粮食及农业状况 2023

本报告第1章提出以“两阶段”的方法反映农业粮食体系行为主体的复杂性和相互依存性。首先是进行高度不确定的国家级综合评估，然后是有针对性的国家以下级别评估，以确定解决方案的优先次序。第2章为两阶段评估的第一阶段提供了建议，评估了154个国家的国家级农业粮食体系的隐性成本，作为与决策者和其他利益相关方对话的起点。第3章探讨如何启动第二阶段，开展针对性评估，以更好地为决策提供信息和支持，从而实施必要的变革，提高农业粮食体系的短期和长期可持续性。除了为政策制定者提供指导外，第3章还讨论了真实成本核算对私营部门（企业和投资者）的意义，即真实成本核算可以为私营公司和广大民众带来利益。

第3章通过图11介绍了指导决策者进行针对性评估、选择最合适干预措施的四步走框架。第4章，也是最后一章，则重点关注该框架的最后一步 — 详细介绍不同杠杆的作用，以及如何战略性地利用这些杠杆，推动农业粮食体系实现可持续发展。本章还讨论扩大真实成本核算规模需创造有利环境的要求，最后是选择政策时的重要考虑因素，包括如何处理多重政策目标以及降低农业粮食体系隐性成本对食品价格的影响。

真实成本核算有助于利用杠杆来改善农业粮食体系

在进行第二阶段的针对性评估后，政策制定者和利益相关方会更好地了解当前和未来农业粮食体系的挑战与机遇。真实成本核算中场景和政策分析不可或缺，可用以评估不同政策和管理方案的影响和有效性。在此基础上可发现协同增效和得失互抵之处，从而确定改善农业粮食体系可持续性的最佳切入点，包括不同杠杆的社会经济可行性、成本效益和潜在环境绩效，总体目标是指导决策者通过正确使用一套杠杆，使农业粮食体系在经济、社会和环境方面更加可持续。

农业粮食体系中的现有杠杆，如农业粮食补贴，可以重新定向或改革，同时应推广有希望和新兴的可持续商业和投资方法。杠杆的选择将取决于真实成本核算的结果 — 特别是第3章中描述的核算时进行的场景和政策分析，以及具体情况下的需求、优先事项和可用资源。在此背景下，本节根据真实成本核算的背景和结果，就杠杆在改善农业粮食体系方面的用途提供一般性指导。

图1展示了可影响决策者行动的重要杠杆领域，图15进一步阐述了可用于刺激农业粮食体系变革的具体杠杆。如图所示，杠杆可以影响供应方（生产和中介）、需求方（食品消费），支持农业粮食体系的公共产品（一般性服务）。^m没有一个杠杆是新的，创新在于如何应用。第3章描述针对性真实成本核算，这将成为本报告2024年版的重点，方便人们全面了解其直接和级联效应，使决策者能够更有效利用这样的评估，促进农业粮食体系的可持续发展。

图15 农业粮食体系转型杠杆

资料来源：作者自行阐述。

虽然政府的工具包（用黄点表示）最广泛、最有影响，但其他行为主体（研究机构、民间社会组织、企业和金融机构）也在影响农业粮食体系的表现方面发挥着重要作用。研究机构和民间社会组织被归为一类（绿点），因为它们在影响某些杠杆方面的作用相似或互补，企业和金融机构也是如此（红点）。

值得注意的是，一些杠杆可能会受到不止一个行为主体的影响。例如，政府政策可以通过激励计划、法律和法规直接或间接地影响所有杠杆。然而，如图15中的彩色圆点所示，不止一个利益相关方可以发挥作用。其他行为主体，如捐助者和国际组织，可以在影响杠杆的启动方面发挥重要作用，尽管作用是间接的，而且最有可能是通过国家机构来实现。例如，非政府组织和民间社会组织一直在积极支持逐步实现食物权，以促进国家粮食安全，并在许多国家参与推动国家立法和粮食方案。¹

这些杠杆可以以多种方式影响农业粮食体系，其中一些影响总结在右栏（“潜在转型路径”）。以下各节分别讨论每一个杠杆，并提供了应用实例或案例研究，以说明这些杠杆在农业粮食体系转型方面的作用。为简单起见，讨论的结构依据杠杆直接针对的农业粮食体系组成部分（供应链、食品消费或一般性服务），但同时认识到该杠杆可能会产生连锁反应，间接影响其他组成部分，并对整个农业粮食体系产生级联效应。

影响农业粮食供应链的杠杆

如图15所示，政府使用不同的杠杆来支持农业和粮食供应，其中许多政策促使农业粮食体系行为主体和公众改变行为，以改变农业粮食体系的预期结果。²

贸易和市场干预，如进口税和出口禁令，是政府帮助农民卖好价或使人民买得起粮食的方法。这些政策影响粮食的交易量、产量和消费量。低收入和中等收入国家经常使用其中一些措施，来保护农业部门免受进口冲击，或影响国内价格，以确保消费者获得充足的食品供应。然而，这些政策措施往往扭曲市场，可能导致国内资源在不同粮食商品之间的分配达不到最优。例如，针对特定产品或商品的关税会提高国内价格，对消费者产生负面影响，还会影响其他食品的生产。如果没有这些关税，其他食品的利润会更高。²

对生产者的财政补贴是影响农业产出的另一重要工具。财政补贴是政府（或者更具体地说，是纳税人）向个体农业生产者进行的预算转移，以实现特定目标，例如提高农业产量和生产率，或者通过降低生产成本来支持农业收入。财政补贴也可以通过支付生态系统服务费用来保护环境，例如哥斯达黎加³和危地马拉⁴的重新造林方案。

财政补贴以及贸易和市场干预都是对生产者的直接支持，会对粮食安全和营养产生重要影响。根据《2022年世界粮食安全和营养状况》，全球每年分配给粮食和农业的公共支持平均6300亿美元，其中这两类支持所占份额最大。这种支持不仅扭曲了市场，而且没有惠及太多农民，损害了环境，也没有促进营养食品的生产。支持方案目前以主食为目标，主食的可获得性和可负担性确有提高，因为主食是应对粮食不安全的关键。然而，这也影响了水果、蔬菜和豆类等营养食品的生产，使这些食品的价格居高不下。²此外，由于许多投入补贴不受限制，导致过度使用农用化学品和自然资源，并助长了单一种植，给环境和农业粮食体系的可持续性带来负面影响。^{5, 6}终止这种做法的一个例子，是2022年世界贸易组织《渔业补贴协定》，该协定禁止有害补贴，以消除世界鱼类资源普遍枯竭的一个关键因素。⁷

政府可以利用法律法规来影响农业生产和食品供应链，设定标准和目标，影响生产商和中间商。法律法规的主要目的是保护自然资源和人类健康免受生产加工等外部因素的损害。这方面经常引用的例子，是关于自然资源使用、生产资料投入和肥料施用、安全食品加工、食品标签和营销的法规。一个例子是欧洲联盟关于禁止砍伐森林产品的条例，其中规定，除非产品不包含砍伐的森林成分且属于合法生产，否则不得投放欧盟市场，并规定从欧盟出口此类产品属于非法。⁸另一个例子是中国农业农村部最近为保护水生生物资源而在长江水域实施的为期十年的禁渔令。⁹在拉丁美洲及加勒比，许多国家颁布了关于包装正面营养标签的法律或条例。¹⁰例如，厄瓜多尔有一个“交通灯”标签系统，而多民族玻利维亚国也批准了同样的系统，但尚未实施。这种系统可以有效地降低购买含有过多卡路里、糖、钠、饱和脂肪产品的意愿，帮助消费者做出更健康的选择，并有助于食品的重新配方。例如，在智利，黑色八角形的营养警告分别使含糖谷物和饮料的购买量减少了25%和9%。¹⁰

然而，法律法规可能会在其他领域产生意想不到的连锁效应。因此，政府必须意识到法律、法规和政策的连锁反应，特别是在实施转型议程时，并通过补充措施对消极效应进行补偿。例如，前面提到的中国禁渔令可能导致鱼产品供应减少，并带来价格上涨风险。然而，中国政府认为，在其他激励措施的支持下，改善和扩大内陆水产养殖和以养殖为基础的渔业，可以满足因内陆捕捞渔业渔获量减少而导致的水产需求增加。⁹

这就提出了一个问题，即需要政府政策、激励措施、法律法规之间形成协同增效，共同实现国家目标。在解决隐性成本时，决策者必须权衡其他与此冲突的目标，如改善生计、减少贫困、改善粮食安全和营养。法律法规可以设定目标和限制，例如，规范化学投入品的使用，从而在限制隐性成本方面发挥重要作用。然而，如果对农业投入品的公共支持系统不设置任何条件或限制，法律法规可能不会有效。因此，公共支持系统需要与法规设定的限制协调一致。在某些情况下，例如，在低收入国家和长期受危机影响的国家，如果饥饿和极端贫困问题严重，政府可能没有能力去评估平衡这些得失相抵之处，也没有决心考虑环境受到的影响。虽然在这种情况下肯定需要能力建设，以便将得失相抵因素纳入决策过程，但投资于长期发展以提高收入、摆脱脱贫、改善粮食安全和营养，仍将是一个非常重要的优先事项。在受长期危机影响的国家，加强人道援助、发展与和平关系的对话，可以成为一个有效的切入点。

第2章呈现的结果表明，不同国家农业粮食体系有不同的隐性成本，可能反映了这些粮食体系无法确保环境可持续、无法向所有人提供健康膳食、无法公平分配相关收益。各国的公共支持系统在规模和构成上各不相同，但总体而言，被认为可能扭曲市场，并造成许多环境问题和其他隐性成本。因此，迫切需要改革公共支持制度，以尽量减少主要国家目标之间的抵触。根据具体情况下隐性成本的相对重要性，改革可以集中于某个具体方面。例如，根据第2章低收入国家的分析结果，减少贫困和饥饿仍将是最高优先事项。在其他情况下，如在高收入国家，温室气体排放等环境外部性可能引起极大关注，因此可以考虑碳封存。¹¹然而，强调一方面，不应忽视其他隐性成本以及各种隐性成本之间的联系。

如果精心设计并有针对性地全面甚至部分调整给予粮食和农业部门的公共支持，有可能既降低隐性成本，又增加获得健康膳食的机会，也就是说，同时实现两个目标，而非在两个目标之间进行取舍。²最近的一项全球级研究发现，有几种调整场景可能会同时减少温室气体、改善人口健康，而不会造成经济福利的下降。这些方案包括，将高达一半的生产补贴转用于支持有益健康和环境的食品生产，包括水果、蔬菜和豆类，与此同时，促进全球补贴的平等分配。¹²这项研究的启发是，不同的目标调整场景有可能揭示目标相互抵触的情况，并确定克服抵触的方案。为了指导具体的政策改革，此类目标调整场景应成为针对性真实成本核算（见第3章）的组成部分，以确定以最小的改善成本实现总体效益最大化的政策改革路径。

例如，在拉丁美洲及加勒比地区，一项场景分析显示，将财政补贴转向生产者以支持健康膳食，并将税收补贴从生产者转移到消费者，可以提高健康膳食的可负担性。²然而，该分析认识到，需要进行更多研究，进一步了解经济影响、环境影响、对消费行为影响之间可能存在的得失相抵之处。¹⁰考察农业支持改革和补贴目标调整的国家实例，可以进一步说明改革的潜在好处。例如，越南已采取重要步骤，将农业支持转变为扭曲性较小的援助形式，推广重视可持续性和韧性的信贷计划。^{13, 14}在过去十年中，该国降低了边境保护和价格支持，采用不与特定作物生产挂钩的补贴形式，并更加关注农业粮食体系可持续性。同样，在大韩民国，已不再强调价格支持政策，取而代之的是以绿色农场为重点的收入支持和补贴。¹³与此同时，在低收入国家，主要是在撒哈拉以南非洲，买不起粮是一个主要问题，因此，政府采取的政策往往会抑制生产者价格。同时，提供财政补贴的公共资源也有限，因此无法弥补贸易和市场政策产生的价格抑制因素。尽管存在这些挑战，但最近的证据表明，在最近的改革之后，已经缩减一些生产资料投入补贴方案，增加了财政空间，可以将更多资金分配给一般性服务和公益事业，从而产生更可持续和更广泛的影响（见插文1）。¹⁵

公共和私人资本是农业粮食体系中的另一个关键杠杆。在全球范围内，投资于农业粮食体系的私人资本每年高达9万亿美元，¹⁶几乎是政府对粮农部门支持的14倍，不仅影响消费者的选择，还影响食品的生产、加工和分销方式。农业粮食企业和投资者也是可持续性研究（如改善耕作技术和工艺）的重要出资方，因为他们处于供应链威胁的最前沿，对采取创新举措、改善风险管理和总体韧性有着浓厚的兴趣（见插文17加纳企业努力解决可可供应短缺和生产风险的例子）。

政府政策、法律和法规可以影响私人资本的投资方式和地点，三者之间的互动方式对设计长期发展战略至关重要。如果政策设计旨在支持可持续生产路径，就可以激励可持续农业企业实现共同利益。

公共资金在改善农业粮食体系可持续性中也有巨大潜力。例如，保险可以帮助农业粮食体系的行为主体转向更可持续的生产和投资活动。这对小规模生产者尤其重要，因为他们可能会陷入冲击、债务和贫困的恶性循环。减少信贷和储蓄机构等金融系统其他部门的障碍，对于促进对可持续农业粮食体系的投资也至关重要。可通过公私伙伴关系，来实施这一路经。

政府通过协调公共和私人投资，也可以在促进获得信贷方面发挥作用，促使信贷优先考虑可持续的食品供应链（见插文18墨西哥恰帕斯的例子）。事实上，即使没有政府的直接推动，许多投资者也已经开始重视发展的可持续性。他们越来越认识到，企业造成的负面外部影响对自身财务绩效和长期发展产生重大影响。¹⁷例如，污染环境的企业可能会面临监管罚款、声誉受损和合规成本增加，所有这些都会影响其财务绩效。相反，从长远来看，企业投资于可持续做法，可能提高客户忠诚度、降低监管风险、节约成本。

影响食品消费的杠杆

有几个杠杆可以直接影响消费者的选择，塑造食品需求。其中既包括政府直接规定的措施，如税收和财政补贴，也包括企业和民间社会组织等行为主体倡导的措施（见图15）。

消费者财政补贴类似于对生产者的补贴，都是由纳税人承担的预算转移。补贴通过降低食物成本（例如食品补贴）、增加消费者收入（例如现金转移）、直接提供食物（例如食品援助和学校供餐），来促进适足食物权。然而，消费者补贴目前只占食品和农业公共支出的很小一部分，尽管此类补贴可以促进健康膳食。针对性真实成本核算有助于适当设计此类补贴，改善获得营养和环保食品的机会。²

除了通过补贴，鼓励消费更健康、更可持续的食品外，还可以对构成不健康和不可持续膳食的食品征税。膳食结构是由供求因素共同决定的，主要受消费者偏好的影响，如口味、营养价值和方便性。然而，不同食品的相对成本可能发挥决定性作用，因为收入限制决定了消费者对价格的敏感度。例如，目前通过脂肪和糖提供膳食能量，价格很低，但造成了肥胖症流行。这意味着食品价格是造成当前不健康膳食结构的根本原因。针对性真实成本核算可以为税收计划的设计提供信息参考，以改变食品的相对价格，支持更有营养、更可持续的选择。¹⁸

消费者购买力发挥着关键作用。在某些情况下 — 主要是在高收入国家，人们在食品上的支出占收入的比例相对较低 — 消费者越来越多地利用他们的购买力支持体现自身价值观的企业。为了使这种做法更有效、规模更大，需要更透明地报告商业活动对自然、人力和社会资本的影响。在这方面，政府可以支持企业发布强制性可持续性和影响报告，进一步增强消费者做出知情决定的能力。例如，欧洲消费者组织发现，欧盟消费者有一半受到环境关切的影响，有三份之二愿意因此改变膳食习惯。然而，调查还显示，因为缺乏信息，无法判断商品是否存在可持续问题，以及可持续粮食供应有限、价格高昂，成为消费者做出正确决定的障碍。¹⁹

食品和农产品的营销和推广也可以在促进健康可持续食品方面发挥作用。营销和推广手段可以在不禁止任何选择、不改变经济激励的情况下，显著改变人的行为。农业粮食企业广泛使用这些手段来影响消费者的选择，引导消费者购买他们的产品。

标签和认证在这方面发挥着至关重要的作用。表明产品符合特定标准的包装正面标签或认证，例如强调可持续性特征，可以影响消费者的购买行为。²⁰然而，自愿标准认证的效果好坏参半，取决于标准机构应用和强制遵守可持续性要求的能力（见插文19棕榈油行业推行自愿可持续性标准的情况）。其他例子包括农业合作社和生产者组织以定制化方式，满足消费者对特殊产品的需求，从而增加生产者的收入，如根据保护协议种植咖啡（插文20）。

政策、研究和民间社会组织可以在利用营销和推广杠杆以及标签和认证杠杆方面发挥重要作用，造福消费者。为此，需要利用行为公共政策，支持为这些杠杆提供支撑的法规。行为公共政策²¹是根据行为学研究成果设计的干预措施，旨在通过提醒和纠正认知偏差，来影响人们的行为。²²行为公共政策引导行为向正确方向转变的例子之一，是授权经常利用这些杠杆的私营部门为消费者提供准确可靠的信息，帮助消费者做出健康和可持续的食品选择。

影响一般性服务的杠杆

图15的底部说明了一般性服务在农业粮食体系转型中的作用。一般性服务对农业粮食体系运作产生更广泛的影响，如由政府提供，就属于一般性服务支持的范畴，主要是解决缺乏公共产品、信息不完善、市场缺失造成的市场失灵问题。政府通过这种支持，旨在纠正市场失灵、降低交易成本。一般性服务可以提高生产力，促进粮食安全和粮食供应，降低粮食价格，包括营养食品的价格。²

例如，基础设施支出可以提高商业运作效率、降低运输成本和食品供应链上的粮食损失，从而有助于增加粮食供应。

研究与开发同样被认为是促进农业粮食体系转型的重要杠杆。⁴⁰虽然公共农业研发支出可带来较高经济回报，但也具有时间跨度长、时间滞后的特点。⁴¹然而，强劲的投资回报为投资于农业研发提供了坚实的论据，从而促进技术创新、粮食安全和营养，减轻全球粮食供应和农民生计受到的威胁。⁴²

知识转移服务（例如培训、技术援助和其他推广服务）是另一个通常得到公众支持的重要杠杆。知识的有效传播是生产者采用可持续做法的关键。同样，推进数字平台和开放数据的政策也可以进一步传播知识资源。

农产品安全、病虫害方面的检测服务可确保食品符合法律法规和产品安全规范。由政府提供这种检查服务有助于食品供应链上的消费者和企业（见插文21布鲁氏菌病的检测）。

如图15所示，一般性服务不需要完全由政府提供。企业、研究机构和民间社会组织都可以发挥重要作用。许多支持粮食和农业的基础设施服务是由私营部门经营的，但这些服务的存在和扩大对冷藏基础设施等食品供应链正常运作至关重要。

民间社会组织也可以在各个领域补充政府的行动，包括消费者保护以及知识和信息共享。虽然这些组织可能不直接参与保证食品安全和产品合规的检测服务，但可以更广泛地参与监督，防止潜在的食品欺诈，保护消费者。最近，民间社会组织在提高消费者对环境可持续性和经济剥削（如童工）相关问题的认识方面，发挥了越来越大的作用。

作为本节的结论，如何在不同杠杆之间形成协同增效，以及如何实施不同杠杆的问题，仍然是实现预期结果的优先考虑。正如《2022年世界粮食安全和营养状况》所述，将公共支持转向粮食和农业部门是不够的。政策制定者需要避免可能出现的得失互抵问题。例如，农民可能无法扩大营养和可持续食品的生产，因为资源限制使他们无法获得增强环境可持续性的技术。此外，如果设计不当，公共支持的目标调整可能会给最弱势群体，特别是小规模生产者、妇女和儿童带来意想不到的后果。²真实成本核算法是一个全面的框架，可用于思考这些和其他利弊得失，并将农业粮食体系与环境、健康、交通和能源系统联系起来。然后，利用真实成本核算进行针对性评估，可以通过揭示相关政策在效率方面以及公平、营养、健康、环境质量方面的结果，深入了解如何克服这些问题。