如图1所示，农业粮食体系的活动通过各类内外流动引起资本的变化。其中一些变化肯定是积极的，例如为许多人提供了粮食安全、营养和生计。然而，负面影响已经成为越来越重要的问题，而这大多数情况下源于市场、制度和政策不尽如人意，即市场、制度和政策失灵（见术语表）。政策失灵给社会带来的损失没有反映在产品或服务市场价格中，也没有包括在国内生产总值中，这种情况在本报告中称为隐性成本。这些失灵抑制了农业粮食体系的正常运作，如果不加以解决，会阻碍向可持续、有韧性和包容性的农业粮食体系过渡。
市场应该促进资源的有效分配，但市场经常失灵，无法有效分配资源，16从而难以在不损害他人利益的前提下，改善人民生活。以农药和肥料造成的水污染为例：通过正确的农作方法，本可以避免或减少农药肥料的使用，但造成污染的农民可能不知道当前的技术会导致水污染，或不知道可以使用哪些替代品。这种信息不对称阻碍了农民从社会角度做出最佳决策。17导致污染的另一个因素是，避免污染可能需要私人付出代价，于是他们宁愿让社会承担污染成本，以避免利润减少。17这种自私选择减少了安全用水的数量，对人类健康和环境产生负面影响。此外，水污染影响了人权，包括人们获得充足食物、用水和卫生设施的权利。插文2讨论了各种类型的市场失灵，举例说明这些失灵现象如何影响农业粮食体系的运作。
插文2市场失灵和农业粮食体系：定义和实例
外部性，即交易对第三方的影响，是一种可能对人体和环境健康产生负面影响的市场失灵形式。例如，本来可以通过限制或优化化学品施用的类型、数量和时间，来避免或减少农药肥料造成的水污染，18但这种优化可能会增加生产者的成本，所以他们可能会选择提高利润而不是保护水质。17这样，就减少了可安全使用的水量，对社会和环境产生负面影响，形成隐性成本，而这些成本没有反映在商品或服务的价格中。19因此，负面外部性，包括空气和水污染、土壤侵蚀、抗微生物药物耐药性和温室气体排放，没有计入国内生产总值。
外部性也可能是正面的，如再生农业或农林复合经营等生产实践可带来清洁环境、生物多样性等公共利益。这种利益很可能被其他经济活动利用。例如，清洁的环境可以刺激旅游业，而生物多样性可以提高作物生产率。因此，与负外部性引起的隐性成本不同，正外部性的影响可能会体现在一国的国内生产总值中，至少是部分体现。因此，解决正外部性问题更像是一个分配问题，因为那些产生正外部性的人可能没有从中获益。
信息不足是市场失灵的另一种形式，会导致对营养食品的投资达不到最佳水平，还可能助长欺诈或其他形式的虚假表示。20这可能会导致消费者在不知不觉中摄入对健康或环境有害的食物。例如，信息不足也可能导致农民的污染行为，因为他们不知道某些技术会污染水源，或者不熟悉避免污染的替代技术。
短板商品，如没有什么营养价值的深加工食品，与外部性和信息不足有关。此类市场失灵可对消费者产生负面影响，但由于信息不足，消费者并不了解这些影响。有时，消费者因贪恋美味而忽视了负面影响。21深加工食品在不健康膳食（缺乏多样性、富含脂肪和糖类、营养价值低的膳食）中占很大比重，可引发肥胖、营养不良、非传染性疾病，影响身体健康。因此，从长期来看，这些食品会产生隐性成本，主要表现为劳动生产率损失；如果卫生保健系统由纳税人支撑，还会产生外部效应，给整个社会带来直接负担。政府可以用类似于处理外部性的方式，例如通过宣传活动或税收抑制短板商品的消费。然而，一般而言，人们对如何监管短板商品消费或采取什么税收措施，看法不如涉及典型的外部性时一致。19
市场影响力，即行为主体操纵产品或生产资料价格的相对能力，22与市场集中度有关，也可能给社会带来损失。一个例子是，一家或少数几家公司垄断了农业生产资料的供应，将生产资料价格定在高于边际成本的水平。另一个例子是，许多农民需要通过数量非常有限的贸易公司出售产品。比如，在批发市场，批发商可以将产品价格定在边际利润以下。在这两种情况下，市场影响力使农业生产者处于经济劣势，可能导致他们经济上的边缘化，使其陷入贫困。此外，社会福祉也会降低，因为农业生产者被迫在非最优的产出水平下运作，从而影响粮食供应，而粮食供应是任何社会中粮食安全的一个重要方面。
市场缺失，或因产品或服务完全缺失而导致的市场失灵，也会造成社会损失，特别是对弱势群体而言，从而加剧他们的边缘化。例如，在许多低收入和中等收入国家，保险和信贷市场对于小农户来说往往缺失或不起作用。这会影响他们的投资决定，迫使他们在非最优水平下经营，对他们的粮食安全和生计产生直接的负面影响。由于产出低于最佳水平，也会对社会产生更广泛的影响。此外，他们没有机会获得贷款，采用增强环境可持续性的技术。
公共产品是社会需要和欢迎的物品和服务，但市场无法提供。因此，政府需要通过支持或监管介入。公共产品通常（至少）非常难以引入竞争或排除他人使用，使得私人行为主体很少或根本没有提供这些物品的动机。农业粮食体系中突出的例子是粮食安全和食品安全。虽然粮食本身是一种私人物品，但确保粮食安全和营养（营养食品的持续供应、可获得性和可负担性）是一种公共产品，因为保证这一点需要公共支持。食品安全也是如此，需要公共机关制定标准并加以实施。23清洁水、清洁空气和生物多样性也是公共产品的例子，因为充分供应需要公共支持和 监管。
制度和政策失灵也会增加农业粮食体系的隐性成本。这些失灵相互关联，根据具体情况可能会相互重叠。制度失灵是指政府、市场、私有财产和社区管理制度24未能为发展提供必要的框架；而政策失灵是指一项政策即使在某些小的方面取得了成功，但没有从根本上实现制定者希望达到的目标。25
比如，制度失灵会抑制公共产品的供给。例如，为了保证食品安全，必须有机构和主管部门负责制定并实施标准。此类机构缺乏透明和问责（一种制度失灵），会导致发现受污染食品后难以做出及时反应，延误不安全食品的召回，并增加召回的难度。26
同样，腐败（即以权谋私27）造成了不同程度的资源利用效率低下和利益分配不公。例如，管理土地权的机构腐败成风，会增加土地登记或转让的非正式成本，使那些无力支付非法成本的人无法获得土地管理服务。28, 29
缺乏产权或产权界定不清是另一种突出的制度失灵，因为这会妨碍投资，还可能导致资源利用难以持续。例如，如果农民耕种的土地不是自己的，或者可能随时被剥夺，他们就没有动力投资于土壤保持技术。17同样，如果资源不存在产权，大家就会任意获取，导致资源枯竭。鱼类就是一个恰当的例子：只要捕捞率低于繁殖率，鱼类就可以持续生存并得到补充。如果不加控制，每艘渔船都想从海洋中多捞一些，捕捞速度往往超过鱼类自然补充的速度。17但是，需要通过政策和制度安排来保证正确执法。如果捕捞配额没有反映实际补充速度，或者相关机构缺乏执法能力，就会出现制度和政策失灵。
搭便车行为也可能导致制度失灵。例如，一个农民不是合作社成员，没有为合作社的工作做出贡献，但却从合作社改善市场地位的努力中受益。
分散的治理方式也可能导致制度失灵。在这种情况下，国家以下一级政府拥有某种程度的独立权力，这可能降低政策落实的一致性和有效性，从而导致政策失灵。30, 31例如，土地和自然资源治理往往是分散的，受到地方、国家和全球各级行为主体、机构和法律框架的竞争性管辖。这可能导致冲突、不安全、土地剥夺、自然资源退化，对最弱势群体造成过大的负面影响。
部门之间的冲突是制度失灵的另一个动因。比如，政府一个部门削弱另一个部门节省资源的努力，24, 32会造成机构之间不信任，从而消极影响政府部门及时交付和实现目标的能力。
其他因素也会导致政策失灵，包括政策制定者的预期过于乐观。当政策制定者低估实现某些目标所涉及的时间、成本和风险，或高估具体政策的好处时，就会出现这种情况。30, 33这些不明智的决策可能没有经过可靠的科学论证。比如，决策者采取行动时认定水产养殖可以继续以目前甚至更高的速度增长，可以通过养鱼来满足全球鱼类需求，因此没有必要担心野生鱼类资源的可持续性。34
政治周期的异动也会造成某些政策失灵。政策制定者的升迁或离任，可导致他们不对政策结果负责。30然而，发展可持续和有韧性的农业粮食体系需要投资，这些投资需要时间才能产生实际效果，例如农业研究、综合价值链服务、智能和绿色生产技术方面的投资就是如此。政治周期的异动可能导致相关投资低于最佳水平，而更倾向于短期目标。13
本报告（尤其是第二章）强调的一个主要的政策失灵是分配失灵，指的是虽然存在可以用来分配的资源，但公共政策未能保证所有人获得最低水平的体面收入，以防止不同形式的匮乏，如贫困、缺乏粮食和食物不足。例如，尽管食品供应链下游利润丰厚，但许多农业粮食体系工人仍然贫穷。还有，尽管全球农业粮食体系有足够的热量供应，但仍有约7.35亿人食物不足。35
总之，市场、制度和政策失灵是相互关联的，根据具体情况可能会重叠。至关重要的是，必须通过严格的核算方法，来分析、评估和评价农业粮食体系的隐性成本 — 其中许多源于市场、制度和政策失灵 — 并利用结果减少或避免隐性成本，同时实现利益最大化。36因此，政府、企业和消费者的决策必须依靠证据，以便管理和减少社会成本。关键的挑战是确保科学决策成为整个农业粮食体系日常活动和交易的重要组成部分。
