Introducción: pesca INDNR y sistemas EDC

La pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (INDNR) no es un desafío simple. ¿Qué actos o acciones constituyen pesca INDNR, y cuáles no? En general, la pesca INDNR es a menudo compleja, haciéndola difícil de definir. Debido a su naturaleza multidimensional, ilegal y oculta, la pesca INDNR también es difícil de cuantificar. Sí se sabe, sin embargo, que la pesca INDNR es sistémica en muchas pesquerías a nivel mundial, y se ha demostrado que cuanto más débil la gobernanza de un país, más probable y más seria la incidencia de la pesca INDNR. La pesca INDNR es uno de los desafíos claves a superar para alcanzar pesquerías administradas sosteniblemente.

Los esquemas de documentación de capturas (EDC) son medidas asociadas al mercado que fueron desarrollados especialmente para combatir la pesca INDNR. Una definición oficial es la siguiente:

"Un sistema mediante el cual se rastrea el pescado y se realiza su seguimiento desde el punto de captura hasta la descarga y a lo largo de toda la cadena de suministro. Mediante los EDC se registra y certifica la información que identifica el origen del pescado y se garantiza que haya sido capturado de conformidad con las medidas de conservación y ordenación pertinentes de carácter nacional, regional e internacional. El objetivo de los EDC es luchar contra la pesca INDNR limitando el acceso a los mercados del pescado y los productos pesqueros procedentes de este tipo de pesca."
(Consulta de expertos sobre sistemas de documentación de las capturas (sdc) Roma, 21 -24 de julio de 2015)

Esto posiciona a los EDC como una herramienta de Monitoreo, Control y Vigilancia (MCV) basada en el mercado, que puede ser aplicada por Organizaciones Regionales de Pesca (ORP), países individuales, o bloques económicos regionales, como la UE.

Sistemas de EDC existentes

Hoy en día hay fundamentalmente dos tipos diferentes de EDC operativos. El primer tipo, que abarca los primeros EDC que fueron desarrollados e implementados, son los llamados esquemas multilaterales y han sido implementados por las ORPs.
Este primer tipo de EDC existente incluye:

• Un EDC abarcando a dos especies de merluza negra (o bacalao de profundidad) capturadas en aguas antárticas, introducido en el año 2000 por la Comisión para la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos (CCRVMA).
• Un EDC que abarca al atún aleta azul del Atlántico, introducido en 2008 por la Comisión Internacional para la Conservación del Atún Atlántico (CICAA).
• Un EDC para el atún aleta azul austral, introducido por la Comisión para la Conservación del Atún Aleta Azul Austral (CCSBT por su sigla en inglés).

Mientras que el EDC de la CCRVMA podría estar alcanzando la "adultez", los dos EDC de atún son aún recientes.

El segundo tipo de EDC es el unilateral, que es implementado por un país individual (o unión de países). Hoy en día sólo existe un esquema de este tipo, el Sistema de Certificación de Capturas de la UE, introducido en 2008 a través de la llamada Regulación UE-INDNR, e implementado a partir de enero de 2010. El EDC de la UE cubre a todos los pescados marinos de captura (con algunas excepciones menores) comercializados por países no pertenecientes a la UE hacia este mercado.
EEUU está en el proceso de desarrollar su propio EDC, del cual restan por revelarse la mayoría de los detalles. Sin embargo, parecería que diferirá marcadamente del esquema de la UE, ya que sólo apuntará a pesquerías "en riesgo", y así es poco probable que el EDC de EEUU se aplique a todos los productos pesqueros de captura importados al país.

Esquemas multilaterales versus unilaterales e implicaciones

El diseño de los dos modelos es fundamentalmente diferente. Los EDC de ORP están basados en las reglas de las ORP, que tienen el carácter de ley internacional. Se entiende técnicamente que plasman acuerdos ambientales multilaterales (AAMs). Los EDC de ORP, una vez implementados, deben ser seguidos y cumplidos por cualquiera y todas las partes que participan en la pesca, el procesamiento y el comercio de estos recursos. Esto significa que un EDC de ORP se aplica a todo el stock o especie bajo el mandato de manejo de la ORP, y los certificados emitidos bajo ese esquema deben acompañar a todos los productos a lo largo de todos los puntos de la cadena de suministro, hasta llegar al mercado final. A través de este modo de acción, todo el stock comprendido por el EDC se ve beneficiado de la protección brindada por el esquema. El EDC es por lo tanto una herramienta integral de manejo dentro del conjunto de medidas de conservación y manejo implementadas por las ORP para administrar la pesquería.

En contraste, el EDC unilateral regula primariamente lo que puede ingresar al mercado final, no cómo o qué sale de una pesquería. Basado en la legislación nacional, el EDC unilateral sólo puede proponer reglas para aquellos productos que entran a su mercado. El cumplimiento de las reglas se establece mirando hacia atrás en la cadena de suministro tratando de determinar si los productos fueron capturados de acuerdo a las regulaciones nacionales, regionales o internacionales, al momento del tiempo en que los productos llegan a la frontera. Este proceso de rastreo hacia atrás implica que la trazabilidad verificable en estos sistemas debe ser muy sólida para que el rastreo hacia atrás sea significativo y alcanzable. Los esquemas unilaterales no cubren a todos los pescados capturados en cualquier pesquería, sólo la fracción comercializada hacia (o a través) de su mercado.

Dentro de la Regulación UE INDNR también se consagra un procedimiento sancionatorio, y este procedimiento ha recibido mucha atención desde su primer uso hacia finales de 2012. Este es el llamado "procedimiento de identificación", a través del cual la Comisión de la UE puede identificar a un país no perteneciente a la UE como "no cooperante". Esta condición puede ser asignada a cualquier país por cualquier deficiencia en cumplir con sus obligaciones internacionales – específicamente desde una perspectiva de Estado de bandera – incluyendo (pero no limitado a) el no cumplimiento del EDC de la UE. Este proceso es ampliamente referido como el "sistema de tarjeta amarilla y roja" de la UE. Un país es advertido al recibir una tarjeta amarilla, y si no ocurre un cambio satisfactorio en un período especificado de tiempo, podría recibir una tarjeta roja. Ésta implica que se implementa un embargo comercial a los productos pesqueros de ese país – en su condición de Estado de bandera –, y ningún producto originario de sus embarcaciones puede ser exportado a la UE. Este procedimiento es técnicamente separado del EDC, y un gran número de países que recibieron una tarjeta amarilla a la fecha no han sido identificados por una deficiencia establecida en el cumplimiento de las normas del EDC.

Evidencia de los impactos de los EDC en la pesca INDNR

En las pesquerías de atún aleta azul de CICAA y CCSBT donde se implementaron sistemas de EDC la pesca INDNR se vinculaba principalmente con la subdeclaración endémica por parte de operadores que de otra forma serían legales. Diez años atrás, muchos investigadores pensaban que tanto el atún aleta azul del Atlántico como el austral estaban evolucionando al borde del colapso del stock. Se estimaba que las cantidades subdeclaradas por miembros regulares de la CICAA en algunos casos excedían en más del triple la cuota oficial asignada.

Se cree que la subdeclaración endémica en ambas pesquerías de aleta azul tuvo su mayor retroceso desde que los dos EDC entraron en vigor. El Comité Permanente de Investigación y Estadísticas de la CICAA presentó a finales de 2014 sólida información científica que la captura INDNR del stock de aleta azul del Atlántico Oriental tuvo una fuerte caída luego de 2008, y las capturas estaban alineadas con los TACs. Mientras que otras medidas novedosas de manejo y control fueron introducidas en la CICAA y la CCSBT antes y desde la introducción de los EDC, éstos son el mecanismo más efectivo para lograr el cumplimiento, capaz de apuntar directamente y eliminar la subdeclaración.
En la CCRVMA, la pesca INDNR de merluza negra en el área de la convención por parte de embarcaciones "pirata" no licenciadas era el asunto más apremiante, y se estimaba que la incidencia INDNR a finales de los noventa antes de poner en vigor el EDC excedía las capturas oficiales en más del doble.

En 2015, la Coalición de Operadores Legales de Merluza Negra (COLTO por su sigla en inglés) estimaron que las capturas INDNR representaban 6% del total anual, reconociendo al EDC como una de un conjunto de acciones instrumentales efectivas para lograr el cumplimiento y alcanzar este resultado.

Si la Regulación UE INDNR fuese efectiva para eliminar el ingreso de pescado INDNR a su mercado, se habrían registrado importantes cambios en los patrones comerciales desde su entrada en vigor. Algunos analistas creen que hasta un tercio de las importaciones – una estimación de cuánto pescado INDNR ingresaba a la UE al momento de lanzar su EDC – o bien habría sido sustituido por productos similares de otros orígenes, o algunas categorías de productos habrían sido gradualmente sustituidas por otras en su totalidad.

En base al análisis de estadísticas comerciales y discusiones con comercializadores de la UE y autoridades de los Estados Miembro, un estudio encargado por la Comisión de la UE publicado en 2014 encontró que no se podía detectar un impacto significativo en el comercio asociado a la Regulación INDNR. Este hallazgo sugiere que el efecto esperado del EDC podría ser difícil de alcanzar, y que los niveles de productos de pesquerías ilegales que continúan entrando al mercado de la UE podrían mantenerse similares a los anteriores.

Respecto a sacar tarjeta roja a terceros países, algunos creen que el potencial impacto positivo es posiblemente mayor que el del actual EDC. Esto es especialmente cierto para los países que se entiende generalmente que son parte del problema de pesca INDNR y que exportan cantidades significativas de productos pesqueros al mercado de la UE. Si los Estados bandera indulgentes entre los principales productores pueden ser coaccionados a volverse más responsables a través de medidas restrictivas del comercio, el impacto general podría ser importante. En los años recientes, varias ONGs, investigadores y la propia Comisión de la UE destacaron los potenciales impactos positivos de un mejor desempeño de los Estados bandera a través del accionar de la UE, aunque actualmente existe poca evidencia concluyente de si dichos impactos existen.

A la fecha, 20 países recibieron formalmente tarjetas amarillas por parte de la UE, de los cuales a cuatro se le impusieron sanciones comerciales (tarjeta roja). Tailandia es la nación procesadora más importante que permanece bajo una tarjeta amarilla, y para la cual la condición de tarjeta amarilla se extendió por otros seis meses a comienzos de 2016. En general, de los 20 países que recibieron tarjetas amarillas a la fecha, ocho no tenían comercio establecido con la UE al momento de la aplicación. No es claro cómo las medidas comerciales aplicadas de esta forma pueden contribuir efectivamente a reducir la importación de productos derivados de pesquerías INDNR en la UE, lo cual es el objetivo declarado de la Regulación UE INDNR. De los tres países que actualmente tienen tarjeta roja, dos no estaban comercializando productos pesqueros con la UE antes de su identificación. Dentro del primer grupo de ocho países con tarjeta amarilla, no se han presentado asuntos de no cumplimiento del EDC de la UE. En este grupo, todos los aspectos incluidos se relacionaban con otras fallas percibidas en el Estado bandera en atender sus responsabilidades bajo las leyes internacionales de pesca.

Conclusiones

En última instancia, la implementación de EDC unilaterales que niegan el acceso a los mercados a productos INDNR implica que terceros países deberán realizar importantes inversiones para cumplir con nuevos – y ahora en multiplicación – esquemas unilaterales. Como resultado, en lugar de hacer modificaciones, los terceros países podrían en cambio vender en forma creciente productos cuestionables a mercados de Estados más indulgentes y complacientes. Esta consecuencia no deseada resalta la naturaleza inherentemente multilateral de la pesca INDNR, las cadenas de suministro y el comercio mundial.

Por consiguiente, en términos de manejo sostenible de los recursos, los impactos directos positivos de los EDC se podrían alcanzar solamente – potencialmente – para los recursos donde el mercado operando el EDC también controla la mayor parte de las importaciones para un recurso específico.
Los EDC multilaterales, por el contrario, son herramientas de manejo pesquero con todas las de la ley aplicadas a unidades de stocks enteros, y que, si son bien diseñadas y aplicadas consistentemente, se han mostrado capaces de eliminar ampliamente las formas dadas de pesca INDNR, y contribuir directamente (y cuantificablemente) a la recuperación de los stocks – o protección de los mismos de la pesca INDNR – en un período de tiempo relativamente corto.
Es por lo tanto esencial que la comunidad internacional busque vigorosamente discutir cómo expandir los sistemas de EDC multilaterales como forma de combatir efectivamente la pesca INDNR – alineado con posiciones defendidas tanto en el Código de Conducta y el PAI INDNR – con el acuerdo y la evidencia que sustenta que los desafíos multilaterales son abordados más exitosamente a través de las aproximaciones y soluciones multilaterales.

Artículo de Gilles Hosch, experto en trazabilidad y certificación en la industria pesquera

Las opiniones aquí expresadas no necesariamente reflejan las opiniones o políticas de FAO.