粮食及农业状况 2023

如第2章和第3章所述，本报告的结果和讨论强调了农业粮食体系必须如何转型才能走向可持续发展。第2章划分的结果显示了农业粮食体系如何在不同背景下产生大量各类隐性成本。在努力减少这些隐性成本的过程中，会出现需要权衡利弊得失的情况。农业粮食体系必须具有环境可持续性，但也必须确保所有人的粮食安全和营养，为农民和食品价值链上的其他人提供生活保障，并促进包容性的农村转型。⁶⁷决策者需要把握好克服这三重挑战之间的利弊关系，了解一个领域的行动如何影响另一个领域的结果。

第3章描述了进行针对性评估的必要性，以及这种评估应如何做到科学严谨和社会政治包容。该章强调决策者应避免仅仅关注一个层面，而是要采取整体的决策方法，考虑到可持续发展在经济、社会和环境层面的相互依存性。这对于捕捉潜在的协同增效作用至关重要，可最大限度地减少得失互抵的情况。例如，通过改变食物需求的水平和构成来促进更健康膳食的政策，可能会导致温室气体排放减少或增加，这取决于拟议的健康膳食中包括的食物项目。为了在保护环境的同时确保健康膳食，政策应以可持续考虑为目标。这些目标会影响解决得失互抵问题、实现粮食安全和营养目标、实现环境可持续目标所需的政策措施。⁶⁷同样，减少资源压力的政策可能导致产量下降，从而拉高粮食价格，伤害最弱势群体。²这时，政策上应利用所有可用选项，来避免这种场景。创新和技术可以在不降低产量的情况下减轻对自然资源的压力，但在其他情况下，可能不可避免地需要通过社会保护政策，减轻可能的短期收入损失。

德国
水果市场。
©Thomas Ulrich/Pixabay

在作出关于农业粮食体系的决策时，认识到人类、动物和环境的相互依存性也很重要。不这样做可能会产生灾难性的后果，正如COVID-19疫情最近所证明的那样。为此，粮农组织、环境署、世卫组织和世界动物卫生组织倡导的“同一个健康”理念呼吁采取一种整体、系统的观念，承认人类、动物、植物和环境健康之间的相互联系。⁶⁸该方法动员社会不同层面的多个部门、学科和群体，通过合作、交流、协调和能力建设，促进可持续和健康的未来。如果有适当的监管框架作为支撑，“同一个健康”理念可以平衡不同利益，找到双赢的解决方案。

在这种背景下，本节探讨如何在不同政策之间进行选择并平衡多个政策目标，以便所使用的转型杠杆能够相互配合，而不是相互对立。

降低隐性成本会提高食品价格吗？

一个常见的问题是，减少农业粮食体系的隐性成本是否会抬高食品价格。答案是不一定，但这取决于要解决的隐性成本和采用的工具。一个更全面的提问方法可能是，如果降低隐性成本，人们是否会过得更好。要回答这个问题，需要考虑隐性成本的类别，包括可导致贫困和食物不足的与分配失灵相关的社会隐藏成本；与外部性相关的损害造成的环境隐性成本；以及由导致肥胖和非传染性疾病的膳食结构引起的健康隐藏成本。每个类别的处理方式对收入和食品价格有着明显的影响。

例如，解决分配失灵造成的社会隐性成本可以提高粮食和农业部门的生产率。减轻贫困和食物不足会提高一部分人口的生产力，有可能增加粮食供应。生产率的提高可能会给食品价格带来下行压力，从而广泛惠及消费者。然而，纳税人将承担这种干预的成本，因此必须设计社会保护方案和投资，以有效惠及最需要支持的人群。

谈到环境隐性成本时，很大程度上取决于所采取的措施以及谁来承担成本。处理外部性有两项原则：污染者付费原则，即实现预期结果的费用首先由造成这些结果的人承担；⁶⁹受益者付费原则，即费用由受益者承担 — 通常是公众，但也可能是特别受到其并未参与的活动影响的特定群体。

根据污染者付费原则，污染者必须为第三方承担的成本付费，例如，要求污染者采用环境危害较小的耕作方法、征税或通过市场，交易污染权或资源获取（如捕鱼）的权利。应用这一原则的例子包括：一些经济合作与发展组织（经合组织）国家对农药和肥料征税；纳米比亚、乌干达和坦桑尼亚联合共和国发放捕鱼许可证；哥伦比亚对有机排放征税；中国和马来西亚对污水收费。⁷⁰采取这类措施通常会增加生产成本，进而导致食品价格上涨。然而，如果在采取这些措施的同时支持农民降低生产成本，比如提供更好的管理方法建议，就可以避免食品价格上涨。农民支持问题至关重要，因为许多环境隐性成本可能源于不可持续的农业方法 — 尽管这些方法的私人经济利益沿着价值链分布，一直传递到消费者。因此，如果在发生外部性的地方不提出限制成本的建议，污染者付费原则要么传递到价值链下游，要么以更高的食品价格传递给消费者。

另一种选择是应用受益者付费原则，即由受益者承担农业粮食体系活动的真实成本。在这种情况下，相关政策不应导致食品价格上涨。一个例子是为环境服务付费，即受益人向可能损害环境的当事方付费，以改变其行为。

与农业粮食体系相关的环境服务付费计划的主要支出包括流域保护、生物多样性保护、碳封存和景观服务费用。同样，政府可以支持甚至补贴更清洁、污染更少的做法，而不一定将这些做法与所提供的环境服务联系起来。例如，在广泛使用环境服务付费的经合组织国家，农民投资于减少污染项目可获得税收优惠，投资于节水设备可获得补贴。⁷¹

在低收入和中等收入国家，这些机制的使用没有这么广泛。在选择减少隐性成本的政策工具时，政府需要仔细分析该工具对分配的影响。政府还必须考虑到，补贴计划会给本已稀缺的财政资源增加负担。政策工具的选择取决于其对公平的影响，而公平又取决于谁是受益者。应优先考虑存在协同增效的情况。例如，如果一项旨在减少资源压力的政策同时能提高农业生产力，就可以避免食品价格上涨。^{67, 72}

一套兼顾污染者付费和受益者付费原则的政策是改变农业补贴的用途。将表现不佳的农业补贴转向农田保护和恢复退化的农田，可以更好地支持当地社区，帮助各国实现气候、生物多样性和农村发展目标。然而，目前还不清楚这种政策的成本会在多大程度上落在目前的污染者（他们失去了补贴）或受益者身上。然而，可以通过适当设计，避免调整用途给小农户造成损失。⁷³例如，当目标由当地需求主导时，⁷⁴要考虑各方对激励措施的主观感受，确保各方的参与。

改革当前的粮食和农业公共支持措施时，如果精心设计并明确目标，还有可能增加健康膳食的可获得性和可负担性，特别是那些具有环境可持续性的膳食。这可以是解决与不健康膳食结构相关的隐性成本的有效路径，本报告已经揭示这些隐性成本相当巨大。例如，以脂肪和糖提供膳食能量，目前市场价格非常低，部分原因是由于许多低收入和中等收入国家对消费者的补贴，从而助长了肥胖流行。²

有针对性的真实成本核算可以为税收设计方案和调整补贴用途提供参考，以改变食品的相对价格，支持更有营养和可持续的选择。如果税收收入用于促进健康和可持续膳食，家庭食物预算可能保持不变。从长远来看，公共卫生将得到改善，从而提高生产力，这可能会转化为更高的家庭收入。在此种情况下，即使更健康的膳食可能更贵，收入的增加也可以抵消这一额外开支。然而，需要进行更多的研究来了解过渡到健康和可持续膳食的成本及其分配效应。

利用真实成本核算处理多个政策目标

如果存在多个政策目标，通常情况下需要达成妥协。然而，如果政策工具的数量不少于目标的数量，这种妥协的程度就可以降到最低。这有时被称为“丁伯根规则”。⁷⁵因此，最好是出台可以处理不同目标的一揽子政策。举例来说，如果一个国家既想恢复渔业资源，又想解决农村贫困问题，那么全面禁止捕捞的措施可能会加剧个体渔民群体的贫困。如果引入第二项措施，如收入支持或替代就业机会（或对小规模渔民的豁免），将有助于同时实现这两个目标。

如果激活干预杠杆在产生正面效果的同时，导致一些利益相关方遭受负面影响，就可能有必要启动社会保护政策，特别是以此减轻短期收入损失或对生计的负面影响。²在这方面，真实成本核算 — 尤其是场景分析（见第3章） — 提供了一种捕捉依存关系和平衡得失的方法。泰国的TEEBAgriFood稻米研究（插文11）就是一个恰当的例子。该研究进行了一项场景分析，以展示在泰国推广有机水稻生产的协同增效作用和利弊得失。结果表明，种植有机稻米可改善健康和环境，产生积极的外部效应，但产量略低。为了补偿收入损失，研究表明，有机大米的价格应该比常规大米的价格至少高3.5%，甚至可以高得多，因为转向有机稻米时，产量减少的程度存在一些不确定性。为了促使农民采用有机种植方法，还需要调整补贴方向，鼓励采用可持续农作方法。⁷⁶

此外，政策反应之间需要协调一致。在这方面，真实成本核算也可以发挥作用。例如，可以利用政策鼓励采取措施，维护生态基础设施，使生态基础设施持续支撑农业和农村生计，乌干达的情况就是如此（插文23）。然而，政府不应一边作出上述努力，却继续甚至增加对不可持续活动的支持。在乌干达，政府就是一边投资于流域、森林和土地的恢复，一边却增加了对肥料的补贴。

插文23扩大公共融资规模，促进可持续自然资源管理 — 乌干达案例研究

乌干达的农业和生计严重依赖自然资源，包括牧场、农田、森林和用水等。然而，人口增长、农业和生物质能的使用导致这些重要资产日益退化。农业部门既是自然资源退化的驱动者，也是受害者。一方面，近几十年来农业部门造成了85%的土地退化；另一方面，环境退化也造成了农业生产力的巨大损失。⁷⁸

作为回应，该国已承诺通过各种措施来维护这些自然资源，并正在扩大用于林业、土地和环境可持续管理的公共支出。¹⁵乌干达林业、土地和环境总支出从2008年至2017年增加了三倍（见图）。增幅最大的是林业支出，主要来自国家林业局的资金，该局管理中央森林保护区，包括天然林和商业种植园。⁷⁸乌干达自2017年以来的毁林率下降，可能与支出增加有关。该国毁林率从2006年的2.84万公顷增加到2017年的11.7万公顷，并在2021年逐渐减少到4.9万公顷。⁷⁹恢复努力也取得了实质性的进展，2016年对该国恢复潜力的深入评估认定，超过800万公顷的土地可用于恢复，主要是发展农林复合经营。⁸⁰

图 2008-2017年乌干达森林、土地和环境公共支出

注：此处的林业、土地和环境支出是与广义的粮食和农业部门直接相关的支出，包括农业以外的各部委和公共实体的支出。
资料来源：改编自粮农组织。2021。乌干达。参见：监测和分析粮食及农业政策。[2023年7月27日引用]。https://www.fao.org/in-action/mafap/data/en

然而，乌干达尽管在努力提高可持续性，但农业投入补贴支出却增加了一倍多，在2016年达到农业总支出24%的峰值。⁸¹这部分是由于该国的目标是激励主食生产和咖啡、棉花、茶叶和可可等商品出口，除了甘蔗和烟草，这些都与较高的毁林率有关。⁸²

为了充分实现乌干达的发展和气候目标，需要加强部门内部和部门之间的政策协调。该国正在努力提高出口的可追溯性和认证率，以消除供应链中的毁林现象，⁸³而且越来越多的项目旨在加强农业、林业和自然资源之间的协同增效作用，如农场收入提升和森林养护项目。该项目由水资源与环境部实施，旨在通过灌溉、农业综合企业和可持续自然资源管理改善生计。

另一个需要改进的领域涉及早期预警和行动系统，这是减轻灾害影响的重要机制。然而，由于受灾国家缺乏可靠数据，评估救灾的真实成本具有挑战性。然而，粮农组织紧急情况数据影响（DIEM-Impact）评估有助于快速详细了解紧急情况对农业和农业生计的影响，并对农业部门遭受的损害和损失进行估计。⁷⁷插文9以2019-2021年非洲之角沙漠蝗虫激增，威胁到该地区本已脆弱的粮食安全为例，强调真实成本核算需要成为灾害和紧急情况规划和准备的一部分。在威胁发生之前，可利用真实成本核算探索各种选项及其在所有方面（环境、社会、健康和经济）的潜在影响。这样做可以引导减少灾害风险的投资转向更可持续的解决方案，在不损害环境和健康的情况下防止经济损失，从而改善对威胁的防备工作。