- ➔ 农业粮食体系纷繁复杂，很难全面衡量该体系的影响。因此，有必要针对关键部门和挑战进行有针对性的评估。
- ➔ 真实成本核算是进行针对性农业粮食体系评估的合适方法，例如针对膳食结构、投资、组织机构和产品进行评估。所选择的分析单位取决于与预期成效最相关的行为主体。
- ➔ 任何农业粮食体系干预或管理措施都可能涉及利弊相抵和协同增效问题，包括如何平衡环境影响与经济影响。有针对性的真实成本核算有助于识别并管理这些问题，从而帮助政府、企业和其他利益相关方做出更负责任的决定，以提高可持续性。
- ➔ 在针对性真实成本核算中，分析关键政策至关重要，以此平衡利弊，实现协同效果最大化。场景分析发挥补充作用，可据以探索不同干预措施的可能结果并决定哪种干预措施最有效。
- ➔ 真实成本核算不仅有助于企业更好了解和管理其对农业粮食体系的影响和依赖，还能提高其绩效、声誉和韧性。
如果对农业粮食体系的影响没有做到细粒度的理解，怎样才能实现农业粮食体系转型？第一个关键步骤是通过某种方法，对所有相关行为主体和影响进行分析。为此，第1章提出了一个两阶段评估方法，以提高对当前和未来农业粮食体系的理解，指导决策者和利益相关方为实现可持续发展采取干预措施。
第2章介绍了推进评估第一阶段的初步努力，估算了154个国家农业粮食体系的隐性成本，提出了一些供进一步分析的指标。这些结果有望鼓励各部门和各利益相关方之间的讨论和对话。同时，这些结果为估算的农业粮食体系隐性成本提供了有用的分解，有助于确定最紧迫的挑战，也是理解总体优先事项的关键。然而，由于受到数据限制，估算结果是不完整的，并涉及很大程度的不确定性。另外，在进行核算时，仅纳入了农业粮食体系的部分隐性成本，同时也没有提到这些成本的驱动因素或降低这些成本所需代价。这要求我们进行更细致的分析，以抓住当地的具体情况，了解隐性成本的驱动因素以及当前政策在产生隐性成本方面的作用，并估计降低隐性成本所需转型行动的代价。这种细致分析至关重要，唯此才能比较为解决重点问题拟采取的各项干预措施是否有效及成本如何。
本章专注于评估过程的第二阶段 — 针对性评估，以支持决策，改善农业粮食体系的可持续性。特别是，本章阐述了在使用真实成本核算的国家进行针对性农业粮食体系评估的基本原理，并通过流程图，指导决策者和其他利益相关方如何进行有针对性的评估 — 从收集关于农业粮食体系影响的数据，到评价和应用实现预期结果所需的措施。本章承认农业粮食体系的复杂性以及政策和其他干预措施可能产生溢出效应，并进一步讨论了通过场景分析等方法评估政策的重要性，以比较未来的选择，管理好利弊相抵和协同增效问题。
最后，鉴于社会日益要求农业粮食企业采取可持续做法，报告其在所有资本（自然资本、人力资本、社会资本和人造资本）方面的影响，本章调查了在私营部门（即企业和投资）努力转变农业粮食体系的过程中，真实成本核算发挥的作用。
开展针对性评估，确定变革行动
由于农业粮食体系的复杂性，针对性评估应重点关注建设可持续农业粮食体系的关键问题，以及如何在短期和长期取得制度性成果。为此，图11所示流程展示了如何启动并扩大第二阶段评估。针对性评估过程分为四个步骤，本章讨论前三个，第四步放在第4章讨论。
图11 启动和扩大有针对性的农业粮食体系评估的四步流程
资料来源：改编自Markandya, A.。2023。《在缺乏数据的情况下核算农业粮食体系的隐性成本 — 〈2023年粮食及农业状况〉背景文件》。粮农组织农业发展经济学工作文件，第23-12号，罗马，粮农组织。
第一步是框定问题，可以以第一阶段取得的成果为起点。第一阶段是大范围评估，旨在提高决策者对国家农业粮食体系现状和表现的认识，确定关键和政策问题。一个不错的起点是第2章的评估结果。该章以国家为对象，评估了各国农业粮食体系给环境、社会和健康领域带来的隐性成本。可以以这些评估数据为桥梁，与决策者和其他利益相关方就隐性成本的规模及其与优先事项的关系进行对话。
第二步的重点是尽可能用更准确的分类数据补充第一阶段的国家级估计数据，以减少这些数据固有的不确定性。分类数据可以来自国际机构，如卫生计量与评估研究所、粮农组织、世卫组织和世界银行；也可以来自地方机构，如农业部、环境部、卫生部。1分类数据，例如按性别和收入水平分类的数据，是揭示汇总数字中无法全面反映的差异和差距的关键。2由于各国农业粮食体系及其背景的多样性，作为有效行动的分析单位，以国家为尺度可能并不完美。因此，根据数据和资源情况，应以具体空间分析补充国家一级的数据，这有助于在国家以下级别抓住农业粮食体系的主要影响和驱动因素的差异。
第三步是确定潜在的切入点和杠杆工具，以解决与农业粮食体系相关的关键问题，评价拟采取措施的有效性，并最终选择具体措施。要做到这一点，该过程应具有包容性，鼓励所有农业粮食体系利益相关方，包括决策者、私营部门实体和地方政府开展对话和合作。这对于就当前和未来农业粮食体系面临的挑战达成共识至关重要。可以把成本效益和成本效能分析结合起来，通过比较各种潜在政策和投资选项的成本效益，为对话提供参考，以便最终达成共识。
第四步是第4章的重点，关注两个平行但相互联系的过程：（一）促进并实施工具杠杆，落实政策改革、投资和其他干预措施，解决前几个步骤中确定的问题；以及（二）扩大针对性真实成本核算，以便监测改革成效，并将真实成本核算评估扩大到新的关切领域。图11从底部方框到前几步的箭头说明针对性评估的循环性质，因此真实成本核算的扩展不应被视为终点，而是新一轮测量和评估的开始，以确保持续的积极结果。
在选择最合适的杠杆和措施时，需要揭示和评价这些杠杆措施在同一领域内和跨领域的积极或消极连锁效应。例如，各种环境问题（如温室气体排放和水质或生物多样性保护）之间，存在相当大的得失相抵关系；环境和经济影响之间，同样存在得失相抵关系。比如，补贴化学品投入可能会提高生产率，但也会造成环境损害。1插文9强调了这种得失相抵关系，描述了不同国家对2019-2021年非洲之角沙漠蝗虫激增的不同反应及其对生产和环境的不同影响。一些国家在作出这些选择时没有进行真实成本核算，因此没有认识到潜在的负面后果。虽然鉴于紧急情况下的时间限制，这样做可以理解，但这个例子仍然表明真实成本核算法在规划类似紧急情况方面的作用，以便尽可能提前确定各种得失相抵或协同增效作用，从而采取最有效的干预措施，避免造成不必要的损害。
插文9忽视利弊权衡的代价：非洲之角使用农药案例
从旱涝灾害、病虫害入侵到野火，灾害的频率和强度越来越大，正在危及整个农业粮食体系。3此外，这些灾害的真实成本 — 包括不作为或管理（不当）的成本 — 往往深藏不露，致使其深远的环境和社会影响无法进入关注视野。通过真实成本核算，利益相关方可以比较选择更有效、更可持续的干预措施。2019-2021年非洲之角沙漠蝗虫激增，出现两种截然不同的反应，清楚显示了不同措施对生产和环境的影响显著不同。
在埃塞俄比亚和肯尼亚，虽然防治运动的初衷是好的，但所用方法却产生了未认识到的破坏性环境影响。4具体而言，虽然大规模喷洒化学农药（广谱有机磷和拟除虫菊酯类农药）确实抑制了蝗虫的激增，但也对包括蜜蜂在内的非目标动物造成了连带伤害。2019年至2021年间，埃塞俄比亚的蜂蜜产量下降了惊人的78%。考虑到对野生授粉媒介、鸟类及其他动物的影响，控制行动的真实成本可能高达数十亿美元。
在索马里发生蝗灾期间，专门使用了生物农药，树立了蝗虫防治典范。当时使用天然细菌、真菌或病毒来消灭害虫，成效显著，5证明没有理由再持续普遍使用有机磷酸酯农药。索马里政府和粮农组织使用真菌绿僵菌和昆虫生长调节剂，有效控制了蝗虫。绿僵菌和昆虫生长调节剂是一种毒性小、有针对性的化学药物，对环境的影响比传统农药小得多。生物农药应对措施保护了牧场，从而使牧民能够维持生计，而化学农药会使牧场在一段时间内不适合放牧。
这些发现强调了在虫害等灾害爆发之前进行真实成本核算分析的必要性。虫害不仅会导致作物产量损失和虫害控制措施方面的经济成本，而且还会因使用有毒农药而对人类健康和环境造成潜在危害。真实成本核算应成为灾害和紧急情况规划和准备工作的一个重要组成部分，用以补充甚至指导减少灾害风险的投资。事前进行真实成本核算时，可以利用关于灾害不同处理方式的数据。通过核算，可以比较当前做法的真实成本（和好处）与能够保护社区和生态系统健康、防止蝗虫激增的其他方法的成本（和好处）。在预期将有虫害爆发的情况下，这意味着将剧毒化学农药的影响与使用生物农药等对环境和健康无害的预防措施进行比较。
资料来源：Lazutkaite, E.。2023。揭示东非气候相关灾害的隐性成本。参见：可持续发展智库（TMG）。[2023年4月28日引用]。https://tmg-thinktank.com/unveiling-the-hidden-costs-of-climate-related-disasters-in-eastern-africa；粮农组织。2022。索马里如何使用生物农药战胜沙漠蝗虫。参见：粮农组织。[2023年5月26日引用]。http://www.fao.org/fao-stories/article/en/c/1604415
