas por los alimentos tienen importantes consecuencias económicas para los afectados y para el sistema de asistencia sanitaria. Un sector por sí solo es incapaz de afrontar plenamente estas cuestiones, por lo que se requieren medidas complementarias dentro del sector sanitario.
El enfoque “Una salud” contribuye a que múltiples sectores (incluidos los sistemas agroalimentario, ambiental y sanitario) se comuniquen y colaboren para lograr mejores resultados para la salud de las personas, los ecosistemas y los animales314. La pandemia de la COVID-19 ha puesto de manifiesto los vínculos existentes entre los sistemas sanitarios y los agroalimentarios, así como la importancia del enfoque “Una salud”. La Red universitaria “Una Salud” de África (AFROHUN), por ejemplo, constituye una plataforma para el aprendizaje y el intercambio entre partes interesadas en diversos ámbitos como la salud pública, la medicina veterinaria, la patobiología y la salud ambiental en ocho países africanos (el Camerún, Etiopía, Kenya, la República Democrática del Congo, la República Unida de Tanzanía, Rwanda, el Senegal y Uganda)315.
Con el fin de abordar las preocupaciones relativas a la inocuidad de los alimentos, la FAO y la OMS crearon el Codex Alimentarius316, un código internacional en materia de inocuidad alimentaria que incluye directrices, normas y reglamentos sobre posibles peligros para la inocuidad alimentaria a fin de proteger la salud de los consumidores y asegurar prácticas equitativas en el comercio internacional de alimentos. Por ejemplo, en el caso de los alimentos acuáticos, el Codex establece normas específicas sobre higiene alimentaria, toma de muestras y análisis, inspección, certificación y etiquetado; no obstante, el Codex tiende a aplicarse, por lo general, a los alimentos acuáticos destinados al comercio internacional y rara vez se utiliza en la comercialización de ámbito nacional, lo que crea estándares diferentes de inocuidad alimentaria a escala local e internacional75. Para apoyar plenamente el programa de adaptación, los gobiernos tendrán que armonizar las legislaciones nacionales con estas mismas normas para todos los niveles, incluido el nivel localak.
En definitiva, se necesitan sistemas sólidos de seguimiento y vigilancia de la salud, la alimentación y la nutrición para poder realizar un seguimiento de las repercusiones, tanto positivas como negativas, de la adaptación de las políticas alimentarias y agrícolas.
Otras políticas e incentivos relacionados con los sistemas agroalimentarios: el transporte y la energía
En la edición de 2020 de este informe, se determinaron ineficiencias a lo largo de la cadena de valor de los alimentos que elevan el costo de los alimentos nutritivos3. La eficiencia del transporte de alimentos es un ámbito importante que los gobiernos deberían tener en cuenta durante la adaptación del apoyo a la alimentación y la agricultura. Las políticas e incentivos dirigidos al sector del transporteal serán importantes para reducir los costos de los alimentos nutritivos. Aun en el caso de que se adapten las políticas alimentarias y agrícolas, si no se abordan adecuadamente las ineficiencias y los problemas del transporteam, los esfuerzos de adaptación del apoyo podrían verse socavados y resultar ineficaces para reducir el costo de las dietas saludables.
Muchos de los gobiernos de todo el mundo que aplicaron confinamientos a raíz de la pandemia de la COVID-19 consideraron que el sector agroalimentario era “esencial”, por lo que este quedó exento de este tipo de restricciones. Esto permitió que las cadenas de valor alimentarias siguieran funcionando y suministrando alimentos incluso en los períodos más duros de los confinamientos. No obstante, en varios países la falta de transporte fue una de las amenazas más graves para mantener activo el suministro de alimentos317. Por ejemplo, en Nigeria, los puertos siguieron funcionando, mientras que el transporte interno por comerciantes y camioneros sufrió restricciones que afectaron al suministro regular de alimentos o insumos agrícolas. Para facilitar el transporte de alimentos, los gobiernos no solo deben invertir en infraestructura, sino también apoyar el desarrollo de servicios de transporte y logística para los comerciantes nacionales, que en la mayoría de los casos son PYME y resultan fundamentales para el funcionamiento de la cadena de suministro de alimentos, aunque no suelen ser reconocidos como parte de ella318.
También es importante tener en cuenta los vínculos con los sistemas energéticos. Los sistemas agroalimentarios consumen cada vez más energía, lo que repercute en los precios de los alimentos y en el medio ambiente. Por un lado, varios estudios han puesto de manifiesto la relación entre los precios de la energía y de los alimentos319, y las recientes subidas de los precios de los alimentos se han visto impulsadas también por el encarecimiento de la energía320. Por otra parte, se calcula que casi un tercio de las emisiones del sistema agroalimentario mundial procede de actividades relacionadas con la energía321. Además, en 2019 alrededor de un tercio de la población mundial dependía de combustibles tradicionales como la madera, el carbón vegetal y los residuos agrícolas para cocinar en los hogares, y la demanda en algunas zonas superaba la capacidad sostenible de los bosques y los árboles322. La aplicación de políticas que fomenten una utilización más eficiente de la energía en los sistemas agroalimentarios puede mejorar los resultados ambientales derivados de un impulso más sostenible de la actividad económica en esos sistemas, aprovechando un mejor uso de las políticas de apoyo.
Para ello, pueden ser muy pertinentes las inversiones en fuentes renovables de energía en las explotaciones agrícolas o la introducción de normas de ahorro de combustible para camiones de carga en la fase de transporte323. Además, la falta de cadenas de frío es un determinante clave de las pérdidas de alimentos perecederos, como las frutas y las hortalizas. Los países de ingresos bajos y medianos bajos tienen una disponibilidad de cadenas de frío mucho menor que los países de ingresos altos324, por lo que también les resulta más difícil mejorar las cadenas de frío mediante la integración de consideraciones ambientales. Dado que las cadenas de frío consumen mucha energía, la reducción de su huella de carbono es uno de los principales temas de investigación, y las mejoras en la tecnología, así como en el funcionamiento y la gestión de las cadenas de frío, pueden desempeñar un papel fundamental para aumentar la disponibilidad de la logística de la cadena de frío en los países de ingresos bajos y medianos bajos, teniendo en cuenta también el medio ambiente325. El aprovechamiento de las posibles eficiencias en el uso energético sostenible de los sistemas agroalimentarios locales, considerando la restauración de los bosques degradados y el establecimiento de plantaciones de árboles de crecimiento rápido, la mejora del uso de los residuos de la extracción y elaboración de la madera, y la recuperación de la madera usada a través de su utilización en cascada dentro de un marco económico más circular326 también deberían formar parte de una cartera de políticas que complementen la reforma de las políticas alimentarias y agrícolas.
