- ➔ 农业粮食体系的主要问题是不可持续、缺乏韧性，这一问题因市场、制度、政策失灵进一步加剧，给社会带来损失，抑制了农业粮食体系向亟需的可持续发展转型。
- ➔ 为了改善成果，决策者需要全面了解农业粮食体系给所有利益相关方（包括代表不足的群体和子孙后代）带来的成本和收益；目前，这些成本和收益没有得到系统一致的考虑。
- ➔ 全面了解这些成本和收益，有助于明确财政支持和监管、自愿标准等现有工具的目标，使投资和政策行动更注重改善营养、促进性别平等和保护环境。
- ➔ 真实成本核算是揭示当前农业粮食体系隐性成本的有效方法，凸显了农业粮食体系的不可持续性，可用于指导使用相关工具，改善农业粮食体系的预期结果。
- ➔ 然而，真实成本核算需要大量数据，这可能是一个挑战，特别是在中等偏下收入国家。因此，需要最大限度地利用现有数据，以避免无所作为。
- ➔ 本报告建议通过真实成本核算法，分两阶段进行评估，首先进行国家层面的大范围初步评估，以提高认识，然后进行有针对性的深入评估，以确定优先举措，指导变革行动。
农业粮食体系涉及两种叙事，两种叙事都具有真实性。
首先，农业粮食体系给社会带来了巨大利益，特别是农业粮食体系为我们生产了赖以生存的食物。同时，农业粮食体系也是世界最大的雇主，为超过10亿人提供工作和生活保障。1 许多农民也是环境管理员，为社会提供环境服务。通过农林复合经营等可持续做法，农业粮食体系也产生公共利益，包括生物多样性保护、碳储藏和碳封存，以及流域治理。因此，农业粮食体系对社会的价值很可能远远超出国内生产总值所能衡量的范围。另一方面，由于市场、政策和制度的失灵，导致农业粮食体系脆弱，难以为继，加剧了气候变化、自然资源退化，同时无法保证所有人的健康膳食。由于支撑人类生存的只有这一颗星球和脆弱的农业粮食体系，我们在前进道路上需要小心谨慎。
自从几千年前农业活动开始以来，农业粮食体系在不断演进。由于过去70年的技术变革和创新，农业生产率大幅提高。与此同时，尤其是过去的三十年，粮食贸易大幅增长。这些发展有助于养活增长了两倍且不断进入城市的世界人口。因此，农业就业人口所占比例不断下降，而农业上下游价值链及其他部门创造的就业在不断增加。
今天的农业粮食体系可以利用新一代自动化技术，提高农业生产率和发展韧性，应对环境可持续性挑战。2由于获得详细的社会经济环境数据越来越容易，农业粮食生产者和企业以及决策者便可以利用这些数据，做出与生产、供应链、贸易、社会保护等相关的决策。随着农业粮食体系面临的挑战增加，收集信息数据的手段也在增加，为战略性填补知识空白提供了前所未有的机遇，使决策者能够不断提高农业粮食体系在经济、社会和环境方面的可持续性。
我们如何通过决策，一方面积极应对阻碍农业粮食体系转型的关键挑战，另一方面不断扩大农业粮食体系的效益？政府如何知道应该支持哪些方案、哪些利益相关方？农业生产者如何确保他们所依赖的自然资源在下一个季节恢复如常？零售商如何推广营养食品？如何诱导消费者通过他们的购买力，来支持健康和可持续膳食？这些决定会影响生产成本，并最终影响食品价格吗？
在日常生活中，尽管无法回答所有这些问题，但公众、企业和政府还是会做出决定。这些决定会产生后果 — 有好也有坏，也不一定可见。本期《粮食及农业状况》旨在启动一个进程，以分析农业粮食体系的复杂性和相互依赖性，并通过真实成本核算了解农业粮食体系如何影响环境、社会、健康和经济。这样将揭示农业粮食体系看不见的影响，有助于采取行动，促进农业粮食体系向高效、包容、韧性和可持续发展转变。
了解农业粮食体系的影响和依存性
从农业粮食体系的分层构成，到农业粮食体系与自然和社会资源的相互作用，农业粮食体系都在不断变化之中。农业粮食体系还受到政策、商业和消费决策的影响。图1展示的一个概念框架，描述了农业粮食体系的内部运作、与资源的相互作用，以及可用来影响农业粮食体系的工具。该框架有助于分解农业粮食体系的众多影响和相互依存关系，帮助决策者引导农业粮食体系向好的方向发展。
图1 资本流动评估如何为农业粮食体系转型杠杆提供参考
图1中的黄色矩形代表农业粮食体系，该体系包括农业生产和食品供应链、消费者行为、膳食，以及这些方面与环境、卫生等其他系统的关联。农业生产包括粮食和牲畜生产、水产养殖、渔业、林业。与食品供应链、消费者行为和膳食相重叠的是食物环境，指的是影响食物获取、可负担性、安全性和消费偏好的地理、经济、社会文化和政策条件。3-5出入农业粮食体系的箭头显示了该体系的活动如何依赖并影响自然、人力、社会和人造资本。这些资本构成了人类福祉、经济成功和环境持续的基础，分别定义如下：6
- 自然资本： 可再生与不可再生自然资源的存量，结合起来可为人类带来一系列利益；
- 人力资本： 个人身上体现的有助于提高业绩和福祉的知识、技巧、能力和品质；
- 社会资本： 促进群体内部和群体之间合作的网络以及共同的规范、价值观和理解；
- 人造资本： 用于生产供社会消费的商品和服务的人造商品和金融资产。
农业粮食体系的活动通过资本的内外流动引起或影响各种资本的变化。粗箭头代表相关影响或依赖性，颜色对应不同类型的资本。农业粮食体系的各种资本流动在许多情况下类似于共生关系。第一，自然资本为农业粮食体系带来了生物量增长和淡水（指向“农业粮食体系”的绿色箭头），而农业粮食体系可以通过温室气体排放和污染（指向“自然资本”的黄色箭头），对自然资本产生负面影响。相反，如果使用再生农业，生产实践就可以促进生态系统的恢复。第二，人力资本为农业粮食体系带来劳动力和技能，而农业粮食体系则提供工资和像样的工作条件。第三，社会资本通过文化知识为农业粮食体系做出贡献，并影响获取土地等资源的习惯，而农业粮食体系则视其效率高低、韧性和包容性，反过来影响粮食安全和营养状况（或粮食不安全和营养不良状况）。第四，人造资本除其他作用外，有助于农业粮食体系开展研发，而农业粮食体系以产生收入、利润、租金和税收作为回报。尽管这些互动看起来很直观，但除了人造资本之外，很少有人去衡量其他互动并管理其影响。
在图的顶部，红色方框展示了影响农业粮食体系参与者、活动和结果的工具或杠杆。这些杠杆并不是新的，而是政府和其他利益相关方等决策者经常使用的工具，是这些人决定或影响何时、何地、以何种方式使用哪种杠杆。以下段落描述了杠杆的主要类别，其数量和种类都相当繁多，但也并非穷尽列举，还可能存在其他杠杆。
许多（但不是全部）杠杆是由政府和地方当局制定和管理的，以影响农业粮食体系的行为主体，引导他们实现决策者认为重要的目标。这些杠杆包括贸易和市场干预措施、补贴、法律法规、一般性服务支持和行为政策。7
政府通过贸易和市场干预措施来刺激或抑制价格，通常包括边境措施（如进口关税或配额、出口禁令或补贴）、市场价格监管（如国内定价政策）等。这些干预措施造成目标产品的国内外差价，有助于抑制对目标食品的需求。
给予个体生产者或消费者的补贴可用于解决贷款难等问题，或用于鼓励政策制定者认为可取的行为。就生产者而言，补贴可以“挂钩”（即绑定生产水平、生产资料的投入或其他生产要素的使用），也可以“脱钩”（即不绑定生产决策）。如果挂钩，补贴可能极大地影响商品生产和销售，以及是否和如何使用生产资料。对消费者而言，补贴可以采取食品补贴、现金转移、发放食物或学校供餐等形式，作为改善增加粮食供应的路径。7
这种公共政策通过法律法规确立形成。这些强制性框架用于制定标准和目标，直接影响农业粮食领域行为主体的决策。例如，政府通过实施非关税壁垒，限制某些商品或产品的进口，或禁止使用已证明对人体健康或环境有害的特定农业生产资料。
为了提高农业粮食体系的绩效，政府会提供一般性服务支持。具体支持取决于具体情况，但可以包括对农业研发的投资，包括建立监测系统，提供相关数据；知识转让服务（如培训、技术援助和其他推广服务）；农产品安全、病虫害检测和控制，以确保粮食产品符合法规和产品安全规范；基础设施开发和维护；公共粮食储备，包括通过市场采购维持和管理粮食储备；以及粮食和农业营销服务和推广。7这种投资为农业粮食体系的转型创造了有利的环境。
政府和其他利益相关方可以根据行为社会学和心理学研究成果，针对某些行为，如消费不健康的加工食品，制定相关政策。8这些成果在本报告中称为“行为政策”，行为政策不同于其他政策，如税收和补贴，因为行为政策不会减少人们的选择自由，也不会为消费者改变行为带来任何重大成本来。相反，行为政策通过改变消费者决策的背景或环境来运作。例如，在食品消费以不健康加工食品为主的情况下，行为政策可以侧重于建立有利的环境，促进营养食品（见术语表）的供应和消费。行为政策可以为政府提供监管食物环境的思路，以实现某些目标，如促进消费同时有利于环境的健康膳食。比方说，行为政策可以引导消费者做出更好的选择，例如将营养食品置于学校食堂内容易看到的地方。9行为政策还可以规范食品企业（如超市）的行为，以更好地促进健康膳食。
私人和民间社会农业粮食行为主体、捐助者和国际组织也有一些杠杆可以利用。例如，来自企业、金融机构甚至消费者的私人资本，就是农业粮食体系中最重要的杠杆之一，每年高达9万亿美元。10不同的研究均认为，私人资本在改善农业生产技能和技术方面发挥了成功的作用。11另一个杠杆是自愿标准，即由私营部门行为主体、民间社会代表、公共部门机构制定的关于产品或流程的非强制性规范、指南或特征描述。自愿标准是生产者、加工者和零售商与消费者分享信息的一种手段，使后者能够以自己的消费选择影响生产过程、方法和做法。12虽然私人资本和自愿标准不是由决策机构制定的，但政府仍然可通过提供有利的环境和监督，在塑造其运作方式和影响方面发挥重要作用。
最后，图1显示了将农业粮食体系的整体评估纳入决策过程对于实现许多（甚至是全部）可持续发展目标至关重要。底部的方框题为“对福祉的贡献”，将农业粮食体系的影响与《2030年可持续发展议程》联系起来，后者是一项造福人类、地球和繁荣的行动计划。特别是，农业粮食体系转型直接影响可持续发展目标1（无贫穷）、目标2（零饥饿）和目标3（良好健康与福祉），因为农业粮食体系与农业生产力、农村生计、健康、粮食安全和营养相关。通过优化决策，转向可持续农业粮食体系，也意味着在目标6（清洁饮水和卫生设施）、目标7（经济适用的清洁能源）、目标12（负责任消费和生产）以及关于气候行动、水下生物和陆地生物的目标13、目标14和目标15方面取得进展。这一转变依赖于技术发展，而新技术可以作为迈向目标9（产业、创新和基础设施）的催化剂。通过评估人力资本的形成和待遇，农业粮食体系转型还可以改善工人受教育的机会（目标4）、减少性别不平等（目标5），并促进体面工作和经济增长（目标8）。
利用杠杆可以引导农业粮食体系走上正确方向，但需要对农业粮食体系进行更好的核算
如果决策者缺乏对资本存量和资本流动的全面评估，由此产生的知识差距会妨碍建立更可持续和更具韧性的农业粮食体系。例如，据估计，在2013年至2018年间，政府平均每年花费近6300亿美元用于支持粮食和农业部门，其中70%通过价格激励和补贴给了个体生产者。然而，这种支持有很大一部分扭曲了市场价格，是不可持续的。7插文1概述了公共财政支持粮食和农业的状况及其对农业粮食体系的影响。
插文1政府对粮食和农业的支持仍具有高度市场扭曲性
政府通过影响生产消费选择以及食品供应链的状况和食物环境，支持农业粮食体系在经济、社会和健康领域的多重目标。然而，有证据表明，政府的大多数支持措施具有高度扭曲性，可能导致不良后果，如环境或健康问题。7
下图按国家收入水平和支持类型，展示了各类支持（2013年至2018年平均值）在粮食和农业产值中所占比例。从绝对值来看，高收入国家和中等偏上收入国家占了支持总额的大部分，平均分别为3130亿美元和3110亿美元，而中等偏下收入国家为110亿美元，低收入国家为60亿美元（负值意味着农业部门总体上受到惩罚）。按粮食和农业产值计算，对生产者的价格激励和补贴是高收入国家（22%）和中等偏上国家（16%）最重要的支持形式。在这两个收入组别，尤其是在中等偏上收入国家，大多数补贴都与生产、生产资料的使用或其他生产要素相关（换言之，补贴挂钩生产）。这种对针对性补贴的严重依赖有可能扭曲价格，阻碍没有得到同等补贴的高营养食品的生产。同样，有证据表明，在这些国家，牛肉、牛奶和水稻等碳足迹最重的商品，政府的价格激励措施力度最大。7
在中等偏下收入国家，尤其是在低收入国家，政策通常是保护消费者而非生产者。农民受到抑制，使国内价格保持在较低水平，这无形中惩罚了农业部门，下图中与价格激励相关的负值表明了这一点。低收入国家很少向生产者提供财政补贴（只占农业生产总值的0.6%），而在中等偏下收入国家，一些农民则通过投入补贴获得一些支持。一般性服务支出占粮食和农业支持总额的一小部分，尽管此类支持可能长期提高生产率、降低粮食价格，包括营养食品的价格。7尽管存在这些挑战，2004-2018年来自13个撒哈拉以南非洲国家的证据表明，在最近的改革后，相关国家已经缩减投入补贴方案，从而增加了财政空间，可将更多资金分配给一般性服务和公共产品，以产生可持续和广泛的影响。13支持消费者的方案也有可能增加高营养食品的消费，特别是当这些方案针对最弱势群体时。对撒哈拉以南非洲的同一项分析表明，由于最近的改革，以现金转移支付、实物转移支付和学校供餐方案等形式对消费者提供的补贴也有所增加。
图 按收入分组和支持类型划分的粮食和农业支持占生产价值的比例（2013-2018年平均值）
有了更多关于农业粮食体系对各类资本的影响和依赖性的信息，决策者将能够更好地利用公众对粮食和农业部门的支持，引导农业粮食体系实现可持续、韧性和包容性变革。同样的原则也适用于其他利益相关方，包括农业生产者和企业。如果他们更多了解自身造成的影响，他们的杠杆可以带来更大的全体系变化。因此，对包括政府、企业、农民和公民在内的利益相关方来说，第一步是收集关于资本流动和各种影响的信息。
经济评估中通常包含的数据涉及人造资本，在某种程度上也涉及人力资本（例如劳动力和工资）。这些资本的流动和影响是通过市场机制实现或观察到的，因此很容易衡量和量化。相比之下，与自然资本、社会资本和（部分）人力资本相关的流动和影响则不然，因此在很大程度上，这些资本仅被部分地纳入经济评估，且没有系统性。例如，虽然收入和税收可通过国内生产总值来衡量，但国内生产总值在不同性别和社会阶层之间的分配（以及对粮食安全和营养，即社会资本的影响）却不太容易观察到。同样，虽然市场化投入直接反映在生产者的私人生产成本中，但生态系统服务的投入（例如授粉）却没有在成本中反映出来，尽管这些服务对提高农业生产力至关重要。不考虑这些服务可能会妨碍生态系统未来提供服务的能力，而这是衡量可持续性的一个重要尺度。14
然而，量化资本的流动和影响可能因缺乏数据或因流动的性质而变得复杂。这一点可以在图2中看到，其提供了四类资本的示意图，并从易到难，展示了量化资本流动的难易程度。例如，量化农业粮食体系对粮食安全和营养的影响是可能的，但需要大量数据和强大的能力。对于其他社会资本流动，如社会网络和文化知识，量化的挑战更大，如果仍有可能的话。自然资本流动（例如授粉和栖息地丧失）通常比社会资本流动更容易量化，但在某些情况下，挑战仍然很大。实际上，量化每种资本流动的难易程度取决于资源和能力，包括调动资源、制定评价方法、设计调查、收集和分析数据的方法等。技术和评价方法的进步日益扩大了现有选择，减少了储藏、交流、验证和处理信息所需的资源。15但即使重要的流动无法量化，也仍然可以用定性的方式加以考虑。
图2 选定资本流动的量化难易度光谱
完全按照市场观察到的资本流动情况做出决策，往往导致资源配置达不到最优，也称为“市场失灵”。政府和其他利益相关方认识到市场无法解决不平等、社会公正、环境可持续性等问题，因此通过制定政策、建立制度来解决这些问题。然而，当政府没有这样做或缺乏干预能力时，也可能出现某种形式的“制度”或“政策失灵”。下一节将更详细地考察这些失灵之处，并确认为了解决这些问题，需要一种全面、透明地评价农业粮食体系的方法。这种方法将在本章后面介绍。
